近幾十年來，全球氣候正經(jīng)歷著以顯著變暖為主要特征的變化。極端災(zāi)害事件的發(fā)生伴隨著全球城市化程度的日趨增加，使得全球城市的災(zāi)難風(fēng)險存在高度的復(fù)雜性和全球聯(lián)動的特點，嚴重影響了實現(xiàn)社會可持續(xù)發(fā)展的進展。譬如，2011年日本大地震、泰國洪水，2012年美國的桑迪颶風(fēng)等，這些災(zāi)難對其附近地區(qū)如東京、曼谷、紐約等核心城市造成巨大的人身和財產(chǎn)損失，對世界經(jīng)濟、國際貿(mào)易、全球產(chǎn)業(yè)鏈也產(chǎn)生重大影響。

2015年3月召開的聯(lián)合國減輕災(zāi)害風(fēng)險世界大會（WCDRR）仙臺會議指出：在過去十年中，災(zāi)害造成70多萬人喪生，140多萬人受傷和大約2300多萬人無家可歸，有超過15億人在各方面受到災(zāi)害的影響，經(jīng)濟損失總額超過1.3萬億美元?！?015-2030年仙臺減少災(zāi)害風(fēng)險框架決議》指出：至關(guān)重要的當務(wù)之急是要預(yù)測、規(guī)劃和減少災(zāi)害風(fēng)險，以便更有效地保護個人、社區(qū)和國家及其生計、健康、文化遺產(chǎn)、社會經(jīng)濟資產(chǎn)和生態(tài)系統(tǒng)，從而增強其抗災(zāi)能力[1]。

因此，如何通過科技、經(jīng)濟、政治、社會等管理手段，提高城市的有效風(fēng)險管控，降低城市潛在的系統(tǒng)性風(fēng)險，增加城市的災(zāi)害恢復(fù)能力，盡最大可能地保護城市的發(fā)展成果和機遇，是所有城市管理者面臨的重大挑戰(zhàn)。

本文在闡述災(zāi)害損失閾值的基礎(chǔ)上，結(jié)合發(fā)達國家城市抗御災(zāi)害的經(jīng)驗及教訓(xùn)，從災(zāi)害損失閾值的應(yīng)用角度，探討提高城市抗御災(zāi)害潛在風(fēng)險和增加城市的災(zāi)害恢復(fù)能力。

一、災(zāi)害損失閾值的定義、意義與應(yīng)用研究探索

災(zāi)害損失閾值是指為維持承災(zāi)體自身功能狀態(tài)對致災(zāi)因子所能夠承受的最大災(zāi)損率的程度。它從承災(zāi)體的內(nèi)在特征（如暴露程度、脆弱性、防災(zāi)抗災(zāi)能力等方面）和所在區(qū)域的外在條件（如未來災(zāi)害可能達到的強度與頻度），揭示災(zāi)害損害程度發(fā)生的臨界值（如圖1所示）。

在此有必要明確指出：災(zāi)害損失閾值是隨社會進步與發(fā)展的動態(tài)函數(shù)，同時亦是受到災(zāi)害及災(zāi)害鏈沖擊頻率的動態(tài)函數(shù)。以圖中房屋為例，倘若隨著社會的發(fā)展，圖中房屋的建筑結(jié)構(gòu)由木質(zhì)框架發(fā)展為磚混結(jié)構(gòu)，其災(zāi)害損失閾值將呈現(xiàn)很大的改變。倘若圖中房屋在颶風(fēng)中部分受損，本來僅位于F0-F1區(qū)間的損毀，其后因為颶風(fēng)導(dǎo)致的電路短路引發(fā)火災(zāi)，造成F2-F5級別的房屋損毀，其災(zāi)害損失閾值亦同樣可以呈現(xiàn)很大變化。災(zāi)害損失閾值的研究結(jié)果有助于進一步完善災(zāi)害損失評估指標體系建設(shè)，而且有可能成為科學(xué)研究中對于災(zāi)害的預(yù)防、損失的量級及其災(zāi)害評估的關(guān)鍵指標[2]。

災(zāi)害損失閾值的重要意義之一就是將某一特定地區(qū)固有社會形態(tài)原本對于各種各樣災(zāi)害的抵御能力進行整合，從而可以從“整體思維”的角度，從承災(zāi)體的內(nèi)在特征（如暴露程度、脆弱性、防災(zāi)抗災(zāi)能力等方面）和所在區(qū)域的外在條件（譬如未來災(zāi)害可能達到的強度與頻度）揭示災(zāi)害損害發(fā)生的臨界值。

