摘要：本文通過(guò)對(duì)土地利用總體規(guī)劃在編制體系，技術(shù)內(nèi)容和實(shí)施機(jī)制上存在的問(wèn)題進(jìn)行系統(tǒng)性研究，梳理和總結(jié)現(xiàn)行土地利用總體規(guī)劃制度在編制實(shí)施管理中存在的亟待完善的問(wèn)題，并結(jié)合土地利用規(guī)劃與實(shí)施問(wèn)題產(chǎn)生根源分析，提出了未來(lái)土地利用總體規(guī)劃改革創(chuàng)新的若干具體建議。

關(guān)鍵字：土地利用總體規(guī)劃；規(guī)劃體系；規(guī)劃編制；規(guī)劃實(shí)施

1、引言

土地是人類生存和社會(huì)經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展的物質(zhì)載體1。土地利用總體規(guī)劃是實(shí)現(xiàn)國(guó)家和各級(jí)政府對(duì)區(qū)域土地利用進(jìn)行總體規(guī)劃、引導(dǎo)、調(diào)控和管理的重要手段2。由于受固有的規(guī)劃編制模式和實(shí)施制度制約，現(xiàn)行土地利用規(guī)劃在實(shí)施過(guò)程中，逐漸暴露出了規(guī)劃編制體系、編制技術(shù)內(nèi)容及規(guī)劃實(shí)施政策等多方面的問(wèn)題。

2、土地利用總體規(guī)劃編制實(shí)施基本問(wèn)題

在規(guī)劃體系上，現(xiàn)行土地利用總體規(guī)劃分為國(guó)家、省、市、縣和鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）五級(jí)。與較完善的城鄉(xiāng)規(guī)劃體系相比，土地利用規(guī)劃體系存在縱深層級(jí)不夠，橫向延伸不足問(wèn)題，主要是缺乏鎮(zhèn)級(jí)以下層級(jí)相關(guān)規(guī)劃。最低層級(jí)的鎮(zhèn)級(jí)土地利用規(guī)劃對(duì)具體地塊的指引較為籠統(tǒng)，缺少更具操作性的詳細(xì)規(guī)劃，尤其是關(guān)于產(chǎn)權(quán)關(guān)系的疏漏，很難適應(yīng)土地利用微觀行為控制要求，使得土地利用控制很難在定量、定向、定位上得到落實(shí)。

在規(guī)劃編制技術(shù)內(nèi)容上，現(xiàn)行土地利用總體規(guī)劃在技術(shù)內(nèi)容管控上存在重?cái)?shù)量指標(biāo)計(jì)劃性控制，輕空間布局科學(xué)性引導(dǎo)；重新增建設(shè)用地規(guī)模安排，輕存量用地利用的優(yōu)化與提升；重近期項(xiàng)目引導(dǎo)和長(zhǎng)官意愿，輕長(zhǎng)期發(fā)展科學(xué)論證；重部門自身利益，輕“多規(guī)”協(xié)調(diào)；重指標(biāo)騰挪，輕產(chǎn)權(quán)利益關(guān)系；重城鎮(zhèn)建設(shè)用地利用，輕農(nóng)村土地的管控等問(wèn)題：存在“六重六輕”現(xiàn)象，不利于土地利用效率提升。

在規(guī)劃實(shí)施管理過(guò)程中，土地管理部門在規(guī)劃管理上存在重剛性控制，輕彈性管理，側(cè)重保重點(diǎn)項(xiàng)目，輕小型存量用地項(xiàng)目盤活，重視新增用地的監(jiān)管，缺乏存量用地盤活的督察等 “三重三輕”問(wèn)題，不利于規(guī)劃實(shí)施

3、土地利用規(guī)劃與實(shí)施問(wèn)題產(chǎn)生根源分析

土地利用規(guī)劃是一種公共政策，通過(guò)規(guī)劃的制定體現(xiàn)國(guó)家、地方政府對(duì)土地資源的調(diào)配。目前的制度框架下，在指標(biāo)層層下達(dá)及規(guī)劃調(diào)整權(quán)上收的約束下，土地利用規(guī)劃更代表的是中央的管理意志，但是一個(gè)地區(qū)土地資源配置的合理性，地方的主動(dòng)性更強(qiáng)。所以土地利用規(guī)劃編制與實(shí)施的問(wèn)題核心在于如何分配中央與地方在土地利用方面的管理權(quán)限的問(wèn)題。一般來(lái)說(shuō)土地利用的管理權(quán)限在地方，如美國(guó)、日本等國(guó)家，地方政府對(duì)大部分的土地?fù)碛兄苯庸茌牂?quán)，中央政府主要對(duì)區(qū)域性生態(tài)、交通等項(xiàng)目進(jìn)行協(xié)調(diào)。

