作為新一屆政府全面深化改革的“先手棋”和轉(zhuǎn)變政府職能的“當頭炮”，兩年多來，簡政放權(quán)既取得了明顯成效，又面臨著改革步入深水區(qū)，需要啃硬骨頭、涉險灘的難題。因此，推進簡政放權(quán)向縱深發(fā)展，既要突破觀念上的誤區(qū)，也要沖破利益上的羈絆;既要“削權(quán)”“減權(quán)”，又要加強監(jiān)管和服務，綜合處理好各種關(guān)系。

放與管

激發(fā)市場活力和創(chuàng)造力，促進經(jīng)濟持續(xù)健康發(fā)展和社會公平正義，放與管都必不可少。只有“徹底放”，才能充分激發(fā)市場活力;只有“堅決管”，才能保證經(jīng)濟社會發(fā)展健康有序。二者如同鳥之兩翼、車之兩輪，不可或缺。李克強總理指出：“只有兩個輪子都做圓了，車才能跑起來?！?/p>

從兩年多來簡政放權(quán)取得的成績來看，簡政放權(quán)、放管結(jié)合成效明顯，中央政府承諾減少三分之一行政審批權(quán)的目標提前兩年多完成，地方政府也力度空前。與此同時，一些深層次的矛盾和問題也逐漸顯露出來，如簡政放權(quán)重數(shù)量輕質(zhì)量、“中梗阻”現(xiàn)象大量存在、“最后一公里”還沒有完全打通等，其中的短板之一就是缺乏監(jiān)管。

以商事制度改革為例。據(jù)不完全統(tǒng)計，自去年3月工商登記實行“先照后證”以來，前置審批事項85%改為后置審批，新增市場主體呈井噴式增長，各省均呈現(xiàn)兩位數(shù)增長。其中，北京市自去年三季度末實施“先照后證”改革之后，每160秒誕生一戶企業(yè)，每月新增16000戶企業(yè)，單戶企業(yè)辦理營業(yè)執(zhí)照平均時間縮短10天。與此同時，執(zhí)法者也面臨著改革后監(jiān)管壓力劇增的考驗。商事制度的變革，意味著管理模式由原來的“嚴進寬管”轉(zhuǎn)變?yōu)椤皩掃M嚴管”，這對執(zhí)法者的監(jiān)管思路、監(jiān)管執(zhí)法的力量匹配以及監(jiān)管執(zhí)法的方式方法都提出了嚴峻的挑戰(zhàn)。國家行政學院委托國家統(tǒng)計局社情民意調(diào)查中心做的一項調(diào)查顯示，19%的被調(diào)查企業(yè)認為目前政府監(jiān)管還不夠有力、市場環(huán)境不夠理想。

國家行政學院經(jīng)濟學教研部主任張占斌講道：“簡政放權(quán)后，盡管國務院有關(guān)部委和省級部門，普遍具有‘既放又管，放管結(jié)合’的理念，但是有效的監(jiān)管機制、監(jiān)管方式方法還沒有完全建立，缺乏有效的監(jiān)管，成為取消和下放行政審批事項的軟肋?！眮碜試鴦赵憾讲榻M的報道也顯示，簡政放權(quán)后的事中事后監(jiān)管職責不明確，或者出現(xiàn)權(quán)力真空，或者導致交叉監(jiān)管;原有政策法規(guī)不適應簡政放權(quán)的新需求，使監(jiān)管“接棒”不順暢;與強化事中事后監(jiān)管的需求相比，現(xiàn)有的人員狀況仍不匹配。四川省進一步推進簡政放權(quán)工作電視電話會議指出了當前簡政放權(quán)中缺乏監(jiān)管的三種形式：一是“放而脫管”，即一些審批取消后，權(quán)力雖下放了但日常監(jiān)管檢查沒跟上;二是“新而未管”，即新形勢下傳統(tǒng)管理方式和手段難以適應經(jīng)濟社會領(lǐng)域?qū)映霾桓F的新生事物;三是“無利不管”，即一些政府部門于己有利搶著管、于己無利不熱衷，導致多部門監(jiān)管交叉地帶出現(xiàn)真空。

有效的監(jiān)管是簡政放權(quán)的內(nèi)在要求，也是經(jīng)濟秩序規(guī)范有序的重要保障。改革開放以來歷次簡政放權(quán)之所以反復出現(xiàn)“一放就亂，一管就死”的怪圈，就是沒有很好地處理放和管的關(guān)系，重審批輕監(jiān)管，不應管的管得過多過死，應該管的又監(jiān)管缺位。

