摘要：政府信息公開(kāi)制度作為保障公民知情權(quán)和制約權(quán)力濫用的重要制度，有利于破除權(quán)力運(yùn)行的隱蔽性，為權(quán)力濫用和腐敗提供預(yù)防機(jī)制?！瓣?yáng)光”是最好的消毒劑，政府信息公開(kāi)將使整個(gè)行政系統(tǒng)透明公開(kāi)，大大推進(jìn)我們法治社會(huì)的不斷發(fā)展與進(jìn)步。但是我國(guó)的政府信息公開(kāi)救濟(jì)制度的還存在很多需要完善的地方，無(wú)救濟(jì)則無(wú)權(quán)利，只有將政府信息公開(kāi)的救濟(jì)制度真正落到實(shí)處，才能保證任何公民只有在自己的合法權(quán)益被侵犯之后，能夠采取適當(dāng)?shù)木葷?jì)方式保護(hù)自己的合法權(quán)益，才能算是真正的權(quán)利保障制度。

關(guān)鍵詞：政府信息公開(kāi)；救濟(jì)制度

美國(guó)著名行政法學(xué)家伯納德· 施瓦茨先生認(rèn)為：“一個(gè)成熟的行政法體系應(yīng)當(dāng)包括三個(gè)必須的部分：1.可以賦予行政機(jī)關(guān)的權(quán)力的范圍和堅(jiān)持限制在行使上述權(quán)力時(shí)的越權(quán)行為；2.在處理公民與行政機(jī)關(guān)之間的關(guān)系時(shí)，必須公平對(duì)待；3.必須有這樣一個(gè)原則：行政機(jī)關(guān)對(duì)其行為無(wú)最后發(fā)言權(quán)，并且公民能夠通過(guò)一個(gè)獨(dú)立的法庭對(duì)行政機(jī)關(guān)的行為之合法性提出異議?！边@句話隱含了司法（訴訟）救濟(jì)對(duì)于權(quán)利實(shí)現(xiàn)的重要意義。[2]因此，完善救濟(jì)保障制度在政府信息公開(kāi)制度的實(shí)施過(guò)程中十分重要。

一、我國(guó)政府信息公開(kāi)救濟(jì)制度內(nèi)容

我國(guó)《政府信息公開(kāi)條例》第33條第2款規(guī)定：“公民、法人或者其他組織認(rèn)為行政機(jī)關(guān)在政府信息公開(kāi)工作中的具體邢增行為侵犯其合法權(quán)益的，可以依法申請(qǐng)行政復(fù)議或者提起行政訴訟。”《行政復(fù)議法》第6條第11款規(guī)定：“認(rèn)為行政機(jī)關(guān)的其他具體行政行為侵犯其合法權(quán)益的，公民、法人或者其他組織可以申請(qǐng)行政復(fù)議。”我國(guó)政府信息公開(kāi)救濟(jì)制度目前最大的問(wèn)題是雖然采用傳統(tǒng)的行政法思維模式來(lái)設(shè)計(jì)政府信息公開(kāi)救濟(jì)制度，但并沒(méi)有針對(duì)政府信息公開(kāi)案件的特殊性設(shè)立專門(mén)的救濟(jì)規(guī)則，缺乏相關(guān)具體規(guī)定，同時(shí)，過(guò)高的估計(jì)政府信息公開(kāi)主管部門(mén)的監(jiān)督保障作用。在《政府信息公開(kāi)條例》第3條對(duì)政府信息公開(kāi)工作主管部門(mén)作出規(guī)定：“各級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對(duì)政府信息公開(kāi)工作的組織領(lǐng)導(dǎo)。國(guó)務(wù)院辦公廳是全國(guó)政府信息公開(kāi)工作的主管部門(mén)，負(fù)責(zé)推進(jìn)、指導(dǎo)、協(xié)調(diào)、監(jiān)督全國(guó)的政府信息公開(kāi)工作。[2]縣級(jí)以上工作主管部門(mén)負(fù)責(zé)推進(jìn)、指導(dǎo)、協(xié)調(diào)、監(jiān)督本行政區(qū)域的政府信息公開(kāi)工作。”

《政府信息公開(kāi)條例》第33、34、35條規(guī)定了公民對(duì)政府信息公開(kāi)不滿意的權(quán)利救濟(jì)渠道。其中第33條規(guī)定：“公民、法人或者其他組織認(rèn)為行政機(jī)關(guān)不依法履行政府信息公開(kāi)義務(wù)的，可以向上級(jí)行政機(jī)關(guān)、監(jiān)察機(jī)關(guān)或者政府信息公開(kāi)主管部門(mén)舉報(bào)。收到舉報(bào)的機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)予以調(diào)查處理。公民、法人或者其他組織認(rèn)為行政機(jī)關(guān)在政府信息公開(kāi)工作中的具體行政行為侵犯其合法權(quán)益的，可以依法申請(qǐng)行政復(fù)議或者提起行政訴訟。”第34條規(guī)定：“行政機(jī)關(guān)違反本條例的規(guī)定，未建立健全政府信息發(fā)布保密審查機(jī)制的，由監(jiān)察機(jī)關(guān)、上一級(jí)行政機(jī)關(guān)責(zé)令改正；情節(jié)嚴(yán)重的，對(duì)行政機(jī)關(guān)主要負(fù)責(zé)人依法給予處分?！钡?5條規(guī)定：“行政機(jī)關(guān)違法本條例的規(guī)定，有下列情形之一的，由監(jiān)察機(jī)關(guān)、上一級(jí)行政機(jī)關(guān)責(zé)令改正；情節(jié)嚴(yán)重的，對(duì)行政機(jī)關(guān)直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員依法給予處分；構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任：不依法履行政府信息公開(kāi)義務(wù)的；不及時(shí)更新公開(kāi)的政府信息內(nèi)容、政府信息公開(kāi)指南和政府信息公開(kāi)目錄的；違法規(guī)定收取費(fèi)用的；通過(guò)其他組織、個(gè)人以有償服務(wù)方式提供政府信息的；公開(kāi)不應(yīng)當(dāng)公開(kāi)的政府信息的；違法本條例規(guī)定的其他行為?！?/p>

