日前發(fā)布的《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于構(gòu)建和諧勞動(dòng)關(guān)系的意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱《意見(jiàn)》）指出：“我國(guó)正處于經(jīng)濟(jì)社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期，勞動(dòng)關(guān)系的主體及其利益訴求越來(lái)越多元化，勞動(dòng)關(guān)系矛盾已進(jìn)入凸顯期和多發(fā)期，勞動(dòng)爭(zhēng)議案件居高不下，有的地方拖欠農(nóng)民工工資等損害職工利益的現(xiàn)象仍較突出，集體停工和群體性事件時(shí)有發(fā)生，構(gòu)建和諧勞動(dòng)關(guān)系的任務(wù)艱巨繁重。”究其原因是多方面的，其中，勞動(dòng)爭(zhēng)議處理機(jī)制的不完善導(dǎo)致勞動(dòng)者權(quán)益救濟(jì)不暢乃重要原因之一。因此，創(chuàng)新、完善我國(guó)勞動(dòng)爭(zhēng)議處理制度，對(duì)構(gòu)建和諧勞動(dòng)關(guān)系、和諧社會(huì)意義重大。

不斷取得進(jìn)展

“勞動(dòng)關(guān)系是生產(chǎn)關(guān)系的重要組成部分，是最基本、最重要的社會(huì)關(guān)系之一。勞動(dòng)關(guān)系是否和諧，事關(guān)廣大職工和企業(yè)的切身利益，事關(guān)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與社會(huì)和諧?！睘榇?，黨和國(guó)家高度重視構(gòu)建和諧勞動(dòng)關(guān)系，通過(guò)勞動(dòng)立法，明確勞動(dòng)者的權(quán)利，并建立了相應(yīng)的權(quán)利保障機(jī)制，化解矛盾。

我國(guó)勞動(dòng)爭(zhēng)議處理制度可概括為和解、調(diào)解、仲裁和訴訟四個(gè)程序，其最早可追溯至1949年由黨中央公布的《勞動(dòng)爭(zhēng)議解決程序的暫行規(guī)定》。經(jīng)過(guò)多次立法完善，在以下方面不斷取得進(jìn)展，從而建立了以2007年全國(guó)人大常委會(huì)通過(guò)的《勞動(dòng)爭(zhēng)議調(diào)解仲裁法》為核心的“一調(diào)一裁兩審”、“強(qiáng)制仲裁”、“有限的一裁終局”的勞動(dòng)爭(zhēng)議處理機(jī)制。

建立了較為完善的爭(zhēng)議處理組織及其人員隊(duì)伍。一是增加了調(diào)解組織類型，明確了調(diào)解組織的職責(zé)和調(diào)解員的資格條件。二是明確了仲裁機(jī)構(gòu)的設(shè)置和仲裁員的職責(zé)。勞動(dòng)爭(zhēng)議仲裁委員會(huì)不按行政區(qū)劃層層設(shè)立，由省、自治區(qū)人民政府按照統(tǒng)籌規(guī)劃、合理布局和適應(yīng)實(shí)際需要的原則設(shè)立，且強(qiáng)化仲裁委員會(huì)的中立性，由行政機(jī)關(guān)代表、工會(huì)代表、用人單位代表按照三方原則建立。各地都在此基礎(chǔ)上完善勞動(dòng)爭(zhēng)議仲裁機(jī)構(gòu)的建設(shè)，相繼設(shè)立勞動(dòng)爭(zhēng)議仲裁院。

建立了較為規(guī)范的爭(zhēng)議處理程序。一方面，勞動(dòng)爭(zhēng)議處理涉及的和解、調(diào)解、仲裁和訴訟的程序規(guī)則日趨完善。其中，為了規(guī)范企業(yè)內(nèi)勞動(dòng)爭(zhēng)議調(diào)解程序，提高企業(yè)勞動(dòng)爭(zhēng)議調(diào)解委員會(huì)運(yùn)行的規(guī)范性和嚴(yán)謹(jǐn)性，人力資源和社會(huì)保障部專門頒布了《企業(yè)勞動(dòng)爭(zhēng)議協(xié)商調(diào)解規(guī)定》。另一方面，勞動(dòng)爭(zhēng)議處理程序之間的銜接日益緊密，形成了體系化的爭(zhēng)議處理機(jī)制，尤其是仲裁和訴訟的銜接。最高人民法院先后通過(guò)了四個(gè)關(guān)于審理勞動(dòng)爭(zhēng)議案件適用法律若干問(wèn)題的司法解釋，其中大量涉及仲裁與訴訟的銜接問(wèn)題，包括訴訟主體資格的認(rèn)定、仲裁裁決的執(zhí)行、訴訟管轄等。

