梁蘇會

內容提要本文選取了國內外有關城市發(fā)展的若干指標體系，從城市發(fā)展解讀、指標選取和指標體系構建方法等方面進行了比較研究，總結了現(xiàn)有城市發(fā)展評價指標體系的特點，為城市協(xié)調發(fā)展評價指標體系的構建提供借鑒。

關鍵詞城市發(fā)展城市管理指標體系評價指標

〔中圖分類號〕F291.1〔文獻標識碼〕A〔文章編號〕0447-662X（2015）01-0120-05

城鎮(zhèn)化是現(xiàn)代文明進程的重要標志，也是人類社會最為復雜的系統(tǒng)工程，中國正在從一個傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)大國，大步跨越，劇變?yōu)楝F(xiàn)代城市型國家。改革開放以來，中國經(jīng)濟建設成就有目共睹，與此同時，經(jīng)濟高速發(fā)展卻伴生了各類問題。正如《中國發(fā)展的終極目標是什么？》一文中所問：當青山綠水不在，藍天白云稀罕，PM25來襲，連呼吸新鮮空氣都成奢望；當食品安全頻發(fā)，收入差距拉大，公平天平傾斜，連基本生存安全都成難題；當物質金錢至上，社會道德淪喪，信任危機不斷，連正常的社會運行都難以進行……諸種問題昭示著幸福悖論的中國現(xiàn)實，也迫使我們深思與研究：增長和發(fā)展為了什么？張慧芳、牛芳：《中國發(fā)展的終極目標是什么？——一個基于幸福悖論的視域》，《人文雜志》2013年第7期。如何評價一個城市的發(fā)展水平？如何尋找一個城市發(fā)展的方向？這不僅是廣大學者探討的問題，更是城市管理者實踐的依據(jù)。本文旨在研究比較國內外各類評價國別、城市的指標體系，為城市發(fā)展評價指標體系的構建提供參考與建議。

一、 城市發(fā)展評價指標體系的內涵及類型

城市，是以非農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)和非農(nóng)業(yè)人口集聚形成的較大居民點；發(fā)展，是指系統(tǒng)或子系統(tǒng)從小到大、從簡單到復雜、從低級到高級、從無序到有序的變化過程。作為從多個視角和層次反應特定評價客體數(shù)量規(guī)模與數(shù)量水平的信息系統(tǒng)，指標體系是一種描述評價城市發(fā)展的有效方法。按照不同的分類標準，城市發(fā)展評價指標體系可以分為多種類型。

1按評價主體進行劃分，可以分為三類。一是由政府部門提出的城市發(fā)展評價指標體系，這類指標體系以定量計算為主，評價結果會成為決策依據(jù)，常常帶有考核性質，因此要求緊扣國家發(fā)展戰(zhàn)略且方法簡單有效。二是由研究機構提出的城市發(fā)展評價指標體系，這類指標體系以學界城市發(fā)展理論為基礎，具有完整的框架和豐富的數(shù)據(jù)支持，指標體系框架下獲得的城市發(fā)展指數(shù)按年度發(fā)布。三是由咨詢機構、社會團體提出的城市發(fā)展評價指標體系，這類指標體系往往關注某個具體城市或是城市發(fā)展的某個具體領域，有條件通過調查問卷等形式獲取主觀數(shù)據(jù)，針對性強，數(shù)據(jù)來源更為靈活。

2按評價指標進行劃分，可以分為兩類：一類城市發(fā)展指標體系由多層次評價指標構成，將城市發(fā)展目標分解成若干方面，下設相關二級指標甚至三級指標，構成綜合性城市發(fā)展評價指標體系；一類城市發(fā)展指標體系下設各項指標屬于同一層級，此類指標體系多用于某一特定領域對城市發(fā)展的評估，評估目標單一，指標體系構成簡單。

3按評價結果形式進行劃分，可以分為兩類：一是形成城市發(fā)展指數(shù)，這類指標體系對若干城市的發(fā)展現(xiàn)狀進行打分、排序，評價結果簡潔、直觀，需要數(shù)據(jù)具有客觀性和可比性；二是形成城市發(fā)展評估報告，此類報告一般是針對某一個或某幾個城市，采取城市發(fā)展現(xiàn)狀定性描述與指標體系定量測算相結合的方式，參與指標體系評價的城市個數(shù)不會太多，對研究對象的研究更為深入。

