2015年5月中旬，北京市市政市容管理委員會副主任兼改革辦主任柴文忠?guī)ш?duì)，會同市委研究室（改革辦）、市政府研究室、市編辦、市城市管理體制改革專項(xiàng)小組辦公室的同志一起赴上海市、深圳市和南京市，就深化城市管理體制改革，推進(jìn)城市管理目標(biāo)、方法、模式現(xiàn)代化進(jìn)行學(xué)習(xí)考察，交流城市管理體制改革創(chuàng)新經(jīng)驗(yàn)，深入?yún)^(qū)縣、街道（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）考察城市管理改革實(shí)踐成果，探討“新常態(tài)”下城市管理發(fā)展特點(diǎn)規(guī)律。通過學(xué)習(xí)考察發(fā)現(xiàn)，三個城市雖然功能定位、人口規(guī)模、管理基礎(chǔ)各不相同，既有直轄市又有副省級計(jì)劃單列市，還有省會城市，但在深化城市管理體制改革方面，一直走在全國前列，結(jié)合各自經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展形勢和要求，在“大部制”“大城管”“大綜合”，法制化、標(biāo)準(zhǔn)化、精細(xì)化等方面做了許多有益探索，取得了比較顯著的成效，很多方面值得學(xué)習(xí)借鑒和參考。

一、上海、深圳、南京城市管理工作的實(shí)踐探索和經(jīng)驗(yàn)做法

目前，上海、深圳、南京的城市管理運(yùn)行機(jī)制與北京基本相同，均實(shí)行“兩級政府、三級管理、四級網(wǎng)絡(luò)”的城市管理體制，即市、區(qū)縣政府兩級管理主體，通過市、區(qū)縣、街鄉(xiāng)三個管理層級，采取在市、區(qū)縣、街鄉(xiāng)、社區(qū)（居委會、村委會）建立數(shù)字化網(wǎng)格的方式進(jìn)行管理。主要有六個特點(diǎn)：

（一）突出統(tǒng)籌地位，成立城市管理議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)

上海市成立了“上海市城市綜合管理推進(jìn)領(lǐng)導(dǎo)小組”，由主管副市長任組長，市政府相關(guān)部門和各區(qū)縣、各相關(guān)單位主管領(lǐng)導(dǎo)為成員，主要負(fù)責(zé)城市管理領(lǐng)域重大問題的統(tǒng)籌指導(dǎo)、綜合協(xié)調(diào)工作，初步形成了“全市統(tǒng)籌、統(tǒng)一協(xié)調(diào)、市區(qū)聯(lián)動、區(qū)縣為主、分工負(fù)責(zé)、各司其責(zé)”的城市管理工作格局。南京市成立了“南京市城市治理委員會”，由市長任主任，常務(wù)副市長、主管副市長任副主任，成員由市政府及城市管理相關(guān)部門負(fù)責(zé)人等公務(wù)委員和專家、市民代表、社會組織等公眾委員組成，負(fù)責(zé)研究決定城市管理重大決策，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)城市管理重大事項(xiàng)。公眾委員以公開征集及評選的方式產(chǎn)生，目前已評選出公眾委員45名。

