中央領(lǐng)導(dǎo)決策信息主要來源于中央領(lǐng)導(dǎo)的集體調(diào)研、各機構(gòu)智庫提供的信息及決策咨詢。中央領(lǐng)導(dǎo)決策程序的關(guān)鍵環(huán)節(jié)就是在中央委員會全體會議、中央政治局會議或政治局常委會議上進(jìn)行集體討論，但集體討論集體決策離不開中央領(lǐng)導(dǎo)集體的調(diào)查研究、專家論證與咨詢、廣泛的多層次協(xié)商等重要環(huán)節(jié)。

中央領(lǐng)導(dǎo)集體調(diào)研機制的作用及其制度化歷程

重視調(diào)查研究是黨做好決策工作的傳家寶。調(diào)查研究是重大決策的必經(jīng)程序和重要方法。提高決策的科學(xué)化水平，必須把調(diào)查研究貫穿于決策的全過程。毛澤東早在1930年就提出“沒有調(diào)查，沒有發(fā)言權(quán)”的著名論斷。1956年，鄧小平在黨的八大上指出：“離開群眾經(jīng)驗和群眾意見的調(diào)查研究，那末，任何天才的領(lǐng)導(dǎo)者也不可能進(jìn)行正確的領(lǐng)導(dǎo)。”1962年，陳云說得更形象：“領(lǐng)導(dǎo)機關(guān)制定政策，要用百分之九十以上的時間作調(diào)查研究工作，最后討論作決定用不到百分之十的時間就夠了。”正確的決策來源于對客觀實際的周密調(diào)查研究，這是我們黨科學(xué)執(zhí)政的經(jīng)驗總結(jié)。2011年，習(xí)近平指出，調(diào)查研究是“關(guān)系黨和人民事業(yè)得失成敗的大問題”。因為調(diào)查研究能“從根本上保證黨的路線方針政策和各項決策的正確制定與貫徹執(zhí)行，保證我們在工作中盡可能防止和減少失誤，即使發(fā)生了失誤也能迅速得到糾正而又繼續(xù)勝利前進(jìn)”。

在改革攻堅階段，黨中央面臨的各種問題和矛盾異常復(fù)雜，中央領(lǐng)導(dǎo)集體調(diào)研的作用越來越突出，主要體現(xiàn)在三個方面：“一是驗證所掌握的信息在‘量和質(zhì)’上的準(zhǔn)確度；二是以信息的準(zhǔn)確度來判斷那些早已成竹在胸的決策，在多大程度上和什么層次上可行；三是通過調(diào)研為即將作出的決策統(tǒng)一認(rèn)識，爭取地方認(rèn)同和支持。”習(xí)近平更加強調(diào)中央領(lǐng)導(dǎo)集體調(diào)研在解決問題、提出對策以及形成“決策共識”中的作用。2011年，他在中央黨校關(guān)于調(diào)查研究的講話中明確指出：第一，調(diào)查研究的根本目的是解決問題。也就是要“把事情的真相和全貌調(diào)查清楚，把問題的本質(zhì)和規(guī)律把握準(zhǔn)確，把解決問題的思路和對策研究透徹?！钡诙?，調(diào)查研究有利于在中央領(lǐng)導(dǎo)形成決策共識?！爸饕?fù)責(zé)人親自做了調(diào)查研究，同大家有著共同的深切感受和體驗，就更容易在領(lǐng)導(dǎo)集體中形成統(tǒng)一認(rèn)識和一致意見，更容易決定?！敝醒腩I(lǐng)導(dǎo)集體調(diào)研有利于掌握基層一手信息，從決策信息上為中央重大決策的科學(xué)性提供重要保證。