現(xiàn)實生活中，某一地區(qū)對于某一災(zāi)害種類的抵御能力，也就是對于某一災(zāi)害種類在某一種強度條件下的損害程度，實際上是一個加權(quán)平均的統(tǒng)計數(shù)值。譬如地震災(zāi)害中對于特定地區(qū)的民居建筑物的損害程度，雖然都是處在同一地震加速度的場作用下，由于民居建筑物的自身特征（如結(jié)構(gòu)、建造年代、材料、層高等）導(dǎo)致的暴露程度、脆弱性、防災(zāi)抗災(zāi)能力等方面的差異，與所處地理位置、地形地貌和地質(zhì)條件的差異，就可以反映出截然不同的災(zāi)害損失程度。

災(zāi)害損失閾值研究成果的應(yīng)用，可以在自然災(zāi)害損失評估領(lǐng)域?qū)挿赫归_，在社會科學(xué)管理方面也具有寬泛的應(yīng)用前景。如城市的緊急狀態(tài)下的應(yīng)急管理，就是通過一系列有效管理行為來預(yù)防和處理突發(fā)公共事件，以使公共組織及其成員擺脫危機狀態(tài)的行為過程。其宗旨是通過提高政府應(yīng)對突發(fā)危機事件的預(yù)警能力和救治能力，及時有效地處理危機，迅速恢復(fù)社會穩(wěn)定，將突發(fā)危機事件帶來的危害與損失盡量降低到最小程度。應(yīng)急管理的關(guān)鍵問題是確定危機事件觸發(fā)和啟動應(yīng)急管理的時點。災(zāi)害損失閾值在社會管理方面的應(yīng)用，可以預(yù)先或者及時給出其所對應(yīng)區(qū)域的危機態(tài)勢失穩(wěn)的臨界值，即啟動應(yīng)急管理預(yù)案的時點與等級。

越來越多的災(zāi)害案例告誡人類，面對災(zāi)害，城市公共安全的有效管理不容回避，城市的歷史就是一部防御災(zāi)害的歷史。僅就目前的科學(xué)技術(shù)和經(jīng)濟發(fā)展水平而言，我們可能無法準確、全部預(yù)測或防止突發(fā)事件的發(fā)生，但絕對可以借助災(zāi)害損失閾值的應(yīng)用，預(yù)先判斷城市可能遭遇到的災(zāi)害種類及其強度，明確在各種災(zāi)害面前城市的脆弱性和暴露程度，正確評估城市各個社區(qū)作為獨立的承災(zāi)體在災(zāi)后的恢復(fù)能力，給出該城市在現(xiàn)有條件下應(yīng)對各級各類災(zāi)害事件的災(zāi)害損失閾值。結(jié)合全球氣候變暖、極端災(zāi)害事件強度增加以及城市化發(fā)展對于當?shù)鼐植凯h(huán)境條件的改變，計算出城市在可預(yù)期的未來能夠容忍各級各類災(zāi)害事件災(zāi)害損失閾值，通過調(diào)整使城市整體的災(zāi)害損失閾值得以充分滿足對于未來各種災(zāi)害的風(fēng)險容忍，即達到了提高城市自身的應(yīng)對能力，使得城市管理者能夠及時得當?shù)販p少突發(fā)事件向惡性危機轉(zhuǎn)化的可能性。

二、發(fā)達國家城市管理的經(jīng)驗及教訓(xùn)淺析

以日本的地震災(zāi)害應(yīng)對為例。日本是一個多地震的國家，地球上每年有20%的地震都發(fā)生在日本。使得日本政府徹底改變危機意識，不斷總結(jié)和完善防災(zāi)減災(zāi)機制的經(jīng)驗教訓(xùn)是發(fā)生在1923年9月1日關(guān)東地區(qū)的7.9級強烈地震。該地震災(zāi)區(qū)包括東京、神奈川、千葉、靜岡、山梨等地。地震后引發(fā)大火，燃燒達三天三夜。東京燒失面積約38.3平方公里，85%的房屋毀于一旦，橫濱燒失面積約9.5平方公里，96%的房屋被夷為平地。地震又引發(fā)海嘯，最大浪高超過12米，海嘯卷走、沖毀868所房屋。整個關(guān)東受災(zāi)地區(qū)，14.3萬人喪生，20多萬人負傷，財產(chǎn)損失高達300億美元，200多萬人無家可歸。人口稠密的東京地區(qū)受災(zāi)最重，死亡人數(shù)也最多，達到7.1萬人，其中大火燒死5.6萬多人，海嘯吞沒了1萬多人，房屋倒塌壓死了3000多人。地震后還導(dǎo)致霍亂流行。為此，東京都政府曾下令戒嚴，禁止人們進入這座城市，防止瘟疫流行。