（二）強(qiáng)化統(tǒng)籌作用，設(shè)立城市管理綜合協(xié)調(diào)部門

上海市突出“黨建統(tǒng)領(lǐng)”，成立了市委派出機(jī)構(gòu)城鄉(xiāng)建設(shè)與交通工作委員會（簡稱黨工委），負(fù)責(zé)統(tǒng)籌城市管理系統(tǒng)以及中央在滬企業(yè)單位的黨的建設(shè)、思想政治建設(shè)和領(lǐng)導(dǎo)班子建設(shè)。同時，強(qiáng)調(diào)統(tǒng)籌綜合，在市政府設(shè)立“兩委+若干專業(yè)部門”，“兩委”即城鄉(xiāng)建設(shè)和管理委員會（簡稱建管委）、交通委員會，“若干專業(yè)部門”即綠化和市容管理局（城管執(zhí)法局）、水務(wù)局和房管局3個部門，形成了“大部制”的格局。在管理體制上，黨工委與建管委合署辦公，市政府“兩委+若干專業(yè)部門”的主要領(lǐng)導(dǎo)均為黨工委黨委委員。建管委負(fù)責(zé)城市管理相關(guān)政策、法規(guī)、標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)范的制定和行業(yè)指導(dǎo)；綠化和市容管理局按照職責(zé)分工具體負(fù)責(zé)綠化、市容環(huán)境衛(wèi)生、林業(yè)和城管執(zhí)法等相關(guān)領(lǐng)域的工作；各區(qū)縣和街鄉(xiāng)負(fù)責(zé)具體工作的組織實(shí)施。深圳市和南京市也都設(shè)立了城市管理局，承擔(dān)城市綜合管理責(zé)任。

（三）強(qiáng)化法制保障，制定出臺綜合性城市管理法規(guī)

南京市經(jīng)江蘇省人大審議發(fā)布了我國第一部城市管理地方法規(guī)——《南京市城市治理?xiàng)l例》，站在城市治理的高度，把包括建（構(gòu)）筑物管理、建筑垃圾管理、物業(yè)管理、市政設(shè)施管理、道路交通管理、停車設(shè)施管理、戶外廣告設(shè)施和招牌設(shè)置管理、應(yīng)急管理及其他事項(xiàng)等城市管理事項(xiàng)用法律的形式固定下來，對城市管理行政執(zhí)法、公眾參與治理、監(jiān)督和救濟(jì)等工作作出明確規(guī)范和界定，進(jìn)一步強(qiáng)化了城市管理工作的法制保障。三個城市都結(jié)合各自實(shí)際，制定了一系列配套的《條例》《辦法》，編制了較為完善的各類城市管理標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范，以網(wǎng)格化為依托建立“大數(shù)據(jù)”系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)城市管理工作的精細(xì)化、標(biāo)準(zhǔn)化。

（四）強(qiáng)化行政執(zhí)法，賦予城市管理部門綜合協(xié)調(diào)手段

上海、深圳、南京三個城市都很注重城市管理職能與綜合協(xié)調(diào)手段的匹配性和統(tǒng)一性，強(qiáng)化城市管理與行政執(zhí)法的整體性和互補(bǔ)性，在市級層面建立了“城市管理+綜合執(zhí)法”的工作體制，深圳市城市管理局和南京市城市管理局與本市的城市管理行政執(zhí)法局是兩塊牌子、一套班子，負(fù)責(zé)城管執(zhí)法工作的組織實(shí)施、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、綜合考評、監(jiān)督檢查和業(yè)務(wù)指導(dǎo)。南京市城市管理局還承擔(dān)了市容景觀、環(huán)境衛(wèi)生、市政設(shè)施、城市綠化管理方面的行政審批職責(zé)，負(fù)責(zé)戶外廣告設(shè)置、拆除環(huán)境衛(wèi)生設(shè)施、設(shè)置渣土棄置場地、城市建筑垃圾處置等方面的審批事項(xiàng)，負(fù)責(zé)占用、挖掘城市道路、城市河道、城市綠地許可等方面的審批事項(xiàng)，保證了城市管理的責(zé)權(quán)匹配，增強(qiáng)了權(quán)威性。