中央和各級領(lǐng)導(dǎo)干部調(diào)查研究的制度化、程序化。在實踐中，中央領(lǐng)導(dǎo)集體實地調(diào)研考察已經(jīng)制度化、常規(guī)化，形成了調(diào)研機制，也就是黨中央領(lǐng)導(dǎo)集體為了解實際情況而深入全國各地基層，通過實地查看或邀請了解實際情況的人進(jìn)行座談的工作機制。中央決策層下基層調(diào)研，是中國共產(chǎn)黨的傳統(tǒng)。黨的十八大以后，以習(xí)近平為總書記的黨中央圍繞全面深化改革問題開展了密集的國內(nèi)“集體調(diào)研”。根據(jù)新華網(wǎng)、人民網(wǎng)等公開報道提供的信息統(tǒng)計，習(xí)近平從2012年11月15日就任中共中央總書記、中央軍委主席，至2013年12月末的400余天時間里，共用了39天，進(jìn)行了14次國內(nèi)考察調(diào)研，遍及全國1/3多的省、自治區(qū)、直轄市及七大軍區(qū)。據(jù)不完全統(tǒng)計，截至2013年末，十八屆中央政治局七位常委共進(jìn)行國內(nèi)考察調(diào)研38次，遍及全國六成的省、自治區(qū)、直轄市。中央領(lǐng)導(dǎo)集體調(diào)研及其形成的調(diào)研報告，成為中央民主決策、科學(xué)決策、依法決策的重要手段和依據(jù)。

中央領(lǐng)導(dǎo)決策咨詢機制的發(fā)展歷程

中央領(lǐng)導(dǎo)決策咨詢系統(tǒng)是決策鏈不可缺少的一環(huán)。一般來說，決策咨詢系統(tǒng)根據(jù)決策者要求進(jìn)行深入調(diào)查研究和廣泛論證，站在經(jīng)驗科學(xué)和理性的原則立場上形成若干政策方案。在此基礎(chǔ)上，決策者綜合平衡和深入比較各種方案才能形成權(quán)威性決策。改革開放以后，黨中央領(lǐng)導(dǎo)集體決策開始注重中央決策咨詢機制建設(shè)，決策咨詢的范圍不斷擴大。從重視“專家咨詢”到重視“民主黨派、群眾團(tuán)體、專家學(xué)者”咨詢相結(jié)合、中共“廣大黨員與專家咨詢”相結(jié)合，再到強調(diào)“思想庫”在決策咨詢中的作用，逐步建立了包括智庫專家咨詢、中共黨員和黨代表咨詢、民主黨派和群眾團(tuán)體咨詢等在內(nèi)的全面的決策咨詢機制。

第一個階段，注重領(lǐng)導(dǎo)決策與專家輔助決策相結(jié)合。1986年，萬里在全國軟科學(xué)研究工作座談會上提出要建立完善的決策咨詢系統(tǒng)問題。他認(rèn)為，各種智囊團(tuán)、咨詢機構(gòu)能“把具有不同知識結(jié)構(gòu)、不同經(jīng)驗的專家、謀士集中在一起，借助眾人的頭腦，以彌補領(lǐng)導(dǎo)者個人才智、經(jīng)驗和精力的不足?！?000年12月，江澤民在談到完善科學(xué)決策的機制和手段時說：“凡屬重大決策，都應(yīng)該先由決策咨詢機構(gòu)進(jìn)行研究論證，廣泛聽取專家意見，在多種方案中選擇最佳方案，努力實現(xiàn)領(lǐng)導(dǎo)決策與專家輔助決策相結(jié)合?！币簿褪钦f，要從以往的“領(lǐng)導(dǎo)決策”轉(zhuǎn)向“領(lǐng)導(dǎo)決策與專家輔助決策相結(jié)合”，這就突出了決策咨詢在集體決策中的作用。