城市發(fā)展指標體系具有現(xiàn)實意義大、涉及面廣、數(shù)據(jù)來源多等特點，也正因為此，國內外各類有關城市發(fā)展的指標體系層出不窮，甚至有的指標體系自提出后就沒有被使用、被關注。如何構建一個符合我國國情現(xiàn)狀、得到廣泛認可、具有良好操作性和延續(xù)性的城市發(fā)展指標體系，我們需要從現(xiàn)有的、頗具代表性的城市發(fā)展評價指標體系中找尋經(jīng)驗。

二、 國際有關城市發(fā)展評價指標體系比較

國際上有關城市發(fā)展的指標體系非常重視對“發(fā)展”的解讀，特別是1992年聯(lián)合國環(huán)境與發(fā)展會議通過《21世紀議程》以來，“可持續(xù)發(fā)展”成為各國所追求的發(fā)展模式，很多有關城市發(fā)展的指標體系圍繞這一模式產(chǎn)生。有關“發(fā)展”的議題突破了城市的范疇，頗具代表性的國別發(fā)展評價指標體系同樣能夠為評價城市發(fā)展所借鑒。表1給出了國際上比較有代表性的若干有關國別、城市發(fā)展的指標體系。

表1國際有關城市發(fā)展評價指標體系

名稱提出機構核心要素特點

人類發(fā)展指數(shù)HDI（Human Development Index）聯(lián)合國開發(fā)計劃署健康要素：預期壽命；生活水平：人均GDP；教育程度：成人識字率及綜合入學水平計算簡單，客觀反映國別差距，世界銀行和國際貨幣基金組織常以該指標為參照，確定對發(fā)展中國家的分配和援助標準

聯(lián)合國可持續(xù)發(fā)展指標體系聯(lián)合國可持續(xù)發(fā)展委員會（UNCSD）涵蓋社會、環(huán)境、經(jīng)濟、制度四大類15個領域58項指標反映了聯(lián)合國對21世紀人類可持續(xù)發(fā)展的解讀，指標體系系統(tǒng)全面；面向政策，服務決策需求

可持續(xù)發(fā)展的美國美國總統(tǒng)可持續(xù)發(fā)展委員會（PCSD） 提出健康與環(huán)境、經(jīng)濟繁榮、平等、保護自然、管理、社會、公民參與、人口、教育、國際責任十大目標，每個目標下設若干評價指標指標體系緊扣國家戰(zhàn)略

可持續(xù)發(fā)展的西雅圖市民自發(fā)成立的非營利研究機構環(huán)境、人口與資源、經(jīng)濟、文化四個范疇的40項指標建立以社區(qū)為基礎的可持續(xù)發(fā)展體系從而促進城市發(fā)展

亞洲綠色城市指數(shù)經(jīng)濟學人智庫能源消耗與二氧化碳排放、建筑和土地使用、交通、垃圾、水資源、衛(wèi)生、空氣質量、環(huán)境治理以城市為評估對象，評估22個城市環(huán)境績效的同時，介紹各類示范項目以供借鑒；定量指標與定性指標相結合，指標來源廣泛

作為衡量國別經(jīng)濟社會發(fā)展水平的指標，人類發(fā)展指數(shù)（HDI）自1990年公布以來，成為世界通用的評價指標體系。人類發(fā)展指數(shù)的最大特點是以人為本，改變了以往僅僅以國民生產(chǎn)總值衡量國家發(fā)達程度的評價導向，以人的發(fā)展水平衡量國家經(jīng)濟、社會發(fā)展水平。在“可持續(xù)發(fā)展”理論框架基礎上，本文選取了聯(lián)合國可持續(xù)發(fā)展委員會（UNCSD）、美國、西雅圖市三個不同層級且頗具代表性的可持續(xù)發(fā)展指標體系進行參考比較。其中，“聯(lián)合國可持續(xù)發(fā)展指標體系”是框架性指標體系，主要作用是解讀可持續(xù)發(fā)展內涵，為各國制定可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略提供參考。“可持續(xù)發(fā)展的美國”制訂了國家可持續(xù)發(fā)展目標，并未涉及如此具體的指標算法。在城市發(fā)展層面，“可持續(xù)發(fā)展的西雅圖”是關注度最高的指標體系之一，它針對性強，是最早一批將可持續(xù)發(fā)展理念分解為具體指標并獲得良好實踐效果的指標體系。

