“十三五”規(guī)劃是我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重要戰(zhàn)略規(guī)劃，指引著未來(lái)五年甚至更長(zhǎng)時(shí)間經(jīng)濟(jì)社會(huì)各項(xiàng)事業(yè)發(fā)展。與以往的五年規(guī)劃背景不同，當(dāng)前我國(guó)經(jīng)濟(jì)邁入新常態(tài)，經(jīng)濟(jì)發(fā)展處于三期疊加階段，潛在經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)率下滑，在未來(lái)一段時(shí)間內(nèi)很可能仍然保持較大的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)下行壓力。因此，如何規(guī)劃好經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，謀好篇、布好局，開(kāi)創(chuàng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展新局面，不僅關(guān)系當(dāng)前經(jīng)濟(jì)社會(huì)的穩(wěn)定，也關(guān)系未來(lái)我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)長(zhǎng)治久安。

“十三五”規(guī)劃的國(guó)內(nèi)外背景

從國(guó)際看，形勢(shì)紛繁復(fù)雜。國(guó)際金融危機(jī)的深度影響仍在波及和蔓延，世界經(jīng)濟(jì)處于回暖恢復(fù)之中。以美國(guó)為首的世界發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體仍處在緩慢復(fù)蘇之中，歐洲債務(wù)危機(jī)導(dǎo)致歐洲經(jīng)濟(jì)體衰退，美國(guó)的債務(wù)懸崖問(wèn)題嚴(yán)峻。同時(shí)，新興經(jīng)濟(jì)體的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度趨于下降，以中國(guó)、印度、巴西為主導(dǎo)的新興經(jīng)濟(jì)體的潛在經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度下降。當(dāng)然，經(jīng)過(guò)近幾年的宏觀、微觀經(jīng)濟(jì)政策調(diào)控，發(fā)達(dá)國(guó)家經(jīng)濟(jì)體的逐漸復(fù)蘇，如美國(guó)退出QE，各方面指標(biāo)數(shù)據(jù)顯示經(jīng)濟(jì)面已經(jīng)趨好。因此，世界經(jīng)濟(jì)整體形勢(shì)總體處于緩慢回升的階段。

從國(guó)內(nèi)看，經(jīng)濟(jì)社會(huì)形勢(shì)有喜有憂。目前，我國(guó)已成為世界第二大經(jīng)濟(jì)體，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)總量和增長(zhǎng)速度已經(jīng)保持了較高的水平，因此“十三五”規(guī)劃的起點(diǎn)與以往相比不能同日而語(yǔ)。新一輪國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃自當(dāng)立足于現(xiàn)有的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展起點(diǎn)，從單純地追求數(shù)量向質(zhì)量邁進(jìn)。但由于過(guò)去一直偏重于強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，一定程度忽視了其他方面的協(xié)調(diào)發(fā)展，進(jìn)而引起負(fù)面效應(yīng)，環(huán)境污染加劇、收入差距擴(kuò)大、公共服務(wù)不均、道德倫理下滑等一系列的社會(huì)危機(jī)問(wèn)題依次浮現(xiàn)?？傮w上說(shuō)，經(jīng)過(guò)三十年的經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展，我國(guó)資源要素日益趨緊：一是人口達(dá)到劉易斯拐點(diǎn)，勞動(dòng)年齡人口趨于下降，人口供給減少，勞動(dòng)力成本上升;二是土地指標(biāo)趨緊，守住18億畝耕地紅線的壓力巨大;三是環(huán)境承載力超負(fù)荷，經(jīng)濟(jì)發(fā)展的負(fù)外部性陡增，引發(fā)的負(fù)面效應(yīng)逐步顯現(xiàn)，如霧霾天、水污染、土壤污染等問(wèn)題日益嚴(yán)峻，相對(duì)有限的環(huán)境容量承載力不夠。如何重新審視國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)規(guī)劃、綜合權(quán)衡經(jīng)濟(jì)社會(huì)科學(xué)發(fā)展，將是“十三五”亟須解決的問(wèn)題。

黨的十八大把全面建設(shè)小康社會(huì)改為全面建成小康社會(huì)。因此，“十三五”規(guī)劃必然要適應(yīng)我國(guó)全面建成小康社會(huì)、社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)、實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興中國(guó)夢(mèng)的要求。事實(shí)上，“十三五”時(shí)期也將是我國(guó)全面建成小康社會(huì)的決定性階段，是我國(guó)全面深化改革在重要領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)取得決定性成果的關(guān)鍵時(shí)期。