第二個階段，決策咨詢的范圍由專家學(xué)者擴大到中共黨代會代表、中共普通黨員、民主黨派、群眾團(tuán)體等。2004年，黨的十六屆四中全會提出：在黨內(nèi)，建立和完善“重大決策征求意見制度”；在黨外，通過多種渠道和形式廣泛集中民智，“對專業(yè)性、技術(shù)性較強的重大事項，要認(rèn)真進(jìn)行專家論證、技術(shù)咨詢、決策評估”，“有組織地廣泛聯(lián)系專家學(xué)者，建立多種形式的決策咨詢機制和信息支持系統(tǒng)?！?005年2月，中共中央頒發(fā)的《關(guān)于進(jìn)一步加強中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度建設(shè)的意見》首次明確提出“把政治協(xié)商納入決策程序，就重大問題在決策前和決策執(zhí)行中進(jìn)行協(xié)商，是政治協(xié)商的重要原則。”將政治協(xié)商作為中國共產(chǎn)黨實行科學(xué)民主決策的重要環(huán)節(jié)，突出了政治協(xié)商、各民主黨派在中共中央決策中的作用。2009年，黨的十七屆四中全會提出要“建立健全黨內(nèi)事務(wù)聽證咨詢”制度，“提高科學(xué)決策、民主決策、依法決策水平，加強地方黨委決策咨詢工作，做好重大問題前瞻性、對策性研究，廣泛聽取黨員、群眾、基層干部意見和建議，發(fā)揮咨詢研究機構(gòu)、專家學(xué)者、社會聽證在決策過程中的作用?！边@在中國共產(chǎn)黨歷史上是第一次提出建立黨內(nèi)事務(wù)聽證咨詢制度，也是對中國特色社會主義民主政治制度的一次創(chuàng)新性發(fā)展。

第三個階段，將決策咨詢機構(gòu)的地位上升到“智庫”或“思想庫”的高度來認(rèn)識。黨的十八大提出：“堅持科學(xué)決策、民主決策、依法決策，健全決策機制和程序，發(fā)揮思想庫作用，建立健全決策問責(zé)和糾錯制度?！痹趯嵺`中，中國的哲學(xué)社會科學(xué)研究扮演著“思想庫”和“智囊團(tuán)”的角色，為黨中央提供決策咨詢。2013年4月，習(xí)近平對建設(shè)中國特色新型智庫作出重要批示，將智庫發(fā)展視為國家軟實力的重要組成部分，把智庫發(fā)展提升到了國家戰(zhàn)略的高度。2015年1月，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于加強中國特色新型智庫建設(shè)的意見》指出：“中國特色新型智庫是以戰(zhàn)略問題和公共政策為主要研究對象、以服務(wù)黨和政府科學(xué)民主依法決策為宗旨的非營利性研究咨詢機構(gòu)”，并提出了中國特色新型智庫建設(shè)的總體目標(biāo)，即“到2020年，統(tǒng)籌推進(jìn)黨政部門、社科院、黨校行政學(xué)院、高校、軍隊、科研院所和企業(yè)、社會智庫協(xié)調(diào)發(fā)展，形成定位明晰、特色鮮明、規(guī)模適度、布局合理的中國特色新型智庫體系，重點建設(shè)一批具有較大影響力和國際知名度的高端智庫，造就一支堅持正確政治方向、德才兼?zhèn)?、富于?chuàng)新精神的公共政策研究和決策咨詢隊伍，建立一套治理完善、充滿活力、監(jiān)管有力的智庫管理體制和運行機制，充分發(fā)揮中國特色新型智庫咨政建言、理論創(chuàng)新、輿論引導(dǎo)、社會服務(wù)、公共外交等重要功能?！?/p>

中央領(lǐng)導(dǎo)集體調(diào)研與咨詢機制在實踐中的運作過程

中央領(lǐng)導(dǎo)集體調(diào)研機制與咨詢機制是兩個環(huán)環(huán)相扣的組成部分，都是為黨中央集體決策服務(wù)的，二者很難截然分開。2013年7月30日，中共中央政治局召開會議，分析研究上半年經(jīng)濟(jì)形勢和下半年經(jīng)濟(jì)工作。那么，在此次會議之前，中央都通過哪些渠道充分掌握相關(guān)信息，以保證科學(xué)決策、民主決策？我們以報紙上公布的“中央政治局經(jīng)濟(jì)決策過程”為例，探討中央領(lǐng)導(dǎo)集體調(diào)研、決策咨詢、黨外協(xié)商在決策中的作用。