由于全球城市數(shù)量眾多，發(fā)展水平差異較大又各具特色，很難在同一指標體系中進行評價，因此國際上以城市為評價對象的指標體系一般集中在城市發(fā)展的某一方面，如經(jīng)濟競爭力、信息化程度、宜居水平等。本文選取了“亞洲綠色城市指數(shù)”作為參考，該指標體系在目標分解、評價過程和經(jīng)驗總結等方面對于構建城市發(fā)展評價指標體系具有借鑒意義。

三、國內有關城市發(fā)展評價指標體系比較

表2給出了我國國內比較有代表性的若干有關城市發(fā)展的指標體系，指標體系的來源涵蓋了政府部門、科研院所和咨詢類企業(yè)。

表2國內有關城市發(fā)展評價指標體系

名稱提出機構核心要素特點

全面建設小康社會監(jiān)測指標體系國家統(tǒng)計局統(tǒng)計科學研究所經(jīng)濟發(fā)展、社會和諧、生活質量、民主法制、文化教育、資源環(huán)境等六個方面23項指標緊密結合黨的十六大、十七大、十八大報告，指標數(shù)據(jù)權威，各級政府關注度高

中國城市競爭力報告社科院城市與競爭力研究中心八個分項評價城市競爭力宜居城市、宜商城市、和諧城市、生態(tài)城市、知識城市、 全域城市（城鄉(xiāng)一體）、信息城市、文化城市（開放多元）具有完善的數(shù)據(jù)庫，持續(xù)時間長，年度定期發(fā)布，覆蓋所有地級城市

中國城鎮(zhèn)化質量綜合評價報告社科院城市發(fā)展與環(huán)境研究中心下設城市發(fā)展質量指數(shù)、城鎮(zhèn)化效率指數(shù)、城鄉(xiāng)協(xié)調度指數(shù)不僅考慮城市發(fā)展質量，還考慮了城鄉(xiāng)協(xié)調程度；不僅考慮城鎮(zhèn)化帶來的文明成果，還考慮了為此付出社會、經(jīng)濟、環(huán)境等方面的代價

城市可持續(xù)性發(fā)展指數(shù)哥倫比亞大學、清華大學、麥肯錫指標分為以下五類：基本需求、資源充足性、環(huán)境健康、建筑環(huán)境、對可持續(xù)性的承諾收集了2004～2008年數(shù)據(jù)，測算了112個城市的可持續(xù)發(fā)展指數(shù)，挑選指數(shù)量軸上得分最高的一些城市進行深入的研究，并總結出推動城市可持續(xù)發(fā)展的若干通用舉措

中國居民生活質量調查 零點研究咨詢集團 涵蓋中國居民總體生活滿意度、消費信心度、公眾安全感、國際化意識、對通貨膨脹的承受能力等涉及公眾生活質量的多項指標獨立第三方調查機構，具有一套完整的零點生活指數(shù)指標體系，2000～2012年持續(xù)跟蹤監(jiān)測，數(shù)據(jù)豐富

《全面建設小康社會監(jiān)測指標體系》由國家統(tǒng)計局統(tǒng)計科學研究所編制，各省市統(tǒng)計局和國家統(tǒng)計局各調查總隊依照國家統(tǒng)計局2008年印發(fā)的方案（國統(tǒng)字[2008]77號）進行了中國全面建設小康社會的監(jiān)測與分析工作，各省、自治區(qū)、直轄市均發(fā)布了全面建設小康社會統(tǒng)計監(jiān)測報告。潘璠：《中國全面建設小康社會監(jiān)測報告》，社會科學文獻出版社，2011年?！叭娼ㄔO小康社會監(jiān)測指標體系”的指標設置緊扣國家全面建設小康社會的發(fā)展戰(zhàn)略，目標是監(jiān)測我國全面建設小康社會的進程，各省市統(tǒng)計局作為該指標體系的數(shù)據(jù)來源，保證了數(shù)據(jù)的權威性和可獲得性。