建立了與勞動(dòng)法傾斜保護(hù)勞動(dòng)者價(jià)值理念相適應(yīng)的程序性規(guī)則。由于勞動(dòng)者與用人單位之間地位的不平等，因此，勞動(dòng)法基于實(shí)質(zhì)平等確立了傾斜保護(hù)勞動(dòng)者的價(jià)值理念。一是有限的“一裁終局”程序。因?yàn)椤秳趧?dòng)爭(zhēng)議調(diào)解仲裁法》頒布實(shí)施之前，諸多用人單位濫用程序權(quán)力，拖延勞動(dòng)爭(zhēng)議處理時(shí)間，增加勞動(dòng)者權(quán)利救濟(jì)的成本，從而影響勞動(dòng)者尋求權(quán)利救濟(jì)的積極性，因此，《勞動(dòng)爭(zhēng)議調(diào)解仲裁法》第四十七條的規(guī)定，對(duì)于小額的勞動(dòng)爭(zhēng)議和涉及國(guó)家強(qiáng)制性的勞動(dòng)基準(zhǔn)的勞動(dòng)爭(zhēng)議，除該法另有規(guī)定的外，用人單位不得提起訴訟，仲裁裁決為終局裁決。從而提高勞動(dòng)爭(zhēng)議處理的效率，降低勞動(dòng)者權(quán)利救濟(jì)的成本。二是舉證責(zé)任倒置規(guī)則。“誰(shuí)主張誰(shuí)舉證”是一般的舉證責(zé)任分配規(guī)則，但在勞動(dòng)關(guān)系中，用人單位對(duì)勞動(dòng)過(guò)程享有管理權(quán)，掌握著絕大多數(shù)證據(jù)材料，因此，為了平衡勞動(dòng)者與用人單位的地位，勞動(dòng)爭(zhēng)議仲裁和訴訟過(guò)程中較多地采用舉證責(zé)任倒置，即與爭(zhēng)議事項(xiàng)有關(guān)的證據(jù)屬于用人單位掌握管理的，用人單位應(yīng)當(dāng)提供;用人單位不提供的，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)不利后果。

