清理整頓資本市場工作如果搞不好，就會釀成全國性的金融風(fēng)險。

1997年11月，中共中央和國務(wù)院緊急組織各部委和地方領(lǐng)導(dǎo)人，召開第一次全國金融工作會議。

截至目前，全國金融工作會議共召開了4次，自1997年開始每 5年召開一次，往往是中央對下一步重大金融改革政策和方向定調(diào)。但這1997年的“第一次會議”有著特別的召開背景。

是年中期，一場前所未有的金融風(fēng)暴席卷東南亞各國資本市場，并不斷蔓延，打破了此前亞洲經(jīng)濟(jì)一片向好的態(tài)勢。國際貨幣基金組織曾預(yù)測當(dāng)年全球的經(jīng)濟(jì)增長速度會下降0.6個百分點(diǎn)，東南亞國家和韓國會下降3個百分點(diǎn)。金融危機(jī)影響之大、破壞之重可見一斑。

作為亞洲經(jīng)濟(jì)重要的組成部分，中國資本市場也因此受累。更為嚴(yán)峻的是，由于彼時中國金融市場根基尚淺，金融危機(jī)加劇了國內(nèi)金融環(huán)境的動蕩，其中包括四大國有銀行不良資產(chǎn)激增，證券行業(yè)風(fēng)險事件頻發(fā)等。

在這次全國金融會議上，一系列重要的金融改革舉措相繼推出。具體包括，決策層決定對央行自身管理體制進(jìn)行大手術(shù)，對金融業(yè)實(shí)行分業(yè)監(jiān)管……

本次會議后不久，是年12月6日，中共中央、國務(wù)院還發(fā)布《關(guān)于深化金融改革，整頓金融秩序，防范金融風(fēng)險的通知》（下稱“《通知》”）。

《通知》指出，“有些地方和部門設(shè)立大量非法金融機(jī)構(gòu)”，“股票、期貨市場違法違規(guī)行為大量存在，一些地方擅自設(shè)立股票（股權(quán)證）交易場所，隱藏著很大的金融風(fēng)險”，“金融風(fēng)險突發(fā)性強(qiáng)、波及面廣、危害極大，一旦爆發(fā)重大問題，就會危及經(jīng)濟(jì)、社會甚至政治穩(wěn)定，嚴(yán)重影響改革開放和現(xiàn)代化建設(shè)的進(jìn)程。”

國務(wù)院為此專門成立了清理整頓場外非法股票交易和整頓證券期貨市場工作小組，由時任國務(wù)院副秘書長、證券委主任兼證監(jiān)會主席周正慶擔(dān)任組長。正式的清理工作于1998年3月正式展開。

周正慶接受《財(cái)經(jīng)國家周刊》記者專訪時坦言，當(dāng)時中國資本市場尚未開放，證券市場狀況堪憂，一方面全國統(tǒng)一的證券監(jiān)管體制尚未形成;另一方面非法發(fā)行證券和交易活動猖獗、場外交易混亂，證券公司大量挪用保證金，期貨市場突發(fā)事件頻頻。

中國資本市場監(jiān)管框架的重構(gòu)迫在眉睫。

清理場外股票交易市場

本次清理整頓工作的第一項(xiàng)，就是著手清理場外股票交易市場。

相關(guān)數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)顯示，到1998年清理整頓前，各地未經(jīng)國家批準(zhǔn)、非法設(shè)立的設(shè)立股票（股權(quán)證）交易場所41家，掛牌公司520家，投資者人數(shù)340萬人，市值約300億元。

“在新一輪企業(yè)股份制改造和產(chǎn)權(quán)交易的熱潮中，全國各地設(shè)立了大批省級和地市的產(chǎn)權(quán)交易所。當(dāng)時東北、山東、四川等地區(qū)法人股市場十分活躍。一些大型企業(yè)的內(nèi)部職工股成了香餑餑?！币晃粎⑴c1998年清理整頓場外市場工作的相關(guān)人士如是說。