關(guān)東大震災(zāi)對日本的防災(zāi)減災(zāi)工作產(chǎn)生了深遠的影響。在以后的復(fù)興計劃和城市建設(shè)中，日本特別注意改善地震災(zāi)害的暴露程度和城市脆弱性建設(shè)，以提高城市的災(zāi)后恢復(fù)能力。其中尤為突出的是城市避難場所的設(shè)置、河川公園防火帶的建設(shè)、各社區(qū)防災(zāi)據(jù)點的規(guī)劃等，并且逐步形成了比較健全和完善的法制體系。特別值得一提的是，1961年日本頒布《災(zāi)害對策基本法》，從防災(zāi)基礎(chǔ)設(shè)施的建立、水土保護工程、防災(zāi)教育和防災(zāi)訓(xùn)練等方面，對災(zāi)害的預(yù)防作了詳細的規(guī)定。并將關(guān)東大地震發(fā)生的9月1日定為全國“防災(zāi)日”，“防災(zāi)日”所在的一周定為“防災(zāi)周”。每年在“防災(zāi)周”舉行全國范圍的大規(guī)模綜合防災(zāi)演練，以普及防災(zāi)知識和提高全民防災(zāi)意識，提升全社會的災(zāi)后恢復(fù)能力。

但是日本也還是走了彎路。關(guān)東大地震后，為了不使悲劇重演，在東京的復(fù)興計劃中提出了把東京建成不燃化城市的構(gòu)想。后因為經(jīng)濟條件，特別是侵華戰(zhàn)爭等原因，沒有完全實施。在第二次世界大戰(zhàn)末期，美國對東京進行大轟炸時，東京再次遭受大火席卷，災(zāi)情超過了關(guān)東大地震。戰(zhàn)后重建中，東京曾成立城市不燃化委員會，國會也通過了城市不燃化決議。但時至今日，東京市中心周圍木造建筑仍然廣泛存在，為當今東京城市防災(zāi)減損管理埋下火燒連營的災(zāi)害隱患。

歷史再次重演。1995年1月17日清晨5點46分，在位于日本關(guān)西的兵庫縣淡路島發(fā)生了7.3級地震，震源深度20公里，該次地震的主要受災(zāi)城市為大阪和神戶，故被稱為阪神地震。這是一次典型的城市直下型地震。這次地震對于神戶市造成了極為嚴重的震害。據(jù)資料反映，地震災(zāi)區(qū)共死亡6500余人（其中4000余人系被砸死和窒息致死，占死亡人數(shù)的90%以上），受傷約2.7萬人，無家可歸的災(zāi)民近30萬人，毀壞建筑物約10.8萬幢；水電煤氣、公路、鐵路和港灣都遭到嚴重破壞。據(jù)日本官方公布，這次地震造成的經(jīng)濟損失約1000億美元，總損失達國民生產(chǎn)總值的1%～1.5%。

這次地震死傷人員、建筑物破壞程度和經(jīng)濟損失之大，是日本關(guān)東大地震之后72年來最嚴重的一次，也是日本戰(zhàn)后50年來所遭遇的最大一場災(zāi)難。究其原因，首先是當時日本學(xué)者普遍認為大阪與神戶所在的關(guān)西一帶不可能有大地震發(fā)生，使該地區(qū)的抗震設(shè)防工作滯后于城市建設(shè)，導(dǎo)致該地區(qū)缺乏足夠的防范措施和救災(zāi)系統(tǒng)。其次是政府部門沒有制訂相應(yīng)的救災(zāi)方案，城市大都建設(shè)在山坡、斜坡和人工填海造地上，經(jīng)過強震，地基發(fā)生形變。城市抗震設(shè)防較差，使房屋（大都是80年代以前的建筑）、交通設(shè)施及生命線工程大量被毀壞，并引起火災(zāi)等次生災(zāi)害。特別是神戶周圍有相當多交通要道都通過隧道或高架橋，在地震時隧道受損嚴重、高架橋倒塌、高速公路阻斷、影響了搜救速度。三是關(guān)西地區(qū)的消防能力差，神戶市中更因木造房屋密集、地震造成自來水和煤氣管道破損、煤氣外泄引起快速的連鎖性大火，如神戶長田區(qū)，消防用水如杯水車薪，全部的木造房屋都付之一炬。如此不堪的脆弱性和廣泛的暴露程度，以及低效率的災(zāi)害應(yīng)對與恢復(fù)能力，使得阪神地區(qū)抗御地震災(zāi)害風(fēng)險災(zāi)害損失的閾值極低。即使阪神地震所釋放的能量僅僅占關(guān)東大地震的大約五分之一（地震震級的能量換算為對數(shù)關(guān)系），但是造成的人員傷亡與財產(chǎn)損失并沒有明顯的減少[3]。