尚存問(wèn)題亦多

我國(guó)勞動(dòng)爭(zhēng)議處理制度立法雖然不斷取得進(jìn)展，但仍存在以下不足，有待進(jìn)一步完善。

調(diào)解組織缺乏中立性，調(diào)解效率不高。我國(guó)勞動(dòng)爭(zhēng)議處理強(qiáng)調(diào)調(diào)解優(yōu)先，因此，實(shí)踐中將調(diào)解貫穿在爭(zhēng)議處理的整個(gè)過(guò)程。然而，一方面，企業(yè)內(nèi)的勞動(dòng)爭(zhēng)議調(diào)解委員會(huì)缺乏中立性。企業(yè)內(nèi)勞動(dòng)爭(zhēng)議調(diào)解委員會(huì)的設(shè)立受制于企業(yè)，即企業(yè)享有是否設(shè)立勞動(dòng)爭(zhēng)議調(diào)解委員會(huì)的決定權(quán);企業(yè)勞動(dòng)爭(zhēng)議調(diào)解委員會(huì)的構(gòu)成受制于企業(yè)，其中，因企業(yè)工會(huì)組織缺乏足夠獨(dú)立性，使得企業(yè)勞動(dòng)爭(zhēng)議調(diào)解委員會(huì)中的工會(huì)代表不能完全代表職工利益;企業(yè)勞動(dòng)爭(zhēng)議委員會(huì)的運(yùn)行受制于企業(yè)，如企業(yè)勞動(dòng)爭(zhēng)議委員會(huì)的辦公場(chǎng)所、經(jīng)費(fèi)等來(lái)自企業(yè);企業(yè)勞動(dòng)爭(zhēng)議調(diào)解委員會(huì)的工會(huì)代表和職工代表的勞動(dòng)關(guān)系受制于企業(yè)，工會(huì)代表和職工代表并不因履行調(diào)解職責(zé)、維護(hù)勞動(dòng)者權(quán)益，而享有解雇保護(hù)權(quán)。另一方面，調(diào)解泛化，多次、重復(fù)調(diào)解，甚至利用公權(quán)力強(qiáng)制當(dāng)事人接受調(diào)解，削弱調(diào)解公信力，降低調(diào)解效率。目前調(diào)解貫穿勞動(dòng)爭(zhēng)議處理的全過(guò)程，包括企業(yè)內(nèi)調(diào)解、仲裁立案申請(qǐng)前調(diào)解、仲裁開(kāi)庭前調(diào)解、仲裁庭審中調(diào)解、起訴立案調(diào)解、訴訟中調(diào)解等，甚至仲裁機(jī)構(gòu)、法院和所在地區(qū)的總工會(huì)建立聯(lián)動(dòng)機(jī)制，將申請(qǐng)立案的勞動(dòng)爭(zhēng)議案件強(qiáng)行交付地區(qū)總工會(huì)調(diào)解，導(dǎo)致調(diào)解結(jié)案率不斷下降。

強(qiáng)制仲裁、裁審銜接不足，導(dǎo)致仲裁缺乏監(jiān)督，延長(zhǎng)爭(zhēng)議處理期限。強(qiáng)制仲裁設(shè)置的目的在于：一是通過(guò)強(qiáng)制仲裁過(guò)濾勞動(dòng)爭(zhēng)議案件，減輕法院的審判壓力;二是因?yàn)橹俨闷谙薷?、程序更加快捷，提高勞?dòng)者權(quán)利救濟(jì)的效率。然而，實(shí)踐中強(qiáng)制仲裁可能因種種原因背離其制度設(shè)置的初衷，其原因在于強(qiáng)制仲裁在某種程度上，間接突破現(xiàn)行“兩審終審”，延長(zhǎng)了勞動(dòng)爭(zhēng)議處理期限，增加勞動(dòng)者權(quán)利救濟(jì)成本。尤其是考慮勞動(dòng)爭(zhēng)議仲裁裁決后，不服仲裁裁決的比例，以及一審判決后，上訴的比例都居于較高的水平，強(qiáng)制仲裁可能不僅未達(dá)到提高爭(zhēng)議處理效率的目的，反而可能延長(zhǎng)爭(zhēng)議處理期限。隨著勞動(dòng)爭(zhēng)議訴訟化傾向的發(fā)展，大量的勞動(dòng)爭(zhēng)議案件進(jìn)入訴訟程序，使得現(xiàn)行體制不僅未能體現(xiàn)出當(dāng)初設(shè)想的及時(shí)性，反而延長(zhǎng)了處理周期。此外，仲裁和訴訟雖然各自獨(dú)立，但彼此關(guān)聯(lián)，然而，目前裁審之間在舉證和時(shí)效等方面仍然脫節(jié)。由于仲裁機(jī)構(gòu)和法院之間并無(wú)監(jiān)督與被監(jiān)督的關(guān)系，法院在審判過(guò)程中不僅不會(huì)參考仲裁中的事實(shí)認(rèn)定和法律適用，也不會(huì)對(duì)仲裁裁決中事實(shí)認(rèn)定和法律適用的錯(cuò)誤作出評(píng)判，甚至法院判決在事實(shí)認(rèn)定、法律適用和裁判結(jié)果方面與仲裁裁決存在較大差別，增加了程序的不穩(wěn)定性，削弱了司法權(quán)威。