“當(dāng)時各地經(jīng)常出問題。各省都在進(jìn)行場外非法股票交易，一些省份成立了證券交易中心、證券經(jīng)營機(jī)構(gòu)，各地都在籌集資金發(fā)股票、發(fā)債券，卻缺乏統(tǒng)一、有效的監(jiān)管。在這種情況下，企業(yè)發(fā)了債券還不了，進(jìn)而互相拖欠……”周正慶對當(dāng)年場外股票交易市場亂象記憶猶新。

1998年3月25日，國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)證監(jiān)會《清理整頓場外非法股票交易方案》，清理和糾正各類證券交易中心和報價系統(tǒng)非法進(jìn)行的股票、基金等上市交易活動，嚴(yán)禁各地產(chǎn)權(quán)交易機(jī)構(gòu)變相進(jìn)行股票上市交易。

該方案明確指出，所謂非法股票交易，是指未經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)擅自設(shè)立的產(chǎn)權(quán)交易所（中心）、證券交易中心和證券交易自動報價系統(tǒng)等機(jī)構(gòu)，所從事的非上市公司股票、股權(quán)證等股權(quán)類證券（以下簡稱“股票”）的交易活動。

由于涉及各地方政府、大型國企等群體的切實(shí)利益，本次清理整頓工作復(fù)雜且敏感。為此，工作組用了近半年的時間進(jìn)行了調(diào)查摸底，具體清理措施本著積極穩(wěn)妥、區(qū)別情況、分類指導(dǎo)的精神，區(qū)別不同地區(qū)、不同交易場所和不同掛牌企業(yè)，采取不同的辦法，成熟一個，解決一個，不搞簡單的“一刀切”。

“整個清理整頓工作是按照先停止擴(kuò)容、再清理業(yè)務(wù)、最后關(guān)閉場所三個步驟來進(jìn)行的。”周正慶回憶說，如果搞不好，就會釀成全國性的金融風(fēng)險，甚至造成社會的不穩(wěn)定。

周正慶表示，對清理掛牌企業(yè)，主要采取了3條政策措施：具備一定條件的分別采取贖回股票、鼓勵收購、吸收合并、股權(quán)轉(zhuǎn)債權(quán)、推薦單獨(dú)上市措施;不具備條件的動員原有股東繼續(xù)持有股份，享受股東權(quán)益，并給予相應(yīng)優(yōu)惠政策;全部業(yè)務(wù)清理完成后關(guān)閉，符合條件的可以轉(zhuǎn)化為證券營業(yè)部。

周正慶說，到1999年底，涉及全國18個省市和340萬投資者的41個非法股票交易場所關(guān)閉，520家企業(yè)摘牌，在沒有出現(xiàn)大問題的情況下，基本化解和消除了風(fēng)險隱患。

清理整頓證券期貨交易中心

證券期貨交易中心的清理整頓工作也在《通知》下發(fā)后進(jìn)一步加強(qiáng)。1998年9月，國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)證監(jiān)會《清理整頓證券交易中心方案》。

周正慶回憶說，隨著證券市場的不斷發(fā)展，特別是上海、深圳證券交易所技術(shù)手段日臻成熟，證券交易中心原有的一些功能已大為削弱，管理的問題和風(fēng)險隱患逐漸暴露出來。

諸多隱患包括，證券交易中心直接參與股票的買賣;挪用會員清算資金;從事房地產(chǎn)等實(shí)業(yè)投資;開展虛假的國債回購交易;開展場外非法證券交易等。

“當(dāng)時一省一家證券交易中心，已經(jīng)成了省市的‘標(biāo)配’。各地出于資源競爭和發(fā)展金融市場的考慮，對開辦證券交易中心十分熱衷?！鼻笆鰠⑴c清理整頓工作的相關(guān)人士表示。

本次清理對象主要是各地方政府越權(quán)設(shè)立的，從事上海、深圳證券交易所聯(lián)網(wǎng)業(yè)務(wù)的證券交易中心，共計(jì)有29家。

