摘要：我們必須在黨政職能分開的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步建立新型的、規(guī)范的黨政關(guān)系，實(shí)現(xiàn)黨政關(guān)系規(guī)范化。黨政關(guān)系規(guī)范化主要包括黨與人大、黨與政府、黨與司法機(jī)關(guān)之間關(guān)系的規(guī)范化。

關(guān)鍵詞：地方黨政；關(guān)系；人大；政府；司法

一、規(guī)范地方黨政關(guān)系的必要性

如何認(rèn)識(shí)和處理我黨執(zhí)政過(guò)程中地方黨政關(guān)系問(wèn)題，是黨在新世紀(jì)建設(shè)和發(fā)展面臨的核心問(wèn)題之一。處理好黨政關(guān)系，對(duì)于完善黨的執(zhí)政方式，提高黨的執(zhí)政能力，促進(jìn)我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和政治文明建設(shè)，具有重要的現(xiàn)實(shí)意義和深遠(yuǎn)的歷史

意義。改革開放以來(lái)，我們黨一直在努力探索這一重大課題，在實(shí)踐中也提出了多種改革思路，可謂見仁見智。筆者認(rèn)為，根據(jù)以往處理地方黨政關(guān)系的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，也根據(jù)目前地方黨政關(guān)系出現(xiàn)的新情況、新問(wèn)題，完善和優(yōu)化地方黨政關(guān)系，關(guān)鍵在于加強(qiáng)地方黨政關(guān)系的規(guī)范化建設(shè)，促使地方黨政關(guān)系走上有序發(fā)展、高效運(yùn)行的軌道。

二、地方黨政關(guān)系存在的弊端

十一屆三中全會(huì)以后不斷推進(jìn)的市場(chǎng)化改革浪潮，對(duì)黨政不分的體制形成了巨大的沖擊，黨政分開也就自然而然地成為改革過(guò)程中一種必然的替代性選擇。黨政分開的實(shí)踐表明，由于歷史的和現(xiàn)實(shí)的種種原因，對(duì)黨政如何分開還存在一些難以回避、工作中又難以解決的矛盾和問(wèn)題。從理論層面分析，黨政分開這個(gè)概念指向明確，但邏輯思維不夠嚴(yán)密，容易引起歧義，以為黨政分開就意味著黨政分家，黨只管黨務(wù)，政只管政務(wù)；從操作層面分析，由于我黨是唯一的執(zhí)政黨，黨與政權(quán)相互依存，客觀上存著許多天然的密不可分的聯(lián)系。黨政關(guān)系有些能分，有些又不能分，分又分到什么程序，此類問(wèn)題實(shí)踐中很難把握，很難具體運(yùn)作。黨政完全分開，把領(lǐng)導(dǎo)權(quán)和控制權(quán)完全交給國(guó)家政權(quán)機(jī)關(guān)，黨只顧黨自身，這勢(shì)必會(huì)削弱黨的領(lǐng)導(dǎo)，甚至喪失黨的執(zhí)政地位。

三、規(guī)范地方黨政關(guān)系的方向和重點(diǎn)

（一）規(guī)范黨與人大的關(guān)系

我們要理順和規(guī)范黨政關(guān)系，核心是黨與人大的關(guān)系。如果人大制度真正落到實(shí)處，人大的地位真正確立，那么現(xiàn)在政治生活中的很多問(wèn)題就會(huì)迎刃而解。