（五）強(qiáng)化監(jiān)督考評，建立起了城市管理長效機(jī)制

上海市采取市級考評與區(qū)縣自評、日常檢查與實(shí)效測評、專業(yè)考核與社會評價相結(jié)合的辦法，建立了“市民評判、社會評價、行政評定”的市容環(huán)境綜合評價體系，綜合考評結(jié)果與區(qū)縣績效考核、“以獎代補(bǔ)”等掛鉤；每年開展兩次市容環(huán)境衛(wèi)生狀況公眾滿意度測評，測評情況通過《解放日報(bào)》《文匯報(bào)》《新民晚報(bào)》向社會公布。深圳市采取明檢與暗檢相結(jié)合的辦法，區(qū)分行業(yè)考核（占比56%）、專項(xiàng)檢查（占比20%）、數(shù)字化城管考核（占比10%）、輿論監(jiān)督考核（占比4%）、社會滿意度考核（占比10%）五種方式，每月按百分制進(jìn)行考核，每季度和年度對各街道統(tǒng)一排名，考核結(jié)果通過市屬主要新聞媒體定期向社會公示，并按季度和年度對前六名進(jìn)行獎勵，對一年內(nèi)兩次排名最后或兩次不達(dá)標(biāo)的街道主要領(lǐng)導(dǎo)進(jìn)行問責(zé)。南京市采取“城區(qū)一周一查、郊區(qū)一月兩查”的方式進(jìn)行考核，每月考核結(jié)果在《南京日報(bào)》公布，編發(fā)《考核通報(bào)》點(diǎn)評，與“以獎代補(bǔ)”經(jīng)費(fèi)掛鉤，對連續(xù)兩月得分低于70%的給予通報(bào)批評并取消當(dāng)年度綜合評優(yōu)資格，連續(xù)三月得分低于70%的由市、區(qū)紀(jì)檢部門對單位分管領(lǐng)導(dǎo)及相關(guān)責(zé)任人進(jìn)行問責(zé)，并向市、區(qū)組織人事部門通報(bào)處理結(jié)果。

（六）強(qiáng)化社會服務(wù)，較早推行環(huán)衛(wèi)作業(yè)市場化運(yùn)行模式

深圳市建立了相對完善的市場經(jīng)濟(jì)體制，大力推進(jìn)政府購買公共服務(wù)，實(shí)行政（事）企分開、管干分離，明確規(guī)定環(huán)衛(wèi)作業(yè)服務(wù)必須通過政府采購確定專業(yè)企業(yè)負(fù)責(zé)。目前，深圳市市政道路清掃保潔作業(yè)市場化率達(dá)到90%，垃圾清運(yùn)市場化率達(dá)到75%，垃圾處理市場化率達(dá)52%。深圳是在全國較早實(shí)行環(huán)衛(wèi)作業(yè)市場化運(yùn)作模式的城市，一是堅(jiān)持管理重心下移，實(shí)行市、區(qū)、街道、社區(qū)四級環(huán)衛(wèi)管理體制，環(huán)衛(wèi)作業(yè)實(shí)行全覆蓋管理。二是政府購買公共服務(wù)，限定服務(wù)企業(yè)準(zhǔn)入門檻，推行公開招投標(biāo)制度，確定合理的外包合同期限，實(shí)行環(huán)衛(wèi)作業(yè)管干分離。三是在加大投入力度的同時，改變政府單一投資模式，廣泛吸引社會資本投資建設(shè)和參與運(yùn)營環(huán)衛(wèi)基礎(chǔ)設(shè)施，實(shí)現(xiàn)投資主體社會化、多元化。

二、對深化首都城市管理體制改革和機(jī)制創(chuàng)新、提高城市精細(xì)化管理水平的思考和啟示

習(xí)近平總書記在2014年2月26日視察北京時強(qiáng)調(diào)指出：城市管理是一門科學(xué)，需要精心打理，打理好了還有很多可以擴(kuò)展的空間。要加快形成與世界城市相匹配的城市管理能力，城市管理目標(biāo)、方法、模式都要現(xiàn)代化。要健全城市管理體制，充分運(yùn)用現(xiàn)代信息技術(shù)，加強(qiáng)市政設(shè)施運(yùn)行管理、交通管理、環(huán)境管理、應(yīng)急管理，堅(jiān)持重心下移，積極推進(jìn)網(wǎng)格化服務(wù)管理體系建設(shè)?？倳浀闹匾v話為我們深刻認(rèn)識和把握城市管理問題，進(jìn)一步提高首都城市精細(xì)化管理水平指明了方向、明確了思路。結(jié)合編制“十三五”規(guī)劃，參考上海、深圳、南京等國內(nèi)大型城市和倫敦、香港、新加坡等國際城市的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，建議將正在編制的《北京市“十三五”時期市政市容發(fā)展規(guī)劃》更名為《首都城市管理“十三五”發(fā)展規(guī)劃》，并采取以下措施：