“十三五”規(guī)劃編制的思路變化

三十年的經(jīng)濟(jì)高速增長(zhǎng)，我國(guó)的經(jīng)濟(jì)狀況發(fā)生了天翻地覆的變化，以往賴以支撐經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展的生產(chǎn)方式、增長(zhǎng)模式所激發(fā)的動(dòng)力已經(jīng)消失殆盡，以低要素成本、高固定資產(chǎn)投資、強(qiáng)外貿(mào)依存的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)范式已不適用。如今，迫切需要打破現(xiàn)有的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)動(dòng)力模式，挖掘新的生產(chǎn)要素以支撐未來(lái)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)?；诖耍笆濉币?guī)劃將更加強(qiáng)調(diào)在新的發(fā)展階段以全新的發(fā)展思路謀劃未來(lái)經(jīng)濟(jì)社會(huì)增長(zhǎng)。

突出強(qiáng)調(diào)轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式，調(diào)整經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略，由要素驅(qū)動(dòng)型經(jīng)濟(jì)向科技創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)型戰(zhàn)略轉(zhuǎn)變。由于長(zhǎng)期以來(lái)支撐我國(guó)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的人口紅利、要素成本優(yōu)勢(shì)喪失，我國(guó)傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)的世界競(jìng)爭(zhēng)力衰退，許多勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)正逐漸轉(zhuǎn)移到東南亞地區(qū)，依賴“模仿—?jiǎng)?chuàng)新”路徑推動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的動(dòng)力不足。因此，加大科研投資，提高科技創(chuàng)新貢獻(xiàn)率，向創(chuàng)新型國(guó)家邁進(jìn)成為“十三五”規(guī)劃的重要任務(wù)。

偏重單一經(jīng)濟(jì)發(fā)展目標(biāo)向多元化目標(biāo)演化，即由單純追求GDP的數(shù)量向提高GDP的質(zhì)量方向轉(zhuǎn)變?！笆濉敝埃捎谠贕DP政績(jī)觀的考核下，各地方政府都鉚足了勁招商引資，加快項(xiàng)目建設(shè)，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。經(jīng)過(guò)多年的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，環(huán)境開(kāi)始惡化、貧富差距擴(kuò)大、經(jīng)濟(jì)下滑明顯，人民對(duì)生態(tài)、民生、公共服務(wù)、公平正義的需求越來(lái)越迫切。這就需要轉(zhuǎn)變以往的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式。因此，“十三五”規(guī)劃的目標(biāo)將由偏重經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)向“保增長(zhǎng)、調(diào)結(jié)構(gòu)、促民生”的多元化目標(biāo)方向轉(zhuǎn)變，將更加強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的質(zhì)量，以創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)為戰(zhàn)略，突出科技創(chuàng)新對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的帶動(dòng)作用。

規(guī)劃編制與國(guó)家三大戰(zhàn)略相結(jié)合。黨的十八屆三中全會(huì)后，我國(guó)推出了一系列的區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略，“一帶一路”、長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶、京津冀協(xié)同發(fā)展等。它們都是涉及我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展各領(lǐng)域的綜合性戰(zhàn)略，特別是上述三大戰(zhàn)略中除了京津冀涉及兩市一省外，其他兩大戰(zhàn)略均牽扯面廣、涉及區(qū)域多，是關(guān)系各領(lǐng)域的綜合性、全局性戰(zhàn)略。各地將結(jié)合自身的資源稟賦、基礎(chǔ)條件、產(chǎn)業(yè)現(xiàn)狀進(jìn)行合理定位，實(shí)施錯(cuò)位發(fā)展戰(zhàn)略，編制好各自的“十三五”規(guī)劃。如實(shí)施“一帶一路”戰(zhàn)略，要求各地結(jié)合自身的實(shí)際情況，結(jié)合自身的區(qū)域條件，不同城市定位為國(guó)家層面戰(zhàn)略的橋頭堡、節(jié)點(diǎn)城市、戰(zhàn)略支點(diǎn)、中心城市等。

強(qiáng)調(diào)多規(guī)融合與“三規(guī)合一”。與歷次規(guī)劃的各自為政和零亂規(guī)劃狀況相比，“十三五”規(guī)劃強(qiáng)調(diào)多規(guī)合一，打破政府部門間的割據(jù)，提高政府規(guī)劃的權(quán)威性和行政效率，避免資源的過(guò)度消耗、空間無(wú)序開(kāi)發(fā)、環(huán)境污染惡化等問(wèn)題，改變規(guī)劃一直以來(lái)“墻上掛掛、紙上畫(huà)畫(huà)”的尷尬局面。多規(guī)融合與“三規(guī)合一”具體體現(xiàn)為：國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃融合與統(tǒng)一，總體要求能夠形成一個(gè)市縣一本規(guī)劃、一張藍(lán)圖實(shí)施到底。