勞動(dòng)爭(zhēng)議仲裁和訴訟的受案范圍仍有待擴(kuò)大。目前《勞動(dòng)爭(zhēng)議調(diào)解仲裁法》和相關(guān)司法解釋所確定的勞動(dòng)爭(zhēng)議仲裁和訴訟的受案范圍以個(gè)體勞動(dòng)爭(zhēng)議為主，集體勞動(dòng)爭(zhēng)議未完全納入受案范圍。近年，因?yàn)榧w勞動(dòng)爭(zhēng)議成為社會(huì)關(guān)注焦點(diǎn)，而現(xiàn)行勞動(dòng)爭(zhēng)議處理程序卻對(duì)此無(wú)能為力，間接導(dǎo)致大量的集體勞動(dòng)爭(zhēng)議法外運(yùn)行，無(wú)法納入法制處理的框架，進(jìn)而演變成為群體性事件，影響社會(huì)穩(wěn)定。另外，大量“隱性勞動(dòng)關(guān)系”引發(fā)爭(zhēng)議未納入爭(zhēng)議處理的受案范圍。所謂隱性的勞動(dòng)關(guān)系是指勞動(dòng)者與用人單位之間的從屬性勞動(dòng)關(guān)系與其他法律關(guān)系相互交織，導(dǎo)致其勞動(dòng)關(guān)系的從屬性特征較為模糊，如以業(yè)務(wù)外包方式掩蓋勞動(dòng)關(guān)系等，而對(duì)于隱性勞動(dòng)關(guān)系引發(fā)的爭(zhēng)議，目前多未納入勞動(dòng)爭(zhēng)議處理程序，而是作為勞務(wù)關(guān)系等予以處理。

亟待完善制度

《意見(jiàn)》是對(duì)新的歷史條件下構(gòu)建中國(guó)特色和諧勞動(dòng)關(guān)系的頂層設(shè)計(jì)和總體部署，是指導(dǎo)當(dāng)前和今后一個(gè)時(shí)期構(gòu)建和諧勞動(dòng)關(guān)系工作的綱領(lǐng)性文件，它指出：“各級(jí)黨委和政府要從奪取中國(guó)特色社會(huì)主義新勝利的全局和戰(zhàn)略高度，深刻認(rèn)識(shí)構(gòu)建和諧勞動(dòng)關(guān)系的重大意義，切實(shí)增強(qiáng)責(zé)任感和使命感，把構(gòu)建和諧勞動(dòng)關(guān)系作為一項(xiàng)緊迫任務(wù)，擺在更加突出的位置，采取有力措施抓實(shí)抓好。”勞動(dòng)爭(zhēng)議處理制度的目標(biāo)在于化解勞動(dòng)關(guān)系雙方矛盾，我們要完善我國(guó)勞動(dòng)爭(zhēng)議處理制度，構(gòu)建和諧勞動(dòng)關(guān)系，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與社會(huì)和諧。

堅(jiān)持預(yù)防為主，從源頭上化解勞動(dòng)爭(zhēng)議。勞動(dòng)爭(zhēng)議處理制度的目標(biāo)在于化解勞動(dòng)關(guān)系雙方矛盾，而預(yù)防則是從源頭上減少爭(zhēng)議的最為重要方式。要強(qiáng)化宣傳，提高勞動(dòng)關(guān)系雙方守法的意識(shí)，在思想意識(shí)、企業(yè)文化和社會(huì)氛圍三個(gè)層面為和諧勞動(dòng)關(guān)系的樹(shù)立營(yíng)造輿論氛圍;要強(qiáng)化獎(jiǎng)懲制度的建設(shè)，引導(dǎo)用人單位在內(nèi)部構(gòu)建和諧勞動(dòng)關(guān)系;要強(qiáng)化企業(yè)工會(huì)的建設(shè)，通過(guò)集體協(xié)商等完善企業(yè)內(nèi)部勞動(dòng)關(guān)系協(xié)調(diào)機(jī)制，使得勞動(dòng)關(guān)系雙方分歧能夠在內(nèi)部有效化解，避免分歧升級(jí)、外部化。