堅持“放管結(jié)合，放管并舉”，既要從思想上破除重審批輕監(jiān)管的舊觀念，又要依據(jù)新的形勢和任務，創(chuàng)新監(jiān)管機制和監(jiān)管方式，從根本上提高監(jiān)管效能?！叭绾螐淖郧暗膶徟D(zhuǎn)變?yōu)槭轮惺潞蟮膰栏癖O(jiān)管，是個大問題?！北本┐髮W中國社會科學調(diào)查中心主任李強說，“工商部門正探索對市場主體實行‘寬進嚴管’相結(jié)合的新思路，其中最具制度創(chuàng)新意義的是強化信用約束機制，構(gòu)建以信息公示、信用監(jiān)管為核心的新型監(jiān)管體系?！北本┦泄ど叹指本珠L李異表示，為避免監(jiān)管缺位與失位，北京市確定了加強部門協(xié)作和社會共治，形成跨部門失信行為聯(lián)合懲戒機制。

放與接

簡政放權(quán)，還要處理好權(quán)力的下放與承接的關(guān)系?！巴ㄟ^向市場放權(quán)、向社會放權(quán)、向地方政府放權(quán)，充分發(fā)揮市場在資源中的配置作用，更好發(fā)揮社會力量在管理社會事務中的作用，充分發(fā)揮中央和地方兩個積極性?！睆堈急笳f。其中，中央與地方、上級政府與下級政府在權(quán)力的下放與承接中發(fā)揮著重要作用。

按照中央的要求，在簡政放權(quán)、職能轉(zhuǎn)變的過程中，地方政府需要重點做好三個方面：一是“接”，就是把中央放給市場的權(quán)力接轉(zhuǎn)放開，把中央下放給地方的職能接好管好;二是“放”，就是把本該放的權(quán)力切實放下去、放到位;三是“管”，要把地方該管的事情管起來，管到位。兩年多來，地方政府認真貫徹中央決策部署，積極做好“接、放、管”工作。有的省份行政審批事項取消和下放比例超過一半，有的省份非行政許可已全面取消。據(jù)統(tǒng)計，從2013年到今年9月，北京市分5批精簡市級審批事項438項，其中取消233項、下放205項，精簡比例約45%。此外，北京全面推行行政權(quán)力清單制度，今年4月，首次正式“曬”出兩份市級“權(quán)力清單”——“審批清單”和“處罰清單”，“審批清單”涉及43個市政府部門的740項審批事項，“處罰清單”涉及47個擁有行政處罰權(quán)限的市級部門。2015年，北京市政府成立了推進職能轉(zhuǎn)變協(xié)調(diào)小組，下設5個專題組和3個功能組，協(xié)調(diào)推動解決改革中遇到的困難和重點難點問題。

地方政府在全力推進簡政放權(quán)向縱深發(fā)展的同時，也遇到了各種各樣的困惑和難題。

難題一：不同審批部門權(quán)限下放不同步，審批程序依然復雜。有的項目需要多個部門的審批。按照要求，有的部門把權(quán)限下放給了地方政府，而有的部門并沒有同時實現(xiàn)權(quán)限的下放。對項目業(yè)主來說，既要到地方政府部門辦理相關(guān)手續(xù)，還要赴上級相關(guān)部門辦理所需手續(xù)，手續(xù)依然繁多。此外，上下級之間還存在放小不放大、放責不放權(quán)等問題。

難題二：基層承接能力有限，導致權(quán)力被“放羊”。上級政府按照既定的方法步驟，把該放的權(quán)限密集下放，一放了事，而不顧下級接不接得住。同時，基層特別是鄉(xiāng)鎮(zhèn)承接能力有限，人員配置、業(yè)務素質(zhì)跟不上，“由此造成下放到手的權(quán)力無法消化，被‘放羊’。”“權(quán)力的下放也意味著矛盾的轉(zhuǎn)移，這是當前簡政放權(quán)的一個新問題?！比珖f(xié)委員、九三學社安徽省主委趙韓指出。

難題三：缺乏必要的法律法規(guī)約束，基層監(jiān)管乏力。由于行政審批權(quán)力下放的政策性、專業(yè)性強，情況比較復雜，一些權(quán)力下放到基層后，基層沒有相對應的法律法規(guī)進行約束，從而導致一些群體借機牟利，也造成地方各單位間推諉扯皮。

針對上述問題，專家們給出以下建議：

一是上下聯(lián)動，協(xié)調(diào)推進。方案的制定要重視聽取下級政府特別是基層政府的意見，具有可行性，可操作性;下級政府要結(jié)合自身實際制定好落實的具體辦法。事項下發(fā)到哪一級，要根據(jù)地方各級政府的職責來確定，不能層層往下甩包袱，最后導致基層接不住。

二是更加注重提高基層的履職能力。審批權(quán)限下放必須與地方審批能力建設相匹配。上級政府要對擬下放的事項做好前期工作，包括對接權(quán)基層政府工作人員進行履職培訓，配備必要的設備。