“十三五”規(guī)劃的重點(diǎn)內(nèi)容

隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，規(guī)劃的目標(biāo)和導(dǎo)向也將發(fā)生改變?！笆濉币?guī)劃也不例外，其指標(biāo)體系設(shè)置和重點(diǎn)關(guān)注內(nèi)容勢(shì)必出現(xiàn)變化。我國(guó)將要以黨的十八大確立的全面建成小康社會(huì)的目標(biāo)為指引，以完成社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)為目標(biāo)，以實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的中國(guó)夢(mèng)為宗旨，加強(qiáng)對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的總體長(zhǎng)期性規(guī)劃。

“十三五”規(guī)劃將更多體現(xiàn)政府職能轉(zhuǎn)變的要求，進(jìn)一步強(qiáng)化公共服務(wù)、社會(huì)治理、資源環(huán)境等方面的目標(biāo)和指標(biāo)，特別是突出就業(yè)增加、收入提高與經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)同步等民生改善方面的目標(biāo)和指標(biāo)。同時(shí)，市縣一級(jí)將貫徹落實(shí)國(guó)家戰(zhàn)略部署和各級(jí)政府規(guī)劃的任務(wù)要求，將政府必須完成的一些任務(wù)作為約束性指標(biāo)，將由市場(chǎng)起決定性作用的任務(wù)作為預(yù)期性指標(biāo)，合理確定經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度和規(guī)模，避免層層加碼，盲目攀比。

更加關(guān)注民生。上屆政府實(shí)施了一系列惠民政策，如取消農(nóng)業(yè)稅，加大市政設(shè)施建設(shè)，改善交通、居住等硬件設(shè)施條件。本屆政府將更加關(guān)注民生的軟性服務(wù)方面建設(shè)，重點(diǎn)加強(qiáng)對(duì)教育、醫(yī)療、衛(wèi)生等公共服務(wù)投入，以十八大全面建成小康社會(huì)為目標(biāo)導(dǎo)向，努力朝著實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)均等化目標(biāo)，多措并舉，積極提高就業(yè)和社會(huì)保障水平，著力提高養(yǎng)老服務(wù)、家庭服務(wù)、健康服務(wù)等社會(huì)保障水平。

突出生態(tài)文明建設(shè)。按照建成資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會(huì)為目標(biāo)，加大生態(tài)環(huán)境保護(hù)力度，鼓勵(lì)發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)，減少資源消耗和能源排放。在具體指標(biāo)上，單位國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值能源消耗和二氧化碳排放將大幅下降，主要污染物排放總量顯著減少。堅(jiān)持與資源環(huán)境承載能力相適應(yīng)的原則，以主體功能區(qū)總體規(guī)劃為指導(dǎo)，強(qiáng)化政府對(duì)空間開(kāi)發(fā)的管控能力，立足不同區(qū)域的功能定位，優(yōu)化經(jīng)濟(jì)社會(huì)活動(dòng)的空間布局。根據(jù)主體功能區(qū)對(duì)國(guó)土空間類型的劃分，按照全國(guó)和省級(jí)主體功能區(qū)規(guī)劃明確的主體功能定位，圍繞優(yōu)化開(kāi)發(fā)區(qū)域、重點(diǎn)開(kāi)發(fā)區(qū)域、限制開(kāi)發(fā)區(qū)域和禁止開(kāi)發(fā)區(qū)域建設(shè)的要求，制定差別化的發(fā)展重點(diǎn)、發(fā)展目標(biāo)和評(píng)價(jià)體系，提高可持續(xù)發(fā)展的水平。

深化改革創(chuàng)新。根據(jù)十八屆三中全會(huì)的精神，把握市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制改革方向，發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用，轉(zhuǎn)變政府職責(zé)，發(fā)揮市場(chǎng)“無(wú)形的手”的自我調(diào)節(jié)作用。同時(shí)，強(qiáng)調(diào)政治體制改革，加強(qiáng)政治制度建設(shè)、民主制度建設(shè)，加快簡(jiǎn)政放權(quán)，減少政府干預(yù)，實(shí)施政府負(fù)面清單，提高政府工作效率，減少行政手段對(duì)經(jīng)濟(jì)的直接干預(yù)，為經(jīng)濟(jì)發(fā)展掃除障礙。