《中國城市競爭力報告》倪鵬飛：《中國城市競爭力報告No.11》，社會科學文獻出版社，2013年。和《中國城鎮(zhèn)化質量綜合評價報告》中國社會科學院“城鎮(zhèn)化質量評估與提升路徑研究”創(chuàng)新項目組：《中國城鎮(zhèn)化質量綜合評價報告》，《經(jīng)濟研究參考》2013年第31期。由社科院的兩家研究中心編寫。其中《中國城市競爭力報告》自2003年開始，每年發(fā)布一次，在城市發(fā)展評價報告中頗具代表性和影響力，報告不僅給出了全國所有地級城市的年度競爭力指數(shù)排名，還測算了每個城市宜居、宜商、和諧、生態(tài)等多方面的發(fā)展水平。延續(xù)時間超過十年，涵蓋兩岸四地全部城市的數(shù)據(jù)，成為《中國城市競爭力報告》的最大優(yōu)勢?！吨袊擎?zhèn)化質量綜合評價報告》從城市發(fā)展質量、城鎮(zhèn)化效率和城鄉(xiāng)協(xié)調程度三個維度，構建了包含34個指標的城鎮(zhèn)化質量綜合評價指標體系，并基于2010年的系統(tǒng)數(shù)據(jù)，對286個地級及以上城市的城鎮(zhèn)化質量進行了評價。重視評價城市發(fā)展的質量和協(xié)調性，成為《中國城鎮(zhèn)化質量綜合評價報告》的最大特色。

“城市可持續(xù)性發(fā)展指數(shù)”城市中國研究計劃項目組：《城市可持續(xù)性發(fā)展指數(shù)：衡量中國城市的新工具》，2010年。來自城市中國研究計劃，這是一項國際合作的計劃，合作方既有中美兩國的著名高校，又有國際頂級的咨詢公司，指標體系涵蓋了基本需求、資源充足性、環(huán)境健康、建筑環(huán)境、對可持續(xù)性的承諾五個方面。在其最終發(fā)布的研究報告中，研究人員利用“城市可持續(xù)性發(fā)展指數(shù)”對22個中國城市進行了測評，論述了每項指標的發(fā)展趨勢，并與發(fā)達國家城市進了對比。報告中總結了評價結果所呈現(xiàn)出的城市發(fā)展規(guī)律，并深入分析了單項指標得分最高城市的政策和舉措。可以說，“城市可持續(xù)性發(fā)展指數(shù)”的評價目的重在探尋經(jīng)驗規(guī)律，而非排名考核。

“中國居民生活質量調查”出自獨立第三方調查機構零點研究咨詢集團，抽樣問卷調查的方式保證了一手數(shù)據(jù)的獲得，與此同時也帶來了涵蓋城市數(shù)量有限、數(shù)據(jù)主觀性強等局限性。正是基于此，調查只反映了城市發(fā)展的一個具體方面，即居民生活質量，且無法在城市之間進行橫向對比。

通過比較上述幾個有代表性的評價指標體系，可以看出國內有關城市發(fā)展的評價指標體系存在以下特點：

1. 從評價目標看，指標體系更注重考評城市發(fā)展的能力。各類指標體系中都蘊含著有關城市發(fā)展模式、城市發(fā)展動力的思考，正如《城市可持續(xù)性發(fā)展指數(shù)報告》中所說，可持續(xù)發(fā)展，即在不損害環(huán)境或其他資源的情況下改善人們生活水平的經(jīng)濟發(fā)展，在發(fā)展中國家尤其重要，中國的情況比其他所有地方都更加緊迫。持續(xù)11年發(fā)布的《中國城市競爭力報告》更是將未來十年課題組研究重心定位在構建可持續(xù)競爭力理想城市的理論體系和評估基準。

2. 從體系結構看，指標體系中對城市環(huán)境狀況的評估均占據(jù)重要位置。研究表明，我國城市的環(huán)境污染問題不僅阻礙了城市功能的發(fā)揮，而且對我國可持續(xù)發(fā)展城市的建設構成潛在威脅，正在對城市發(fā)展產(chǎn)生強烈的制約作用，城市環(huán)境問題是城市“繁榮”中的隱性赤字，是對未來發(fā)展的提前支付。相震：《城市環(huán)境復合承載力研究》，博士學位論文，南京理工大學，2006年。因此，在評價城市發(fā)展的指標體系中，環(huán)境評估引起廣泛關注。

