《關(guān)于〈中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十三個(gè)五年規(guī)劃的建議〉的說明》（以下簡稱《說明》）中指出：“謀劃‘十三五’時(shí)期經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展，必須全力做好補(bǔ)齊短板這篇大文章，著力提高發(fā)展的協(xié)調(diào)性和平衡性。”到2020年全面建成小康社會，是我們黨確定的“兩個(gè)一百年”奮斗目標(biāo)的第一個(gè)百年奮斗目標(biāo)。我們距離要求實(shí)現(xiàn)第一個(gè)百年建成小康社會目標(biāo)的時(shí)間已經(jīng)十分緊迫，在向全面建成小康社會目標(biāo)邁進(jìn)最后一個(gè)五年沖刺階段，必須以問題導(dǎo)向，全力做好補(bǔ)齊短板這篇大文章。

老少邊窮地區(qū)要發(fā)展

黨的十八屆五中全會提出“堅(jiān)持共享發(fā)展”，強(qiáng)調(diào)“提高公共服務(wù)共建能力和共享水平，加大對革命老區(qū)、民族地區(qū)、邊疆地區(qū)、貧困地區(qū)的轉(zhuǎn)移支付”。老少邊窮地區(qū)是全面建成小康社會的薄弱環(huán)節(jié)和短板，因此要把解決這些地區(qū)的問題作為重點(diǎn)和切入點(diǎn)?！吨泄仓醒腙P(guān)于制定國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十三個(gè)五年規(guī)劃的建議》（以下簡稱《建議》）指出：“支持革命老區(qū)、民族地區(qū)、邊疆地區(qū)、貧困地區(qū)加快發(fā)展?！?/p>

針對我國城鄉(xiāng)、東西部二元結(jié)構(gòu)仍然普遍存在的情況，我們要有針對性地設(shè)置全面建成小康社會指標(biāo)，以體現(xiàn)沿海發(fā)達(dá)地區(qū)、中西部地區(qū)以及老少邊窮地區(qū)的不同特點(diǎn)。制定科學(xué)的、量化的具體目標(biāo)和指標(biāo)，是能否全面建成小康社會的重要依據(jù)。根據(jù)老少邊窮地區(qū)的實(shí)際，可以制定更有針對性、長短期結(jié)合的扶持政策。短期政策方面，可以加大對老少邊窮地區(qū)的轉(zhuǎn)移支付力度，支持老少邊窮地區(qū)大病醫(yī)療救助、學(xué)校免費(fèi)午餐補(bǔ)助、助學(xué)基金、就業(yè)培訓(xùn)等；拓寬民間慈善資金對老少邊窮地區(qū)的資助渠道，中央政府負(fù)責(zé)審計(jì)考核，這將有效引導(dǎo)和推動社會力量的有序參與，同時(shí)也利于短期內(nèi)拉動消費(fèi)。長期政策則通過遷居、移風(fēng)易俗、改善交通環(huán)境、加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、發(fā)展綠色經(jīng)濟(jì)、加強(qiáng)基礎(chǔ)組織建設(shè)乃至構(gòu)建新的建立在社會主義新農(nóng)村基礎(chǔ)上又與中華傳統(tǒng)相結(jié)合的“鄉(xiāng)紳鄉(xiāng)賢”群體等一系列舉措來推動老少邊窮地區(qū)的發(fā)展，全方位地實(shí)現(xiàn)全面建成小康社會的目標(biāo)。

農(nóng)村貧困人口要脫貧

農(nóng)村貧困人口脫貧是全面建成小康社會的薄弱環(huán)節(jié)，也是最艱難的任務(wù)?！墩f明》指出：“‘十三五’規(guī)劃作為全面建成小康社會的收官規(guī)劃，必須緊緊扭住全面建成小康社會存在的短板，在補(bǔ)齊短板上多用力。比如，農(nóng)村貧困人口脫貧，就是一個(gè)突出短板。我們不能一邊宣布全面建成了小康社會，另一邊還有幾千萬人口的生活水平處在扶貧標(biāo)準(zhǔn)線以下，這既影響人民群眾對全面建成小康社會的滿意度，也影響國際社會對我國全面建成小康社會的認(rèn)可度。