“目的是通過清理整頓，撤銷證券交易中心，強(qiáng)化證券交易所一線監(jiān)管，建立全國統(tǒng)一的證券交易清算系統(tǒng)，促進(jìn)證券市場健康發(fā)展。”周正慶說。

按照清理整頓方案，本次清理整頓分三步進(jìn)行，即清查資產(chǎn)、分流業(yè)務(wù)、撤銷機(jī)構(gòu)。為最大限度降低清理整頓成本，充分利用證券交易中心的人力、物力資源。清理整頓工作組決定對撤銷后的證券交易中心給予三條出路：

一是可以由符合條件的證券公司收購，改組為證券交易營業(yè)部;

二是符合設(shè)立證券經(jīng)紀(jì)公司條件的，可以申請改組為證券經(jīng)紀(jì)公司;

三是幾家證券交易中心可以聯(lián)合組成一家證券公司，符合綜合證券公司條件的，可申請?jiān)O(shè)立綜合類證券經(jīng)營機(jī)構(gòu)。

周正慶回憶稱，本次清理整頓工作始于1998年11月，年底即完成了對證券交易中心的資產(chǎn)清查和財(cái)務(wù)審計(jì)工作。1999年4月底，完成了各項(xiàng)業(yè)務(wù)的分流工作，提出機(jī)構(gòu)改組的方案。1999年6月底，證券交易中心撤銷完畢，人員安置工作基本完成。

值得一提的是，證監(jiān)會統(tǒng)一的監(jiān)管體系也在這個時期基本形成。周正慶介紹說，在本次清理整頓之前，各省都各自管理轄區(qū)內(nèi)的證券業(yè)務(wù)。亂象的很大原因是缺乏全國統(tǒng)一監(jiān)管，證券業(yè)的開放性特征導(dǎo)致各自為政無法有效監(jiān)管市場、控制風(fēng)險。而在各省自管的環(huán)境下，一旦出現(xiàn)兌付風(fēng)險，仍然會波及全國。

為了實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一監(jiān)管，周正慶回憶說：“當(dāng)時由我本人（證監(jiān)會主席）、副主席分工，每人負(fù)責(zé)五六個省去和地方證券交易中心談判，而后在每個省設(shè)立證監(jiān)局，并收歸證監(jiān)會統(tǒng)一管理。”

在各省管理證券投資中心取消后，證監(jiān)會統(tǒng)一監(jiān)管體系初步形成，市場監(jiān)管更加順暢，地方亂集資的可能性也因此大大降低。

與此同時，期貨市場的監(jiān)管權(quán)限亦正式收至證監(jiān)會麾下，結(jié)束了此前盲目無序的發(fā)展?fàn)顟B(tài)，經(jīng)歷過1994年、1997年兩輪清理整頓后的期貨市場，原有14家期貨交易所撤并為3家;交易品種由原來的35個壓縮到12個;179家期貨經(jīng)紀(jì)公司完成了增資和重組，期貨公司的抗風(fēng)險能力有了較大提高。

與此同時，期貨市場的法規(guī)建設(shè)也邁出重要一步，出臺了《期貨交易管理暫行條例》及4個配套管理辦法，期貨市場亦開始步入規(guī)范試點(diǎn)的階段。

券商與基金的規(guī)范治理

在清理相關(guān)交易市場、進(jìn)一步理順監(jiān)管體系的同時，清理整頓工作小組還進(jìn)一步規(guī)范了證券經(jīng)營機(jī)構(gòu)和證券投資基金的經(jīng)營行為。

周正慶告訴《財(cái)經(jīng)國家周刊》記者，證監(jiān)會當(dāng)時從審計(jì)機(jī)關(guān)掌握的數(shù)據(jù)顯示，在清理整頓證券經(jīng)營機(jī)構(gòu)前， 全國證券公司普遍存在違規(guī)吸收社會資金、挪用客戶保證金以及違規(guī)從事同業(yè)拆借活動的行為，涉及金額達(dá)1000多億元。有的證券公司大搞賬外經(jīng)營，用于房地產(chǎn)開發(fā)等長期投資，形成大量的不良資產(chǎn)，有的已開始發(fā)生支付危機(jī)，債務(wù)糾紛不斷增多。尤其是挪用客戶保證金行為，數(shù)額巨大。