（一）完善和強(qiáng)化議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)

北京的城市管理比較特殊，統(tǒng)籌性、綜合性、協(xié)調(diào)性特點(diǎn)明顯，應(yīng)借鑒南京等城市經(jīng)驗(yàn)和北京奧運(yùn)會做法，在進(jìn)一步完善首都城市環(huán)境建設(shè)委員會職能的基礎(chǔ)上，成立首都城市治理委員會，由市長任主任，分管副市長任常務(wù)副主任，中央國家機(jī)關(guān)相關(guān)部門分管領(lǐng)導(dǎo)和相關(guān)副市長任副主任，首都城市治理委員會辦公室主任任秘書長，成員由市相關(guān)部門、各區(qū)縣長、中央國家機(jī)關(guān)相關(guān)部門和在京國有大型企業(yè)、解放軍總部機(jī)關(guān)和北京衛(wèi)戍區(qū)、武警北京總隊(duì)相關(guān)負(fù)責(zé)人等公務(wù)委員及專家、市民代表、社會組織等公眾委員組成。首都城市治理委員會辦公室可設(shè)在市城管委，辦公室主任由城管委主任兼任，委員會及辦公室的主要職責(zé)是決策和總體推進(jìn)城市管理的頂層設(shè)計(jì)、綜合協(xié)調(diào)、規(guī)劃計(jì)劃、目標(biāo)任務(wù)、督查落實(shí)。區(qū)縣成立相應(yīng)機(jī)構(gòu)，統(tǒng)籌落實(shí)本區(qū)域城市管理工作。

（二）設(shè)立城市管理綜合協(xié)調(diào)部門

針對當(dāng)前存在的重建輕管、城市管理領(lǐng)域統(tǒng)籌不夠、缺乏頂層設(shè)計(jì)和綜合協(xié)調(diào)等問題，按照“規(guī)建管并行獨(dú)立、做實(shí)做強(qiáng)管理”的理念，在北京市市政市容管理委員會的基礎(chǔ)上，設(shè)立北京市城市管理委員會（簡稱市城管委），對市市政市容委現(xiàn)行的“三定”職能特別是城市綜合管理職能進(jìn)行梳理明確，強(qiáng)化綜合協(xié)調(diào)職能，整合專業(yè)管理職能，理清職責(zé)交叉邊界，統(tǒng)籌負(fù)責(zé)城市環(huán)境整治、環(huán)境秩序治理、市容環(huán)境衛(wèi)生、市政基礎(chǔ)設(shè)施、市政公用事業(yè)、城市園林綠地等行業(yè)管理，實(shí)現(xiàn)對城市管理的統(tǒng)籌規(guī)劃、綜合協(xié)調(diào)、執(zhí)法督查和監(jiān)督考評。

（三）制定城市綜合管理法規(guī)

城市管理遇到的矛盾困境大都與法律法規(guī)缺失有關(guān)。目前，北京市開展城市管理的主要依據(jù)是《北京市容環(huán)境衛(wèi)生條例》等專業(yè)規(guī)章，沒有一部綜合性城市管理地方法規(guī)。因此，應(yīng)從“提升城市管理地位、強(qiáng)化城市管理手段”的實(shí)際需要出發(fā)，盡快編制頒布《北京市城市管理?xiàng)l例》，將城市管理貫穿于城市發(fā)展、城市規(guī)劃、城市建設(shè)的全過程，統(tǒng)籌市政設(shè)施運(yùn)行管理、市政公用事業(yè)管理、市容環(huán)境衛(wèi)生管理、城市園林綠地管理等城市管理主要職責(zé)，明確社會單位、市民群眾參與城市管理的責(zé)任義務(wù)。