由于我國(guó)人多地少，地方政府考核機(jī)制又側(cè)重于GDP的增加，是增量導(dǎo)向型的政府，在這種現(xiàn)實(shí)情況下，基于國(guó)土生態(tài)安全和糧食生產(chǎn)安全等關(guān)乎國(guó)家生存的大問(wèn)題上考慮，中央政府不可能也不應(yīng)該把土地管理權(quán)限全部下放到地方。中央政府希望通過(guò)對(duì)耕地、基本農(nóng)田、農(nóng)轉(zhuǎn)用等剛性的管理手段，控制地方土地利用情況，促進(jìn)存量用地的利用。但是在實(shí)際規(guī)劃實(shí)施過(guò)程中，地方有種種手段應(yīng)對(duì)上方，如建設(shè)用地復(fù)墾不重實(shí)施，重騰挪指標(biāo)給新增重點(diǎn)生產(chǎn)類項(xiàng)目，不考慮農(nóng)民生產(chǎn)實(shí)際，強(qiáng)迫農(nóng)民上樓等問(wèn)題。

4、土地利用總體規(guī)劃編制及實(shí)施機(jī)制創(chuàng)新建議

4.1土地利用總體規(guī)劃編制體系創(chuàng)新思路

完善規(guī)劃體系，將各層級(jí)土地利用總體規(guī)劃—土地利用專項(xiàng)規(guī)劃體系法定化。主要措施包括：編制村土地利用總體規(guī)劃、土地利用詳細(xì)規(guī)劃，完善土地利用規(guī)劃編制體系；梳理每層級(jí)規(guī)劃重點(diǎn)，防止宏觀規(guī)劃管的過(guò)細(xì)，實(shí)施性規(guī)劃深度不夠的現(xiàn)象；編制“三舊”改造等專項(xiàng)規(guī)劃，促進(jìn)存量建設(shè)用地優(yōu)化調(diào)整。

4.2 土地利用總體規(guī)劃編制創(chuàng)新思路

4.2.1完善規(guī)劃內(nèi)容，增強(qiáng)規(guī)劃的科學(xué)性與引導(dǎo)性

（1）明晰規(guī)劃目標(biāo)導(dǎo)向，平衡縱橫關(guān)系

規(guī)劃要強(qiáng)化空間規(guī)劃的理念，要由以往的主要分配建設(shè)用地指標(biāo)、定建設(shè)規(guī)模與速度向控制環(huán)境容量、開(kāi)發(fā)時(shí)序、控制建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)轉(zhuǎn)變。要由突出耕地保護(hù)向突出耕地保護(hù)、突出區(qū)域協(xié)調(diào)與注重空間規(guī)劃并行轉(zhuǎn)變。

（2）明確規(guī)劃強(qiáng)制性內(nèi)容，增強(qiáng)規(guī)劃的彈性

從規(guī)劃指標(biāo)體系、規(guī)劃主體內(nèi)容等方面進(jìn)行改革，區(qū)分規(guī)劃強(qiáng)制性內(nèi)容和一般性內(nèi)容。規(guī)劃強(qiáng)制性內(nèi)容應(yīng)包括土地利用空間格局、耕地與基本農(nóng)田保護(hù)等，并應(yīng)將存量建設(shè)用地改造作為土地利用總體規(guī)劃的強(qiáng)制性專項(xiàng)規(guī)劃。

（3）增加土地利用基礎(chǔ)性研究，重視空間發(fā)展規(guī)律

在土地利用規(guī)劃編制前期，對(duì)城市土地利用戰(zhàn)略性研究、區(qū)域性發(fā)展研究、生產(chǎn)力布局研究等專題需要深入探討，改變以往規(guī)劃編制過(guò)程中，基礎(chǔ)研究以分解指標(biāo)為主要導(dǎo)向。加強(qiáng)重大問(wèn)題研究和規(guī)劃編制之間的銜接，發(fā)揮專題研究的支撐作用，真正提高土地利用規(guī)劃編制的科學(xué)性。