從1999年起，證監(jiān)會深入開展證券經(jīng)營機(jī)構(gòu)清理整頓工作。據(jù)了解，監(jiān)管部門對證券公司進(jìn)行分類指導(dǎo)，對嚴(yán)重違規(guī)的進(jìn)行嚴(yán)肅處理。對一般違規(guī)的，沒有采取簡單關(guān)閉的辦法，對虧損嚴(yán)重、資不抵債的證券公司，按照中央關(guān)于黨政機(jī)關(guān)與所辦經(jīng)濟(jì)實(shí)體脫鉤的有關(guān)規(guī)定，由原主辦機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)清償債務(wù)，妥善處理。

同時，將現(xiàn)有證券公司逐步按條件規(guī)范為綜合類證券公司和經(jīng)紀(jì)類證券公司，鼓勵證券公司之間以合并、收購等方式重組。同時，積極開辟融資渠道，形成一批規(guī)范經(jīng)營、守法遵規(guī)的證券公司。

經(jīng)過1年多的清理整頓，截至2000年初，全國90家證券公司，有35家證券公司完全歸還了挪用的客戶保證金，15家證券公司增資改制，批準(zhǔn)了4家證券公司為綜合類券商，11家證券公司進(jìn)入銀行間同業(yè)拆借市場。

在證券經(jīng)營機(jī)構(gòu)整頓的同期，證券投資基金的發(fā)展環(huán)境同樣不容樂觀。數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)顯示，1999年3月前，各地擅自或越權(quán)批設(shè)了75只證券投資基金，總資產(chǎn)90多億元，涉及22個省市、120萬投資者。

1999年3月，證監(jiān)會發(fā)出清理規(guī)范證券投資基金的通知，各證券交易中心交易的基金逐步摘牌，在交易所上市的基金也分不同情況進(jìn)行清理與規(guī)范，清理規(guī)范工作于2000年6月底以前完成。

值得一提的是，1999年也是基金業(yè)大發(fā)展的一年。在經(jīng)歷洗禮后的基金市場被充分激活，新基金資產(chǎn)規(guī)模躍升為484.2億元。至此，基金業(yè)的發(fā)展逐步納入規(guī)范化發(fā)展軌道。

上述全部清理整頓工作歷時1年半的時間。在回顧與總結(jié)1998年開始的這場清理整頓工作時，周正慶表示，其涉及范圍之廣、清理難度之大，是中國證券市場歷史上所沒有過的?！?8風(fēng)暴”能在較短的時間內(nèi)取得積極成效，并且沒有引發(fā)大的社會問題，主要原因可概括為以下方面：

一、中央高度重視，正確領(lǐng)導(dǎo)，集中部署，較好地統(tǒng)一了各方面的思想認(rèn)識，這是清理整頓得以順利開展的根本保障。

二、在清理整頓方案制定和實(shí)施過程中，用了大量的時間反復(fù)調(diào)研，聽取意見，基本摸清了風(fēng)險隱患和問題的癥結(jié)，明確了清理整頓的目標(biāo)，及時確定了行之有效的政策措施。

三、采取“先降溫，后處理”的辦法，逐步化解風(fēng)險，避免矛盾的激化。

四、按照實(shí)事求是、疏堵結(jié)合的原則，扎扎實(shí)實(shí)地逐戶落實(shí)清理整頓方案，一個一個解決問題，消除風(fēng)險，區(qū)分不同情況，分類指導(dǎo)，先易后難，各個擊破。

五、依靠地方政府，充分調(diào)動各方面積極性，及時消除風(fēng)險隱患。

也正是在這次資本市場清理整頓過后，證監(jiān)會統(tǒng)一的證券期貨監(jiān)管體系初步形成，為證監(jiān)會正在和即將開展的振興資本市場工作提供了重要保障和支持。