（四）理順城市管理部門與相關(guān)部門之間的關(guān)系

北京的城市管理涉及規(guī)劃、建設(shè)、市政市容、交通、環(huán)保、水務(wù)、園林綠化、城管執(zhí)法等多個部門，也涉及中央國家機(jī)關(guān)和在京企事業(yè)單位、軍隊(duì)（武警）總部機(jī)關(guān)和駐京部隊(duì)、各區(qū)縣和市屬各企事業(yè)單位。城市管理部門如何統(tǒng)籌協(xié)調(diào)？一是建立健全城市管理部門參與城市規(guī)劃、城市建設(shè)實(shí)施情況的評估反饋機(jī)制，城市管理部門協(xié)助相關(guān)部門做好城市基礎(chǔ)設(shè)施建成后的驗(yàn)收和移交工作，防止出現(xiàn)“規(guī)劃漏項(xiàng)、建設(shè)甩項(xiàng)”問題。二是加強(qiáng)對交通、環(huán)保、水務(wù)、園林綠化等相關(guān)領(lǐng)域內(nèi)涉及城市管理內(nèi)容的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，做到全市統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一部署，統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)、統(tǒng)一驗(yàn)收。三是加強(qiáng)對中央駐京單位和解放軍、武警駐京部隊(duì)及各區(qū)縣、各企事業(yè)單位內(nèi)部涉及城市管理工作的統(tǒng)籌推進(jìn)，明確標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)定時限，跟蹤督促，指導(dǎo)落實(shí)，真正形成城市管理全市“一盤棋”的工作局面。

（五）增強(qiáng)城市管理部門綜合協(xié)調(diào)職能與手段的匹配度

針對城市管理部門承擔(dān)綜合協(xié)調(diào)職能，卻沒有綜合協(xié)調(diào)手段，導(dǎo)致工作推進(jìn)不力、責(zé)任落實(shí)不力、安全監(jiān)管不力、隱患消除不力的情況，建立完善綜合協(xié)調(diào)職能與綜合協(xié)調(diào)手段相配套的城市管理工作機(jī)制，給城市管理部門增加管理職能或協(xié)調(diào)手段。如，地下管線綜合管理，目前只有安全監(jiān)管責(zé)任，缺乏安全監(jiān)管手段，制定的年度消隱計(jì)劃除了少數(shù)能隨道路大修落實(shí)外，大部分隱患得不到及時消除，原因就在掘路審批分散在交管、路政、園林等部門，必須整合掘路審批和安全監(jiān)管職能，確保城市基礎(chǔ)設(shè)施安全穩(wěn)定運(yùn)行。

（六）強(qiáng)化城市管理與行政執(zhí)法并重理念

城管執(zhí)法工作是城市管理工作的重要組成部分。城市管理和綜合執(zhí)法都是手段，城市管理為綜合執(zhí)法提供管理資源，綜合執(zhí)法為城市管理提供執(zhí)法保障，如同“一體兩翼”、“一車兩輪”，相輔相成，缺一不可。北京市市政市容委承擔(dān)的城市運(yùn)行管理職能，因缺少自己的專業(yè)執(zhí)法隊(duì)伍，只能依靠協(xié)調(diào)相關(guān)職能部門和城管執(zhí)法局開展，管理與執(zhí)法難度加大，很多違法問題不能及時制止。上海、深圳、南京等城市管理實(shí)踐證明，建立完整的城市管理與行政執(zhí)法相配套的工作體系，形成統(tǒng)一決策、統(tǒng)一管理、統(tǒng)一執(zhí)法的“大城管”格局，是新常態(tài)下提升城市治理現(xiàn)代化水平的最有效模式。