（4）增加土地利用效益分析研究，促進(jìn)存量用地優(yōu)化提升

建議在現(xiàn)有的建設(shè)用地空間管制分區(qū)框架內(nèi)，以投資強(qiáng)度、容積率低限等為主要指標(biāo)，制定土地利用規(guī)劃效益分區(qū)，在不同效益分區(qū)提出產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)策略和開(kāi)發(fā)強(qiáng)度指標(biāo)要求，明確新增建設(shè)用地及存量建設(shè)用地利用的調(diào)控的方向，有效促進(jìn)建設(shè)用地節(jié)約集約利用。

（5）增加產(chǎn)權(quán)關(guān)系調(diào)整研究，保障規(guī)劃的實(shí)施

未來(lái)我國(guó)大部分城市土地利用方式將由爭(zhēng)取新增建設(shè)指標(biāo)向提升內(nèi)部存量建設(shè)用地轉(zhuǎn)變。因此在規(guī)劃編制過(guò)程中，尤其應(yīng)注意加強(qiáng)對(duì)土地利用的產(chǎn)權(quán)調(diào)查以及產(chǎn)權(quán)關(guān)系的研究，分析土地產(chǎn)權(quán)關(guān)系的變化以及土地收益分配格局的變化，研究如何保證產(chǎn)權(quán)人合法權(quán)益和公眾利益，如何保障規(guī)劃的實(shí)施。

4.2.2完善編制程序，增強(qiáng)公眾參與，吸收地方民眾規(guī)劃智慧

（1）加強(qiáng)土地利用總體規(guī)劃的宣傳，讓廣大人民群眾了解土地規(guī)劃

土地規(guī)劃部門可采取咨詢或召開(kāi)情況通報(bào)會(huì)及通過(guò)電視節(jié)目、網(wǎng)絡(luò)定期向市民通報(bào)規(guī)劃信息，給市民提供一個(gè)了解規(guī)劃的機(jī)會(huì)。同時(shí)還可邀請(qǐng)市民參加土地規(guī)劃的展示會(huì)、論證座談會(huì)或聽(tīng)證會(huì)；通過(guò)媒體的宣傳活動(dòng)，帶動(dòng)市民積極參與到規(guī)劃的編制中，讓廣大人民群眾了解規(guī)劃。

（2）逐步深化公眾參與活動(dòng)的形式和內(nèi)涵

如何滿足代表不同利益的團(tuán)體要求，而又不損害其他團(tuán)體利益或?qū)p害度降至最低，尤其是滿足和不損害公眾利益及弱勢(shì)群體利益，這是新時(shí)期土地規(guī)劃對(duì)規(guī)劃人員素質(zhì)的新要求。規(guī)劃人員要有較強(qiáng)的協(xié)調(diào)能力，幫助公司、開(kāi)發(fā)商提高和改變規(guī)劃設(shè)計(jì)傳統(tǒng)思想意識(shí)，利用開(kāi)發(fā)商的經(jīng)濟(jì)資源實(shí)現(xiàn)政府和規(guī)劃人員的藍(lán)圖，從而達(dá)到開(kāi)發(fā)商利益和社會(huì)公眾利益的統(tǒng)一。同時(shí)，要變“事后參與”為“事前參與”，重點(diǎn)放到在規(guī)劃制定過(guò)程中怎么聽(tīng)取和吸收群眾的合理意見(jiàn)上來(lái)。

（3）建立完善的制度保障

應(yīng)借鑒其他成功地區(qū)的經(jīng)驗(yàn)，建立地方土地規(guī)劃委員會(huì)制度，使地方發(fā)展和規(guī)劃公眾參與結(jié)合起來(lái)。

4.2.3增強(qiáng)規(guī)劃編制技術(shù)隊(duì)伍建設(shè)，提高規(guī)劃編制水平

建議加強(qiáng)對(duì)現(xiàn)行規(guī)劃編制單位的分級(jí)考核和認(rèn)證力度，施行土地利用規(guī)劃專業(yè)技術(shù)人員的執(zhí)業(yè)準(zhǔn)入控制，對(duì)專業(yè)技術(shù)人員的資質(zhì)進(jìn)行國(guó)家注冊(cè)認(rèn)證制度。凡土地利用規(guī)劃編制承接單位，應(yīng)在關(guān)鍵崗位配備注冊(cè)土地利用規(guī)劃師。土地利用規(guī)劃師認(rèn)證制度可由人事部、國(guó)土資源部共同負(fù)責(zé)全國(guó)土地利用規(guī)劃師執(zhí)業(yè)資格制度的政策制定、組織協(xié)調(diào)、資格考試、注冊(cè)登記和監(jiān)督管理工作?？荚噷?shí)行全國(guó)統(tǒng)一大綱、統(tǒng)一命題、統(tǒng)一組織的辦法。