強(qiáng)化區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展。繼續(xù)落實(shí)“東部發(fā)達(dá)、西部大開(kāi)發(fā)、中部崛起、東北振興”的區(qū)域發(fā)展總體戰(zhàn)略，在此基礎(chǔ)上實(shí)施“一帶一路”戰(zhàn)略、京津冀協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略和長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶戰(zhàn)略，打破傳統(tǒng)的東、中、西橫向分割的區(qū)域發(fā)展格局，打通三大板塊相對(duì)封閉的狀況，通過(guò)基礎(chǔ)設(shè)施、區(qū)域一體進(jìn)程建設(shè)，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)、資本、技術(shù)、人才等要素在板塊間自由流通。落實(shí)國(guó)家區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展政策，縮小不同區(qū)域、板塊間的經(jīng)濟(jì)差距、收入差距、基礎(chǔ)設(shè)施差距、公共服務(wù)差距，全面建成公平、穩(wěn)定、可持續(xù)的小康社會(huì)。

構(gòu)建全方位對(duì)外開(kāi)放格局。進(jìn)一步加強(qiáng)對(duì)外開(kāi)放，形成全方位的對(duì)外開(kāi)放的格局，除了東部沿海地區(qū)的開(kāi)放，“十三五”期間將重點(diǎn)落實(shí)沿邊、沿江地區(qū)的對(duì)外開(kāi)放，新疆地區(qū)向塔吉克斯坦、哈薩克斯坦等中亞地區(qū)開(kāi)放，東北三省向俄羅斯、朝鮮等東北亞地區(qū)開(kāi)放，云南、廣西向南亞國(guó)家開(kāi)放，為實(shí)施國(guó)際產(chǎn)能輸出，形成全方位的對(duì)外開(kāi)放格局奠定基礎(chǔ)。

落實(shí)“十三五”規(guī)劃須注意的事項(xiàng)

“十三五”規(guī)劃制定后，落實(shí)將成為重中之重。

第一，要注重規(guī)劃的連貫性與延續(xù)性。“十三五”規(guī)劃既是新一輪規(guī)劃，也是對(duì)以往規(guī)劃的傳承和繼續(xù)。它不是對(duì)以往規(guī)劃的拋棄，而是建立在對(duì)歷次規(guī)劃總結(jié)的基礎(chǔ)上的提高和升華。因此，落實(shí)本規(guī)劃的政策和措施必須注重連貫性和延續(xù)性，“十二五”及以往規(guī)劃未完成的工作要繼續(xù)深化落實(shí)，突出延續(xù)性，以達(dá)到政策實(shí)施的長(zhǎng)期效果。

第二，要以滿足群眾需求為出發(fā)點(diǎn)?！笆濉币?guī)劃是一項(xiàng)覆蓋經(jīng)濟(jì)、政治、社會(huì)、文化等各領(lǐng)域的全面戰(zhàn)略規(guī)劃，對(duì)于民眾反映強(qiáng)烈的民生、生態(tài)環(huán)保、貧富差距等問(wèn)題將會(huì)擺在突出重要的位置。因此，我們落實(shí)規(guī)劃，要堅(jiān)持民主開(kāi)放的原則，廣泛征求意見(jiàn)，改變傳統(tǒng)自上而下的形式，以求最大限度地滿足群眾需求。

第三，中央與地方戰(zhàn)略相結(jié)合?！笆濉?，將是我國(guó)實(shí)施“一帶一路”、長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶、京津冀協(xié)同發(fā)展三大戰(zhàn)略的關(guān)鍵期。三大戰(zhàn)略是有關(guān)實(shí)現(xiàn)我國(guó)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略的重大安排，尤其是“一帶一路”和長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶兩大戰(zhàn)略領(lǐng)域廣泛、牽扯面廣、涉及省市多，是推動(dòng)我國(guó)區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展的重要戰(zhàn)略。落實(shí)好這些大戰(zhàn)略，將能夠?qū)崿F(xiàn)東、中、西三大地帶間的跨區(qū)域發(fā)展，縮小區(qū)域差距。因此，各地在編制地方“十三五”規(guī)劃時(shí)，要緊緊結(jié)合國(guó)家戰(zhàn)略的實(shí)施思路和規(guī)劃安排，努力將地方規(guī)劃與中央規(guī)劃結(jié)合起來(lái)，實(shí)現(xiàn)利益契合、步調(diào)統(tǒng)一，防止脫節(jié)。

（作者單位：中國(guó)社會(huì)科學(xué)院）

責(zé)任編輯：葉再春