我國改革開放以來，大幅度減少了貧困人口，但貧困人口尤其是農(nóng)村貧困人口數(shù)目仍然很大?！墩f明》指出：“農(nóng)村貧困人口脫貧是全面建成小康社會最艱巨的任務(wù)。我國現(xiàn)行脫貧標(biāo)準(zhǔn)是農(nóng)民年人均純收入按2010年不變價(jià)計(jì)算為2300元，2014年現(xiàn)價(jià)脫貧標(biāo)準(zhǔn)為2800元。按照這個(gè)標(biāo)準(zhǔn)，2014年末全國還有7017萬農(nóng)村貧困人口。綜合考慮物價(jià)水平和其他因素，逐年更新按現(xiàn)價(jià)計(jì)算的標(biāo)準(zhǔn)。據(jù)測算，若按每年6%的增長率調(diào)整，2020年全國脫貧標(biāo)準(zhǔn)約為人均純收入4000元。今后，脫貧標(biāo)準(zhǔn)所代表的實(shí)際生活水平，大致能夠達(dá)到2020年全面建成小康社會所要求的基本水平，可以繼續(xù)采用?！?/p>

對于這7017萬農(nóng)村貧困人口如何脫貧，《說明》具體講到：“到2020年，通過產(chǎn)業(yè)扶持，可以解決3000萬人脫貧；通過轉(zhuǎn)移就業(yè)，可以解決1000萬人脫貧；通過易地搬遷，可以解決1000萬人脫貧，總計(jì)5000萬人左右。還有2000多萬完全或部分喪失勞動能力的貧困人口，可以通過全部納入低保覆蓋范圍，實(shí)現(xiàn)社保政策兜底脫貧?！?/p>

解決好“三農(nóng)”問題始終是全黨工作的重中之重。如果農(nóng)村發(fā)展不起來、農(nóng)民富不起來，全面建成小康社會的奮斗目標(biāo)就會落空?！督ㄗh》指出：“農(nóng)村貧困人口脫貧是全面建成小康社會最艱巨的任務(wù)。必須充分發(fā)揮政治優(yōu)勢和制度優(yōu)勢，堅(jiān)決打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)?！?/p>

如何發(fā)揮制度優(yōu)勢、打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)？加快農(nóng)民的資產(chǎn)變成資本，增加農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入是實(shí)現(xiàn)農(nóng)村貧困人口脫貧的重要舉措，是發(fā)揮制度優(yōu)勢全面建成小康社會的關(guān)鍵。我國長期存在的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，是農(nóng)村發(fā)展滯后的重要因素。城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的形成有著復(fù)雜的體制機(jī)制方面的原因，其中很重要的一個(gè)方面，就是農(nóng)民手里的資產(chǎn)很難變成資本。由于我國土地制度的限制，農(nóng)民承包的耕地、宅基地、房屋以及其他非農(nóng)用的建設(shè)用地不能流通。不能流通就意味著農(nóng)民的這些資產(chǎn)就不能轉(zhuǎn)變?yōu)橘Y本，難以用于抵押、變現(xiàn)實(shí)現(xiàn)資本運(yùn)作，農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)性收入就降低了。與之對照的是，有些城市郊區(qū)的農(nóng)民土地因?yàn)殚_發(fā)被征用，獲得大筆補(bǔ)償款，一夜致富，這實(shí)際上是農(nóng)民資產(chǎn)變成資本一種扭曲的反映。城市居民住房可以進(jìn)行商品交換，而農(nóng)村居民住房不能進(jìn)入市場，限制了農(nóng)村居民增加財(cái)產(chǎn)性收入，造成了城鄉(xiāng)居民之間最大的不平等。按重慶的試點(diǎn)，以農(nóng)村宅基地平均每畝交易價(jià)格20萬元計(jì)算，全國農(nóng)村宅基地的市場價(jià)格約50多萬億元，考慮到遠(yuǎn)離城市的邊遠(yuǎn)地區(qū)，按平均每畝價(jià)格10萬元計(jì)算，全國也有25萬億元。這個(gè)紅包如果給予農(nóng)民，城鄉(xiāng)差別將大大縮小，農(nóng)村農(nóng)民建成小康社會就大有希望。農(nóng)民錢袋子鼓起來，就提高了消費(fèi)能力，擴(kuò)大了內(nèi)需，這也可以作為當(dāng)前扭轉(zhuǎn)經(jīng)濟(jì)下行的重大舉措。