第一，研判統(tǒng)計局信息。通常，在中央政治局出臺年中經(jīng)濟(jì)決策之前，國家統(tǒng)計局會公布上半年的經(jīng)濟(jì)數(shù)據(jù)。這些信息將為黨中央決策提供參考。2012年8月，為保證數(shù)據(jù)的準(zhǔn)確性，國家統(tǒng)計局就曾派出工作組對地方抽查和調(diào)研，嚴(yán)防決策風(fēng)險。

第二，“智庫”提供分析。2013年6月中下旬，國務(wù)院發(fā)展研究中心曾兵分五路，分別奔赴東南沿海、華北東北、中部、西北、西南等地區(qū)調(diào)研并召開座談會，獲得了大量第一手?jǐn)?shù)據(jù)和資料。在此基礎(chǔ)上，該中心在呼和浩特召開了2013年省區(qū)市經(jīng)濟(jì)形勢分析座談會，會后向國務(wù)院提交了一份關(guān)于當(dāng)前全國宏觀經(jīng)濟(jì)形勢的分析和政策建議報告。

第三，各部委派出調(diào)研組。國務(wù)院及各部委派出調(diào)研組分赴各地調(diào)研經(jīng)濟(jì)。2013年6月初開始，國務(wù)院派出了多個調(diào)研組。據(jù)了解，僅國務(wù)院辦公廳派出的調(diào)研組就多達(dá)27個。另外，中央財經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室也派出官員前往地方調(diào)研。調(diào)研組將形成調(diào)研報告，為中央制定政策提供建設(shè)性的建議和意見。

第四，中央領(lǐng)導(dǎo)調(diào)研。2013年7月8日至9日，國務(wù)院總理李克強在廣西考察調(diào)研，考察了欽州港，還同部分小微企業(yè)負(fù)責(zé)人進(jìn)行座談。7月21日至23日，國家主席習(xí)近平到湖北考察調(diào)研經(jīng)濟(jì)運行情況，考察了武漢新港、中國光谷以及武重等多家企業(yè)。

第五，與省市負(fù)責(zé)人座談。2013年7月9日，在廣西調(diào)研的李克強召集廣西、湖南、廣東、貴州、陜西五省區(qū)負(fù)責(zé)人，就上半年經(jīng)濟(jì)形勢進(jìn)行座談。7月23日，習(xí)近平在武漢主持召開湖北、山西、黑龍江、上海、浙江、湖南等省市負(fù)責(zé)人座談會，征求對全面深化改革的意見和建議。

第六，向?qū)＜易稍円庖姟?013年7月16日，為了解專家和企業(yè)家們對當(dāng)前國內(nèi)經(jīng)濟(jì)運行及世界經(jīng)濟(jì)形勢的看法，李克強主持召開了經(jīng)濟(jì)形勢座談會。會上，來自研究機構(gòu)、高校的專家談了看法，來自機械、家電、節(jié)能、金融等行業(yè)的企業(yè)負(fù)責(zé)人反映了生產(chǎn)經(jīng)營狀況、存在的問題和建議。

第七，與黨外人士協(xié)商。2013年7月25日，中共中央在中南海召開黨外人士座談會，就當(dāng)前經(jīng)濟(jì)形勢和下半年經(jīng)濟(jì)工作聽取各民主黨派中央、全國工商聯(lián)領(lǐng)導(dǎo)人和無黨派人士的意見和建議。習(xí)近平主持座談會，李克強通報了上半年經(jīng)濟(jì)工作有關(guān)情況，介紹了中共中央、國務(wù)院關(guān)于做好下半年經(jīng)濟(jì)工作的考慮。

（作者：中央財經(jīng)大學(xué)馬克思主義學(xué)院教授）

責(zé)任編輯：金蕾蕾