三是更加注重縣級政府在簡政放權(quán)中的重要作用。郡縣治則天下安?？h級政府是我國行政管理體制中的基礎環(huán)節(jié)，直接聯(lián)系人民群眾和市場主體。要按照“人、事、財”匹配和“權(quán)、責、利”統(tǒng)一的原則，建立事權(quán)人權(quán)財權(quán)相對等的保障機制，增加基層人員編制和財力投入，確保權(quán)力放下去后接得住、管得好。

在權(quán)力的下放與承接中，除了處理好中央與地方、上級政府與下級政府的關(guān)系，還要處理好政府與市場、政府與社會組織的關(guān)系。為此，一方面要加大放權(quán)力度，將該由市場配置資源的事情放給市場決定，適合社會組織承接的職能交由社會組織承擔;另一方面要大力培育市場和社會組織主體，使其真正有能力承接起相應的權(quán)力，承擔應有的職能。

放與轉(zhuǎn)

李克強總理指出，我們要把主要由政府部門“端菜”變?yōu)楦嘤扇嗣袢罕姟包c菜”。從“端菜”到“點菜”，一字之差，反映了簡政放權(quán)與政府職能轉(zhuǎn)變的密切關(guān)系，體現(xiàn)了政府工作理念的巨大轉(zhuǎn)變——由單純的審批管理轉(zhuǎn)變?yōu)楸O(jiān)管與服務并重。深化簡政放權(quán)必須與轉(zhuǎn)變政府職能同步推進。

簡政放權(quán)，劃定政府與市場的邊界，政府的職能要做何轉(zhuǎn)變？用一句話來概括，就是由原來的注重審批向更多地做好監(jiān)管和提供服務轉(zhuǎn)變。今年5月，李克強總理在出席全面推進簡政放權(quán)放管結(jié)合職能轉(zhuǎn)變工作電視電話會議時，專門就創(chuàng)新和加強政府管理、優(yōu)化政府服務做出論述。他指出，轉(zhuǎn)變政府職能，不僅要取消和下放權(quán)力，還要改善和加強政府管理;既要給市場松綁，還要突出優(yōu)化服務?！巴ㄟ^簡政放權(quán)，重構(gòu)政府和市場的關(guān)系以后，把政府的權(quán)力和市場的邊界搞清楚，政府的責任就三項，一是打造公平的市場競爭環(huán)境，二是提供良好的公共服務，三是維護社會公平正義。”國家行政學院教授汪玉凱說。從另一個方面說，行政權(quán)力的取消和下放，如果不與政府職能轉(zhuǎn)變相結(jié)合，簡政放權(quán)的積極成效就難以得到鞏固，容易陷入以往放收循環(huán)的怪圈。

此輪簡政放權(quán)與以往不同，從一開始就是與政府職能轉(zhuǎn)變緊密聯(lián)系在一起的，是以“政府職能轉(zhuǎn)變”為核心的。2013年3月通過的《國務院機構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案》把“職能轉(zhuǎn)變”放進了標題，同年8月通過的《關(guān)于地方政府職能轉(zhuǎn)變和機構(gòu)改革的意見》又把“職能轉(zhuǎn)變”放到“機構(gòu)改革”前面。

但從深化簡政放權(quán)、推進政府職能轉(zhuǎn)變的實效來看，政府職能轉(zhuǎn)變的速度遠遠滯后于簡政放權(quán)的速度。當前深化簡政放權(quán)改革中有三個方面的深層次原因值得關(guān)注：一是觀念上的不到位，二是部門利益的羈絆，三是制度和能力建設的滯后。這些問題的存在都與政府職能轉(zhuǎn)變的滯后、不到位有關(guān)。民建廣西主委錢學明認為，當前的行政審批改革基本著眼于在原有的構(gòu)架內(nèi)進行修修補補，都是就審批言審批，主要在形式和操作層面進行改革，沒有觸及政府職能轉(zhuǎn)變這一根本。《21世紀經(jīng)濟報道》分析認為，行政審批制度改革的攻堅克難，不在多寡，根本上還是行政服務理念的轉(zhuǎn)變，即政府職能的公共服務化歸位，基于公共服務理念推進簡政放權(quán)改革，將有助于從源本上清晰厘定哪些行政審批是必要的，哪些是必須得到矯正甚至取消的，從而實現(xiàn)合理的放管結(jié)合。

深化簡政放權(quán)，推進政府職能轉(zhuǎn)變，既要轉(zhuǎn)變政府理念，加強頂層設計，又要加強制度和法治建設，以法治思維和法治方式將政府的權(quán)力關(guān)進制度的籠子里。在這個方面，從中央政府到各地政府正在探索建立的“三個清單”制度被寄予了極高的價值認同和期望，備受青睞。不少專家認為，建立“三個清單”，實現(xiàn)“法無授權(quán)不可為、法定職責必須為”，對于打破現(xiàn)有利益格局，合理劃定政府和市場權(quán)力邊界，推進政府職能轉(zhuǎn)變具有重要意義，是推動簡政放權(quán)向縱深發(fā)展的“突破口”和“關(guān)鍵點”。