黨的十八屆三中全會《決定》提出：“賦予農(nóng)民對承包地占有、使用、收益、流轉(zhuǎn)及承包經(jīng)營權(quán)抵押、擔(dān)保權(quán)能，允許農(nóng)民以承包經(jīng)營權(quán)入股發(fā)展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營。鼓勵(lì)承包經(jīng)營權(quán)在公開市場上向?qū)I(yè)大戶、家庭農(nóng)場、農(nóng)民合作社、農(nóng)業(yè)企業(yè)流轉(zhuǎn)，發(fā)展多種形式規(guī)模經(jīng)營?！卑凑罩醒刖瘢r(nóng)村土地所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)實(shí)行三權(quán)分置，所有權(quán)歸集體、承包權(quán)歸農(nóng)戶、經(jīng)營權(quán)可有序流轉(zhuǎn)，這對于促進(jìn)農(nóng)民資產(chǎn)轉(zhuǎn)變?yōu)橘Y本具有積極作用。日前，中辦國辦印發(fā)的《深化農(nóng)村改革綜合性實(shí)施方案》對深化農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革作出了具體部署，提出開展農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市、宅基地制度改革試點(diǎn)，深化農(nóng)村土地承包經(jīng)營制度改革等。其中，明確指出宅基地制度改革的基本思路是：在保障農(nóng)戶依法取得的宅基地用益物權(quán)基礎(chǔ)上，改革完善農(nóng)村宅基地制度，探索農(nóng)民住房保障新機(jī)制，對農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)作出明確界定，探索宅基地有償使用制度和自愿有償退出機(jī)制，探索農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押、擔(dān)保、轉(zhuǎn)讓的有效途徑。

戶籍人口城鎮(zhèn)化率要提高

與農(nóng)村貧困人口脫貧和增加農(nóng)民收入息息相關(guān)的另一個(gè)問題，是廣大進(jìn)入城市的農(nóng)民工如何在城市安家落戶的問題。我國過去十多年城鎮(zhèn)化建設(shè)雖然取得了很大的成就，但是因?yàn)樨?cái)稅體制改革不到位，也造成了房價(jià)畸高，人民群眾靠正常工薪收入難以購房、擠占消費(fèi)能力等弊端。農(nóng)民工更是只就業(yè)不落戶，不能真正和城市居民融入到一起，沒能在城鎮(zhèn)享受到相應(yīng)的公共服務(wù)，也沒有相應(yīng)的市民權(quán)利?！墩f明》直面問題指出：“現(xiàn)在，按照常住人口計(jì)算，我國城鎮(zhèn)化率已經(jīng)接近55%，城鎮(zhèn)常住人口達(dá)到7.5億。問題是這7.5億人口中包括2.5億的以農(nóng)民工為主體的外來常住人口，他們在城鎮(zhèn)還不能平等享受教育、就業(yè)服務(wù)、社會保障、醫(yī)療、保障性住房等方面的公共服務(wù)，帶來一些復(fù)雜的經(jīng)濟(jì)社會問題?！?/p>

從根本上解決當(dāng)前農(nóng)民工只就業(yè)不落戶這一問題，需要全面深化改革?！督ㄗh》指出：“深化戶籍制度改革，促進(jìn)有能力在城鎮(zhèn)穩(wěn)定就業(yè)和生活的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口舉家進(jìn)城落戶，并與城鎮(zhèn)居民有同等權(quán)利和義務(wù)?！倍屴r(nóng)民工短期內(nèi)在城鎮(zhèn)站穩(wěn)腳跟，除了相關(guān)配套制度改革，最直接有效的途徑是讓他們能夠通過農(nóng)村宅基地和住房等轉(zhuǎn)讓變現(xiàn)在城鎮(zhèn)購房安居。因此，在不動產(chǎn)統(tǒng)一登記和健全物業(yè)稅（房地產(chǎn)稅）基礎(chǔ)上，賦予農(nóng)民宅基地和住房一定的商品屬性。根據(jù)建議規(guī)劃，“健全財(cái)政轉(zhuǎn)移支付同農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化掛鉤機(jī)制，建立城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加規(guī)模同吸納農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶數(shù)量掛鉤機(jī)制。維護(hù)進(jìn)城落戶農(nóng)民土地承包權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體收益分配權(quán)，支持引導(dǎo)其依法自愿有償轉(zhuǎn)讓上述權(quán)益”。