強(qiáng)化調(diào)解的中立性，提高調(diào)解的公信力和效率。通過(guò)政策引導(dǎo)和扶持，加強(qiáng)調(diào)解工作的社會(huì)化和專業(yè)化，吸引具有社會(huì)影響的專業(yè)人員擔(dān)任調(diào)解員，并且通過(guò)培訓(xùn)提高調(diào)解員的知識(shí)水平和調(diào)解能力，從而為勞動(dòng)爭(zhēng)議的雙方當(dāng)事人申請(qǐng)調(diào)解提供更多、更值得信賴的調(diào)解員人選，增加調(diào)解的公信力和專業(yè)性;增強(qiáng)企業(yè)工會(huì)組織的獨(dú)立性，使得企業(yè)工會(huì)能夠真正維護(hù)勞動(dòng)者權(quán)益，通過(guò)工會(huì)團(tuán)體的介入，平衡用人單位強(qiáng)勢(shì)地位，建立勞動(dòng)關(guān)系的平衡機(jī)制，進(jìn)而在勞動(dòng)關(guān)系的運(yùn)行階段就逐步強(qiáng)化勞動(dòng)者對(duì)企業(yè)工會(huì)以及調(diào)解機(jī)制的信任，為爭(zhēng)議處理階段發(fā)揮調(diào)解的作用奠定基礎(chǔ);完善勞動(dòng)爭(zhēng)議調(diào)解規(guī)則，通過(guò)規(guī)則完善強(qiáng)化勞動(dòng)爭(zhēng)議調(diào)解運(yùn)行的可預(yù)期性，避免調(diào)解的隨意性對(duì)其公信力的破壞。

采取“或裁或?qū)彙⒏髯越K局”模式，理順勞動(dòng)爭(zhēng)議處理機(jī)制。為了提高勞動(dòng)爭(zhēng)議處理的效率，可采用“或裁或?qū)彙⒏髯越K局”的模式，優(yōu)化我國(guó)勞動(dòng)爭(zhēng)議處理制度。 “或裁或?qū)?、各自終局”的模式符合仲裁自愿的原則，由勞動(dòng)爭(zhēng)議雙方當(dāng)事人在訂立勞動(dòng)合同之時(shí)，或者在勞動(dòng)爭(zhēng)議發(fā)生后，協(xié)商一致，將爭(zhēng)議提交勞動(dòng)爭(zhēng)議仲裁機(jī)構(gòu)，仲裁組織按照中立性原則設(shè)立，對(duì)勞動(dòng)爭(zhēng)議作出終局性的裁決。如果當(dāng)事人雙方對(duì)于仲裁選擇無(wú)法達(dá)成一致，則應(yīng)按訴訟程序由法院按照“兩審終審”處理。 “或裁或?qū)?、各自終局”模式明確了仲裁和訴訟二者界限，避免二者銜接不順暢導(dǎo)致?tīng)?zhēng)議處理期限延長(zhǎng)，從而提高勞動(dòng)爭(zhēng)議處理效率和司法權(quán)威，強(qiáng)化勞動(dòng)者的權(quán)利救濟(jì)。

擴(kuò)大勞動(dòng)爭(zhēng)議仲裁和訴訟的受案范圍，逐步將集體性勞動(dòng)爭(zhēng)議納入勞動(dòng)爭(zhēng)議處理程序。對(duì)于集體性的權(quán)利爭(zhēng)議，應(yīng)該根據(jù)當(dāng)事人雙方的約定，按照“或裁或?qū)彙⒏髯越K局”的模式予以處理;對(duì)于集體性的利益爭(zhēng)議，即涉及勞動(dòng)關(guān)系雙方當(dāng)事人的利益（如工資增長(zhǎng)），且無(wú)有約束力的法律規(guī)定和合同約定為依據(jù)的爭(zhēng)議，應(yīng)根據(jù)爭(zhēng)議之情形，由當(dāng)事人雙方或一方申請(qǐng)，甚至行政機(jī)關(guān)強(qiáng)制，將相關(guān)爭(zhēng)議納入行政調(diào)解和仲裁的處理范圍，避免雙方僵持，長(zhǎng)期影響生產(chǎn)的繼續(xù)和社會(huì)穩(wěn)定。此外，基于勞動(dòng)關(guān)系人身從屬性的實(shí)質(zhì)判斷標(biāo)準(zhǔn)，將隱性勞動(dòng)關(guān)系引發(fā)的爭(zhēng)議納入勞動(dòng)爭(zhēng)議案件受案范圍。

（作者：首都經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué)勞動(dòng)經(jīng)濟(jì)學(xué)院副教授）

責(zé)任編輯：杜梅萍