3. 從變化趨勢看，指標體系中社會民生的指標權重升高，單純評價經(jīng)濟總量的指標權重降低。在經(jīng)歷了長期而卓有成效的以經(jīng)濟增長為導向的城市和工業(yè)發(fā)展后，中國政府轉向了以民生為導向的發(fā)展進程。所謂民生，就是要求所有社會成員在就學、就醫(yī)、就業(yè)、居住、尊嚴等方面能夠有基本保障。潘家華、魏后凱：《中國城市發(fā)展報告No.4 聚焦民生》，社會科學文獻出版社，2011年。十二五規(guī)劃要求，完善保障和改善民生的制度安排、促進就業(yè)、發(fā)展各項社會事業(yè)、推進基本服務均等化、調節(jié)收入分配，使發(fā)展成果惠及全體人民。因此在評價城市發(fā)展的指標體系中，關注民生大勢所趨。

四、評價城市發(fā)展的啟示

一個科學合理的評價指標體系需要高度依據(jù)研究對象的理論界定，以理論認識為出發(fā)點構建一套完整的評價指標體系，并選取一種科學合理適用的評價方法。任宗哲：《城鄉(xiāng)發(fā)展一體化的時空演變——〈中國省域城鄉(xiāng)一體化水平評價報告（2012）〉述評》，《人文雜志》2013年第9期。通過前文對國內外有關城市發(fā)展的若干指標體系比較研究發(fā)現(xiàn)，一個完善的城市發(fā)展指標體系，應該能夠定量解讀城市發(fā)展理論、考評城市發(fā)展現(xiàn)狀、呈現(xiàn)城市發(fā)展規(guī)律。城市管理者能夠利用指標體系分解城市發(fā)展任務、借鑒寶貴經(jīng)驗并尋找自身不足。如何利用指標體系評價城市發(fā)展，本文得出如下啟示：

1.緊扣國家發(fā)展戰(zhàn)略，注重評價城市發(fā)展的全面性，關注城市發(fā)展的協(xié)調性。黨的十八大報告明確指出，“必須更加自覺地把全面協(xié)調可持續(xù)作為深入貫徹落實科學發(fā)展觀的基本要求，全面落實經(jīng)濟建設、政治建設、文化建設、社會建設、生態(tài)文明建設五位一體總體布局，促進現(xiàn)代化建設各方面相協(xié)調，促進生產(chǎn)關系與生產(chǎn)力、上層建筑與經(jīng)濟基礎相協(xié)調，不斷開拓生產(chǎn)發(fā)展、生活富裕、生態(tài)良好的文明發(fā)展道路。”對城市發(fā)展的評價要做到全面性，也可以從以上五個方面進行考量。與此同時需要注意的是，對于城市而言，發(fā)展的協(xié)調性同樣至關重要。協(xié)調發(fā)展是一種強調整體性、綜合性和內生性的發(fā)展聚合，它不是單個系統(tǒng)或要素的“增長”，而是多系統(tǒng)或要素在協(xié)調這一有益的約束和規(guī)定之下的綜合發(fā)展。城市協(xié)調發(fā)展不允許其中一個（哪怕僅僅一個）系統(tǒng)或要素拖整體或綜合發(fā)展的后腿。協(xié)調發(fā)展追求的是一種齊頭并進、整體提高、全局優(yōu)化、共同發(fā)展的美好前景。

2.評價城市發(fā)展的同時注重總結發(fā)展經(jīng)驗，探尋城市發(fā)展規(guī)律。對城市發(fā)展的評價，單純的打分和排名意義并不重大，構建評價城市發(fā)展的指標體系，更重要的意義在于衡量城市經(jīng)濟、社會、環(huán)境等多方面發(fā)展現(xiàn)狀，在統(tǒng)計數(shù)據(jù)中探尋城市發(fā)展規(guī)律，總結高分城市的發(fā)展經(jīng)驗，找出城市發(fā)展存在的問題，為城市發(fā)展指明方向，為城市規(guī)劃管理提供決策依據(jù)。能夠切實指導社會管理實踐，才是社會科學研究的意義所在。

3.關注數(shù)據(jù)的權威性和可獲得性，確保指標體系能夠客觀評價城市發(fā)展。任何一個評價指標體系，要做到結果可信，數(shù)據(jù)的權威性是基礎，數(shù)據(jù)的可獲得性是保障。在評價城市發(fā)展的過程中，特別要注意數(shù)據(jù)統(tǒng)計口徑的一致性，以保證評價結果的公正性和可比性。

作者單位：清華大學中國工程科技發(fā)展戰(zhàn)略研究院

責任編輯：秦開鳳