城鎮(zhèn)化是經(jīng)濟(jì)發(fā)展最大的動力， 農(nóng)民工市民化或提高戶籍人口城鎮(zhèn)化率的水平，在全局上影響著我國的經(jīng)濟(jì)增長，進(jìn)而影響全面小康建設(shè)進(jìn)程，我們要補(bǔ)足這一短板。就像《說明》指出的那樣：“實(shí)現(xiàn)這個(gè)目標(biāo)，既有利于穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)增長，也有利于促進(jìn)社會公平正義與和諧穩(wěn)定，是全面小康社會惠及更多人口的內(nèi)在要求。”

城鄉(xiāng)要素資源要流動

《建議》指出：“推動區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展。塑造要素有序自由流動、主體功能約束有效、基本公共服務(wù)均等、資源環(huán)境可承載的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展新格局?！蔽覀円钩青l(xiāng)之間要素資源互相流動，促進(jìn)城鄉(xiāng)平衡協(xié)同發(fā)展。

過去十幾年來，我國進(jìn)入了快速的城鎮(zhèn)化發(fā)展階段，包括勞動力、資金等等各種市場資源紛紛涌向城市。這固然是經(jīng)濟(jì)發(fā)展到了一定階段的必然過程，但是由于我國特殊的戶籍制度、土地制度等體制機(jī)制原因，城鄉(xiāng)之間的資源要素流動長期處于從農(nóng)村到城市的單向流動的狀態(tài)當(dāng)中。這既區(qū)別于其他市場經(jīng)濟(jì)國家在資源可以自由雙向流動的情況下逐漸實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)化發(fā)展的過程，也與市場決定資源要素配置的要求格格不入，人為地?fù)踝×耸袌鲑Y源向農(nóng)村回哺的通道。這就使得我們要改變城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)變得更加困難。要促進(jìn)城鄉(xiāng)之間要素資源互相流動，使城鄉(xiāng)平衡發(fā)展必須對土地制度、戶籍制度進(jìn)行改革，使得市場資源要素能夠回流農(nóng)村。

有些人擔(dān)心工商資本流入農(nóng)村會導(dǎo)致土地的兼并等等問題，這個(gè)顧慮是對的，但是不能因此簡單否定市場資源要素的回流，更不能以此來拖延土地制度、戶籍制度的改革，而是要做好另一層基礎(chǔ)制度的設(shè)計(jì)落實(shí)，就是財(cái)稅體制的改革，其中對于城鄉(xiāng)之間資源要素市場配置的是物業(yè)稅（或者說是房地產(chǎn)稅）的落實(shí)和改革。先落實(shí)包括農(nóng)村不動產(chǎn)在內(nèi)的物業(yè)稅，對非農(nóng)業(yè)用途不動產(chǎn)實(shí)行有效的稅收調(diào)節(jié)管理，就能夠合理合法地節(jié)制工商資本在農(nóng)村的副作用，就能放心大膽地推進(jìn)農(nóng)村的土地制度、稅收制度改革，繼而促進(jìn)城鄉(xiāng)之間要素資源互相流動，使城鄉(xiāng)平衡協(xié)調(diào)發(fā)展。因此，在全面深化改革的大背景下，我們要注重改革的系統(tǒng)性、協(xié)調(diào)性。

補(bǔ)足以上幾塊短板，必將激發(fā)出巨大的需求潛力，必將帶來農(nóng)村生產(chǎn)力又一次大解放，成為未來五年拉動經(jīng)濟(jì)增長的強(qiáng)大動力，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)全面建成小康社會目標(biāo)，并提升國際社會對我國全面建成小康社會的認(rèn)可度。

（作者：國家體改委原副主任）

責(zé)任編輯：杜梅萍