阪神大地震對受災(zāi)地區(qū)的經(jīng)濟影響是巨大的。1995年2月，神戶各大型零售店的銷售額跌落至上一年同月的18.6%，震災(zāi)兩年后的1997年3月，隨著主要百貨店的全面恢復(fù)，銷售額才逐漸回升，但與全國的百貨店相比，1998年3月仍虧損14%。

阪神大地震在日本地震史上具有重要的意義，它直接引起了日本政府和學(xué)術(shù)團體及工商業(yè)界對于地震科學(xué)、都市建筑、交通防范的重視。地震災(zāi)害，尤其是大震災(zāi)害，是一種綜合性災(zāi)害。除了引起房倒屋塌，人員傷亡外，還可能引發(fā)火災(zāi)、水災(zāi)、瘟疫、生命線工程破壞、城市功能癱瘓、人為恐慌以至社會動亂等等。而且這種災(zāi)害往往具有多發(fā)性、多樣性、同時性和誘發(fā)性。制定城市地震災(zāi)害對策，必須考慮震前預(yù)防、震時緊急處置、震后救治和震后恢復(fù)重建等方面。在城市管理中盡可能減少對于災(zāi)害風(fēng)險隱患的暴露程度和脆弱性，提高城市特別是市民與社區(qū)的災(zāi)后恢復(fù)能力建設(shè)。

兵庫縣把阪神大震災(zāi)復(fù)興工作作為奮斗目標，以建立人與自然、人與人、人與社會協(xié)調(diào)共存的社會為基本理念，制訂了“兵庫鳳凰計劃”。該計劃的完成期限為大震災(zāi)后的第10個年頭，即2005年。將震災(zāi)后的10年作為一個階段，實施重建家園、創(chuàng)建嶄新市民生活的對策，其意義和目的就是要提高整個社會的災(zāi)害損失閾值。要從直接襲擊現(xiàn)代都市的巨大災(zāi)害中得以恢復(fù)，不僅在日本，就是在全世界，這也是史無前例的較量。

然而不幸的是，巨大的地震災(zāi)害再次在日本發(fā)生。2011年3月11日，日本當?shù)貢r間14時46分，日本東北部西太平洋國際海域發(fā)生里氏9.0級地震，震中位于北緯38.1度，東經(jīng)142.6度，震源深度約10公里，屬淺源地震。地震引發(fā)的海嘯最高達到24米，影響到太平洋沿岸的大部分地區(qū)。造成重大人員傷亡和財產(chǎn)損失（截止到2012年1月12日，死亡15844人，失蹤3450人）。許多工廠和企業(yè)被迫停工。地震造成日本福島第一核電站的1號、3號、2號、4號機組分別發(fā)生爆炸，事故導(dǎo)致高濃度放射性廢水進入地表水、地下水和海水，居民飲用水及附近海水被監(jiān)測到放射性碘和放射性銫的存在，造成了嚴重的核泄漏事故和水資源安全危害。

福島核電站爆炸是繼前蘇聯(lián)切爾諾貝利核事故后歷史上最嚴重的核災(zāi)害事故。應(yīng)急機制和對策措施的失效，以及疏于防范與管理不善是此次核事故的主要原因。