第一，黨對(duì)人大的領(lǐng)導(dǎo)必須真正實(shí)現(xiàn)間接領(lǐng)導(dǎo)。規(guī)范黨與人大的關(guān)系是實(shí)現(xiàn)黨政關(guān)系規(guī)范化的核心內(nèi)容，其中規(guī)范黨對(duì)人大的領(lǐng)導(dǎo)是關(guān)鍵。黨與人大的領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系不是簡(jiǎn)單的隸屬關(guān)系，不是上級(jí)對(duì)下級(jí)的直接領(lǐng)導(dǎo)，而是間接的領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系。黨的間接領(lǐng)導(dǎo)是指黨通過(guò)法定程序進(jìn)入人大，并通過(guò)人大常委會(huì)內(nèi)的黨組以及人大代表中黨員的宣傳和動(dòng)員來(lái)貫徹落實(shí)黨的意志，使其通過(guò)法定程序上升為國(guó)家的憲法和法律。黨只能推薦國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)人選，而不是任命。黨只能“發(fā)號(hào)”而不能“施令”，決不能凌駕于人大之上直接命令人大應(yīng)該怎么做，決不能用黨委的決策權(quán)來(lái)代替人大的決定權(quán)。也就是說(shuō)，黨對(duì)人大的領(lǐng)導(dǎo)不能是上下級(jí)之間的直接領(lǐng)導(dǎo)，而是要通過(guò)宣傳和動(dòng)員等方式以及通過(guò)人大常委會(huì)黨組和人大代表中黨員這些中間環(huán)節(jié)來(lái)實(shí)現(xiàn)的間接領(lǐng)導(dǎo)。各級(jí)人大常委會(huì)是人民代表大會(huì)的常設(shè)機(jī)關(guān)，所以人大常委會(huì)中的黨組在實(shí)現(xiàn)黨對(duì)人大的間接領(lǐng)導(dǎo)中的作用是非常關(guān)鍵的。因此，要努力加強(qiáng)人大常委會(huì)黨組的工作，充分發(fā)揮黨組中黨員的先鋒模范作用，這對(duì)將黨的決策通過(guò)法定程序變成國(guó)家意志，保證黨的路線、方針、政策得以貫徹落實(shí)有著重要意義。

第二，必須改革現(xiàn)行的人大制度，提高人大在國(guó)家政治生活中的實(shí)際地位。首先，精簡(jiǎn)代表名額，逐步實(shí)現(xiàn)人大專職化。誠(chéng)然，我國(guó)人口眾多需要一定的人大代表，但是代表人數(shù)多并不意味著民主決策程度就高。人大代表的產(chǎn)生，不能只考慮它的代表范圍有多廣，不能只考慮比例，更為重要的是考慮如何把每一個(gè)人大代表的作用最大化，如何保證決策的民主化和提高國(guó)家管理效率。有學(xué)者指出：“估計(jì)有選舉權(quán)的公民為九億，每二百萬(wàn)人選一名全國(guó)人大代表，全國(guó)人大代表總數(shù)約四百五十人左右。地方人大按省和縣市兩級(jí)設(shè)置，省人大代表和縣市級(jí)人大代表的數(shù)量，按照選民人口數(shù)量不同，設(shè)置不同的比例。大致來(lái)說(shuō)，縣級(jí)人大代表以一百人左右為宜。在精簡(jiǎn)人數(shù)的基礎(chǔ)上改善代表的素質(zhì)結(jié)構(gòu)，更多地體現(xiàn)各階層精英政治。

第三，政府和兩院代表應(yīng)逐步退出人大。我國(guó)目前的人大代表結(jié)構(gòu)中，政府和兩院的官員代表人數(shù)眾多，有的地方甚至達(dá)到百分之六十，這就直接導(dǎo)致人大監(jiān)督權(quán)力弱化、工作效率降低。雖然現(xiàn)行憲法規(guī)定，人大常委會(huì)組成人員不得同時(shí)擔(dān)任行政、審判、檢查機(jī)關(guān)的職務(wù)。但僅僅如此還不夠，應(yīng)進(jìn)一步規(guī)定各級(jí)政府和兩院官員不得擔(dān)任人大代表。原因有以下幾方面：第一，官員代表過(guò)多，自己監(jiān)督自己，即當(dāng)運(yùn)動(dòng)員又當(dāng)裁判員，就會(huì)導(dǎo)致權(quán)力集中和政治腐敗。第二，官員代表和其他人大代表同席開會(huì)，造成實(shí)際地位的不平等，會(huì)干擾其他代表的工作，進(jìn)一步降低工作效率。第三，官員不擔(dān)任代表，就會(huì)大大減少人大代表的數(shù)量，這就提供更多的機(jī)會(huì)給政治素質(zhì)高的公民來(lái)參與國(guó)家政治生活，提高人大的民主決策水平。

（二）探索規(guī)范黨與政府關(guān)系的路徑

第一，要繼續(xù)堅(jiān)持黨政職能分開的改革。黨政分開的基本含義就是指黨政職能分開，也就是說(shuō)黨管黨的事，政管政的事，各司其職，各負(fù)其責(zé)。實(shí)現(xiàn)黨政職能分開就能夠有效地解決機(jī)構(gòu)臃腫、人浮于事、辦事效率低下的局面，從而提高黨和政府的工作效率。