4.3土地利用總體規(guī)劃實(shí)施制度創(chuàng)新

4.3.1創(chuàng)新編制思路，增強(qiáng)規(guī)劃實(shí)施的彈性

由藍(lán)圖規(guī)劃轉(zhuǎn)向綠圖規(guī)劃轉(zhuǎn)變，設(shè)計(jì)好土地利用總體規(guī)劃的終極形態(tài)，確定好禁止建設(shè)區(qū)和永久性限制建設(shè)區(qū)，預(yù)留好建設(shè)用地的改進(jìn)和完善空間，給規(guī)劃方案留有足夠彈性（如大型自然保護(hù)區(qū)和風(fēng)景名勝區(qū)內(nèi)的輔助性設(shè)施用地安排，應(yīng)只明確建設(shè)用地和管制規(guī)則，具體用地布局不必安排；實(shí)施過(guò)程中通過(guò)編制專項(xiàng)規(guī)劃，落實(shí)建設(shè)用地布局）。

4.3.2改革規(guī)劃調(diào)整和土地利用年度計(jì)劃制度，促進(jìn)存量用地利用

設(shè)立土地利用規(guī)劃委員會(huì)，將土地利用總體規(guī)劃中的非強(qiáng)制性內(nèi)容的調(diào)整權(quán)下放地方。為盤活存量建設(shè)用地，促進(jìn)“三舊”用地的整體改造，將非規(guī)劃強(qiáng)制性內(nèi)容的土地利用總體規(guī)劃調(diào)整權(quán)下放到地方（地級(jí)市），重點(diǎn)審查和批準(zhǔn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)及以下級(jí)土地利用總體規(guī)劃建設(shè)用地區(qū)的微調(diào)、建設(shè)用地規(guī)模邊界的調(diào)整等內(nèi)容。同時(shí)根據(jù)實(shí)際需要設(shè)立土地利用規(guī)劃委員會(huì)，作為規(guī)劃調(diào)整的決策機(jī)構(gòu)，防止地方濫用規(guī)劃調(diào)整權(quán)。

4.3.3建立存量建設(shè)用地實(shí)施監(jiān)管制度，促進(jìn)規(guī)劃實(shí)施

將存量建設(shè)用地二次開(kāi)發(fā)、改造的情況（如地方政府每年批復(fù)的舊村莊、舊城鎮(zhèn)、舊廠房改造的宗數(shù)、面積，年度“三舊”改造投資資金、盤活的閑置用地和空閑地的數(shù)量、面積，批而未用和供而未用地使用情況等）納入政府年度考核目標(biāo)，并以此作為年度土地利用計(jì)劃配置的相關(guān)依據(jù)，促進(jìn)地方政府加快盤活存量建設(shè)用地，切實(shí)提高土地利用效益，有效避免土地資源浪費(fèi)。

4.3.4建立土地收益綜合平衡制度，利用經(jīng)濟(jì)手段促進(jìn)規(guī)劃實(shí)施

結(jié)合現(xiàn)有的土地出讓金收支管理辦法、財(cái)政支付轉(zhuǎn)移制度等，建立土地收益的綜合平衡制度，分別確定新增建設(shè)用地和存量建設(shè)用地土地拍賣收益的留成額度，改變地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展所需要的投資資金由增量土地拍賣收入作為主體資金的格局，引導(dǎo)地方土地收益逐步向存量用地改造轉(zhuǎn)變。通過(guò)財(cái)政支付轉(zhuǎn)移方式，確保經(jīng)濟(jì)發(fā)展后進(jìn)地區(qū)的資源環(huán)境保護(hù)和土地限量開(kāi)發(fā)，利用經(jīng)濟(jì)手段促進(jìn)規(guī)劃的實(shí)施。

5、結(jié)語(yǔ)

土地利用規(guī)劃和實(shí)施制度改革的關(guān)鍵，在于理清國(guó)家與地方的關(guān)系。從規(guī)劃體系、規(guī)劃內(nèi)容和規(guī)劃實(shí)施政策等方面，明確國(guó)家管控內(nèi)容（剛性內(nèi)容）和地方管控內(nèi)容（彈性內(nèi)容）。國(guó)家重點(diǎn)管理剛性內(nèi)容，并加強(qiáng)地方彈性管理內(nèi)容實(shí)施方面的監(jiān)督，把握重點(diǎn)，地方可發(fā)揮主動(dòng)性，結(jié)合自身實(shí)際，促進(jìn)本地土地資源的高效利用。

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