本次地震的強度為里氏9級，核電站的設(shè)計抗震級別為8.2級，地震對核電站的沖擊力是核電站設(shè)計承受力的5倍 （里氏震級為對數(shù)關(guān)系）。當核電站受到9級地震沖擊時，核反應(yīng)堆自動關(guān)閉，冷卻泵需要的電力也隨之切斷。第一個應(yīng)急預(yù)案即柴油發(fā)電機組供電自動啟動，為冷卻泵運行提供所需電力，因此在地震發(fā)生后的1小時內(nèi)一切情況是平穩(wěn)的；此后發(fā)生的海嘯將所有的應(yīng)急柴油發(fā)電機組摧毀。第二個應(yīng)急預(yù)案為啟用蓄電池供電，該預(yù)案為事故后8小時內(nèi)壓力容器的冷卻提供電源；但是蓄電池電量很快消耗殆盡。第三個應(yīng)急預(yù)案是用卡車運來移動式柴油機以補償作為應(yīng)急電源，但是柴油發(fā)電機的接口和核電站的接口不兼容，結(jié)果導(dǎo)致核電站的堆芯冷卻暫時停止；為防止壓力容器超壓爆炸，第四個應(yīng)急預(yù)案——“冷卻失效”緊急預(yù)案啟動，壓力容器開始卸壓。但是為時已晚，此時燃料包殼已經(jīng)有所損壞，核泄漏事故發(fā)生，雨雪交加的天氣使得放射性物質(zhì)進入水體，水體中監(jiān)測到了放射性碘和銫；此時壓力容器內(nèi)的溫度約為550℃，堆芯已經(jīng)裸露并產(chǎn)生大量氫氣，含有氫氣的蒸汽通過卸壓水箱的簡單降溫和過濾就被排放到廠房大氣中。3月12日下午3點左右，核電站反應(yīng)堆廠房發(fā)生氫氣爆炸，廠房頂蓋被完全摧毀，只剩下鋼結(jié)構(gòu)[4]。

可見，日本福島核電站在設(shè)計、運行過程中制定了一系列的應(yīng)急預(yù)案和對策措施，配備有事故條件下的應(yīng)急設(shè)施，但是這些預(yù)案在本次事故中逐一失效，設(shè)施逐一停止工作。加之福島第一核電站1號機組因超期服役，設(shè)備嚴重老化，事故發(fā)生初期及整個過程的處理手法顯得滯后而保守，造成事故不斷升級，最終導(dǎo)致了核泄露事故和水資源污染的發(fā)生。

這一事故使核電安全性問題在全世界范圍內(nèi)引發(fā)極大的關(guān)注，給核電發(fā)展敲響了警鐘，世界各國紛紛調(diào)整核電政策。日本關(guān)閉了所有的核電站，時過四年，最近剛有兩座核電站重新啟動。德國、意大利、瑞士等國家宣布放棄發(fā)展核電。包括美國、英國、俄羅斯在內(nèi)的更多國家并沒有放棄核電的發(fā)展。印度、韓國、印度尼西亞、菲律賓、馬來西亞等國紛紛規(guī)劃自己的核電項目。目前中國是全球在建核電規(guī)模最大的國家。福島核事故之后，中國暫停了國內(nèi)核電項目的審批，并展開了一系列核電安全檢查。有調(diào)查結(jié)果顯示：倘若核電站安全問題不能得到徹底解決，即核電站的災(zāi)害損失閾值不能到達充分的接受程度，由于當?shù)鼐用竦姆磳?，核電建設(shè)在全球范圍內(nèi)可能陷入一個低谷。

三、結(jié)語

各種各樣的災(zāi)害發(fā)生及其造成的生命與財產(chǎn)損失，是人類社會的共同敵人。盡管災(zāi)害損失評估的指標體系和經(jīng)濟影響研究在全世界范圍內(nèi)都開展得較晚，但只要立足實際，堅持探索，勇于創(chuàng)新，堅持正確的理論觀點和分析方法，通過對各種災(zāi)害的經(jīng)濟損失及其影響、恢復(fù)與預(yù)防等問題的研究，其成果能夠為防災(zāi)減災(zāi)戰(zhàn)略與政策的制定提供重要依據(jù)和可操作的步驟。本文將災(zāi)害損失閾值概念探索性地應(yīng)用于城市科學(xué)管理的研究領(lǐng)域，有助于健全公共安全體系，對于揭示、分析和制定城市管理研究中災(zāi)害預(yù)防、災(zāi)害損失防御和防災(zāi)防損對策諸方面，具有廣泛而深遠的理論和現(xiàn)實指導(dǎo)意義。

參考文獻：

[1]United Nations World Conference on Disaster Risk Reduction：The Frame Work.18 March 2015，Sendai，Japan.

[2]趙阿興.災(zāi)害損失閾值的定義及其意義與應(yīng)用研究[J].自然災(zāi)害學(xué)報，2014，23（6）： 13-18.

[3]滕五曉.阪神大地震啟示錄[N].中國國土資源報，5版，2008.5.14.

[4]日本東北部9.0級大地震專題報道[EB/OL].2011-03-11.http：//news.Ifeng.com/world/special/ribendizhen/.

（責(zé)任編輯：趙靜）