第二，要通過(guò)民主實(shí)現(xiàn)黨對(duì)政府的領(lǐng)導(dǎo)。我們黨要通過(guò)民主實(shí)現(xiàn)對(duì)政府的科學(xué)領(lǐng)導(dǎo)?！巴ㄟ^(guò)政黨選拔和錄用政府領(lǐng)導(dǎo)是現(xiàn)代政治的一大創(chuàng)舉。政黨通過(guò)參加和組織各級(jí)各類選舉活動(dòng)，爭(zhēng)取使本黨推薦或提出的候選人在競(jìng)爭(zhēng)中當(dāng)選政府公職，從而取得了政黨參與、組織和領(lǐng)導(dǎo)政府的合法性。隨著民主化浪潮的推進(jìn)，黨政關(guān)系民主化的趨向已經(jīng)成為世界性的潮流。執(zhí)政黨通過(guò)推舉政黨成員出任政府要職，而影響政府政策的制定。通過(guò)議會(huì)黨團(tuán)的活動(dòng)影響國(guó)家立法?！秉h在實(shí)現(xiàn)對(duì)政府的領(lǐng)導(dǎo)時(shí)，要以具有實(shí)際意義的差額競(jìng)爭(zhēng)性選舉代替?zhèn)鹘y(tǒng)的政治錄用，并制定相應(yīng)的配套制度以保障其實(shí)現(xiàn)。

第三，要實(shí)現(xiàn)黨對(duì)政府領(lǐng)導(dǎo)的法制化。完善相關(guān)法律，明確規(guī)定黨要如何經(jīng)過(guò)法定程序以及經(jīng)過(guò)什么樣的法定程序把黨的意志轉(zhuǎn)變?yōu)閲?guó)家意志，如何向人大推薦政府干部等問(wèn)題，以便實(shí)現(xiàn)黨對(duì)政府領(lǐng)導(dǎo)的法制化。另一方面，在進(jìn)行黨政職能分開的改革過(guò)程中，應(yīng)把改革所取得的成果制度化、法制化，這樣才能使已經(jīng)理順的黨政關(guān)系具有穩(wěn)定性和長(zhǎng)期性。

（三）規(guī)范黨與司法機(jī)關(guān)的關(guān)系

第一，正確處理黨的政策與國(guó)家法律的關(guān)系。歷史證明，黨的政策和國(guó)家法律不可等同，把二者混為一談將會(huì)嚴(yán)重破壞我國(guó)的政治生活。具體地說(shuō)，正確處理黨的政策和國(guó)家法律應(yīng)著力解決以下兩個(gè)問(wèn)題。首先，要認(rèn)識(shí)到黨的政策和國(guó)家法律是兩種不同的社會(huì)調(diào)節(jié)機(jī)制。其次，政策對(duì)法律具有指導(dǎo)作用，但政策不能代替法律。任何事物都不是一成不變的，都不斷地在發(fā)展變化，國(guó)家的憲法和法律也是如此。中國(guó)共產(chǎn)黨作為執(zhí)政黨，其政策對(duì)憲法的修改和法律的制定有指導(dǎo)作用。但這種指導(dǎo)是宏觀性、原則性的指導(dǎo)，而不是微觀的具體的干涉，更不能將政策代替法律。同時(shí)，將黨的政策上升為國(guó)家法律必須通過(guò)各項(xiàng)法定程序。

第二，改革司法體制，保障司法機(jī)關(guān)獨(dú)立行使司法權(quán)。司法機(jī)關(guān)不再受地方黨委的直接領(lǐng)導(dǎo)，人、財(cái)、物不再由地方主管，從而極大地減少黨的組織和領(lǐng)導(dǎo)干部直接干預(yù)司法過(guò)程的機(jī)會(huì)，保證司法機(jī)關(guān)獨(dú)立于地方黨政勢(shì)力?！狈ㄖ齐m然是在黨的領(lǐng)導(dǎo)下建立起來(lái)的，但黨必須要尊重司法獨(dú)立原則，這種尊重不僅要靠黨的自覺(jué)，更要靠制度來(lái)規(guī)范。只有理順黨法關(guān)系、實(shí)現(xiàn)司法獨(dú)立，才能最終實(shí)現(xiàn)法治中國(guó)的理想。

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