（七）加強(qiáng)對檢查考評結(jié)果的運(yùn)用

針對城市管理考評內(nèi)容設(shè)置和考評結(jié)果運(yùn)用方面存在的問題，認(rèn)真總結(jié)完善首都環(huán)境建設(shè)“月檢查、月排名、月曝光”措施，科學(xué)確定考評對象，科學(xué)設(shè)置考評內(nèi)容，建立科學(xué)的綜合考評體系，加強(qiáng)對考評結(jié)果的運(yùn)用，綜合考評結(jié)果做到“五個納入”，即：納入政府績效管理，占一定比分權(quán)重；納入領(lǐng)導(dǎo)干部政績考察，作為綜合評價的重要參考或城市管理“一票否決”；納入“以獎代補(bǔ)”，重獎先進(jìn)；納入政府信息公開，在官方媒體公布，接受群眾和輿論監(jiān)督；納入政紀(jì)處分，對考評結(jié)果連續(xù)在末位的單位進(jìn)行問責(zé)處理。

（八）加強(qiáng)網(wǎng)格化城市管理大數(shù)據(jù)支撐

加強(qiáng)“大網(wǎng)格”建設(shè)和管理，整合各類監(jiān)控資源，加強(qiáng)城市管理網(wǎng)與社會治安網(wǎng)、社會管理網(wǎng)的有效銜接；升級網(wǎng)格化管理平臺，加快推進(jìn)網(wǎng)格化向全時段覆蓋和向街道（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）、社區(qū)（村莊）等基層延伸，為城市管理形成“大數(shù)據(jù)”支撐。建立“應(yīng)發(fā)現(xiàn)盡發(fā)現(xiàn)、應(yīng)處置盡處置”的問題處理機(jī)制，簡化問題派發(fā)流程，縮短問題處理周期，落實(shí)問題處理責(zé)任，提高問題處理能力，提升城市管理水平。

（九）深入調(diào)動社會群眾廣泛參與

倡導(dǎo)“人民城市人民建、人民城市人民管”的理念，發(fā)揮政府主導(dǎo)作用，調(diào)動社會群眾參與，形成政府治理與社會自我調(diào)節(jié)、居民自治的良性互動；發(fā)揮人大代表、政協(xié)委員、新聞媒體、特約監(jiān)督員的監(jiān)督作用，增強(qiáng)建議、提案和新聞曝光問題的辦理力度，形成良好的社會監(jiān)督氛圍；發(fā)揮街道、鄉(xiāng)鎮(zhèn)的屬地管理作用，組織轄區(qū)內(nèi)居民群眾積極參與城市管理，培育和強(qiáng)化全社會的公民意識、法人意識、家園意識；發(fā)揮各類志愿者的引領(lǐng)作用，帶動自發(fā)成立“4050勸導(dǎo)隊(duì)”“社區(qū)聯(lián)防安全員”等民間自治組織，實(shí)現(xiàn)城市綜合管理由人治向法治轉(zhuǎn)變、單治向共治轉(zhuǎn)變、他治向自治轉(zhuǎn)變。

（十）大力推進(jìn)城市管理市場化

堅(jiān)持以市場為導(dǎo)向、監(jiān)督管理為保障，逐步建立“政府管理、社會監(jiān)督、市場化作業(yè)”的城市管理模式和機(jī)制。借鑒深圳等城市的市場化管理經(jīng)驗(yàn)，總結(jié)完善北京市開展的環(huán)衛(wèi)保潔市場化運(yùn)行前期做法，按照“政企分開、管養(yǎng)分離”的原則，成熟一項(xiàng)放開一項(xiàng)、成熟一個領(lǐng)域放開一個領(lǐng)域，逐步實(shí)現(xiàn)環(huán)衛(wèi)保潔管理、路燈照明維護(hù)管理、戶外廣告設(shè)施管理、市容景觀管護(hù)等城市管理各領(lǐng)域的全面市場化購買服務(wù)，解決當(dāng)前面臨的城市管理力量不足、手段單一、管理粗放、效率不高等問題，最大限度地降低政府管理成本，調(diào)動社會參與城市管理的積極性，不斷提高城市管理的精細(xì)化、規(guī)范化水平。

（責(zé)任編輯：趙靜）