二、國(guó)外政府信息公開(kāi)制度類型

多數(shù)國(guó)家的政府信息公開(kāi)法律都設(shè)置了行政系統(tǒng)內(nèi)的申訴機(jī)制，讓異議者可以通過(guò)行政系統(tǒng)內(nèi)的途徑首先表達(dá)自己的訴求，其中受理異議申請(qǐng)的機(jī)關(guān)包括原機(jī)關(guān)及其上級(jí)機(jī)關(guān)，有的國(guó)家比如英國(guó)，強(qiáng)制性規(guī)定，異議申請(qǐng)當(dāng)事人必須經(jīng)做出行政行為的原機(jī)關(guān)處理后，才能尋求外部救濟(jì)，有的國(guó)家則將申請(qǐng)?jiān)V求的機(jī)構(gòu)自由選擇權(quán)交于公民本人。相對(duì)于外部救濟(jì)途徑，內(nèi)部糾紛處理機(jī)制的優(yōu)勢(shì)在于：首先，糾紛解決效率較高。雖然外部救濟(jì)如司法程序更為正式，但內(nèi)部程序更為方便快捷，能在盡可能短的時(shí)間內(nèi)給雙方當(dāng)事人一個(gè)處理結(jié)果；其次，有利于上級(jí)行政機(jī)關(guān)加強(qiáng)對(duì)下級(jí)行政機(jī)關(guān)工作的監(jiān)督指導(dǎo)。通過(guò)具體行政行為的相對(duì)人的申訴或異議，上級(jí)行政機(jī)關(guān)能夠及時(shí)發(fā)現(xiàn)下級(jí)行政機(jī)關(guān)在工作中可能存在的問(wèn)題與過(guò)失，從而有針對(duì)性的的對(duì)下級(jí)行政機(jī)關(guān)進(jìn)行監(jiān)督指導(dǎo)；最后，讓原行政機(jī)關(guān)更及時(shí)地發(fā)現(xiàn)自己可能存在的工作失誤，從而反思并更正自己的工作失誤。

（一）內(nèi)部救濟(jì)

行政復(fù)議程序是世界各國(guó)和地區(qū)在政府信息公開(kāi)中普遍采用的一種重要的監(jiān)督和救濟(jì)途徑。行政復(fù)議通常是由接受政府信息公開(kāi)申請(qǐng)的政府機(jī)關(guān)、接受公開(kāi)申請(qǐng)的政府機(jī)關(guān)上級(jí)等對(duì)當(dāng)事人就政府信息公開(kāi)行為提出的異議進(jìn)行審查。

例如，日本的《信息公開(kāi)法》在第三章規(guī)定了行政復(fù)議救濟(jì)制度。日本的行政復(fù)議制度亦稱為行政不服審查制度，是政府信息公開(kāi)的申請(qǐng)人或第三人根據(jù)《行政不服審查法》規(guī)定，對(duì)《信息公開(kāi)法》第9條規(guī)定的行政機(jī)關(guān)做出的“公開(kāi)決定等”提出不服申請(qǐng)，由法律規(guī)定的行政機(jī)關(guān)進(jìn)行處理的制度。在日本，行政復(fù)議不是行政訴訟的必經(jīng)前置程序，其行政復(fù)議制度中包含有《政府信息公開(kāi)和個(gè)人信息保護(hù)審查會(huì)》制度，這是日本信息公開(kāi)制度的一大特色。該制度與信息公開(kāi)不服審查制度（包括《信息公開(kāi)法》的特別規(guī)定和《行政不服審查法》的一般規(guī)定）構(gòu)成了日本信息公開(kāi)制度中的行政救濟(jì)制度。

（二）外部救濟(jì)

外部救濟(jì)程序主要有兩種方式：第一種方式為利用傳統(tǒng)渠道，但增設(shè)新措施。美國(guó)模式是典型代表，針對(duì)政府信息公開(kāi)的監(jiān)督和救濟(jì)，美國(guó)沒(méi)有創(chuàng)設(shè)新的機(jī)構(gòu)，仍利用司法審查制度，當(dāng)然也增加了不少新規(guī)則；第二種方式為設(shè)立新的、獨(dú)立的機(jī)構(gòu)或機(jī)制，比如設(shè)立信息專員、信息監(jiān)察專員、信息裁判所、信息委員會(huì)等機(jī)構(gòu)及出臺(tái)相應(yīng)的配套措施。同時(shí)，漸漸演變出一種新型方式，即將享有建議權(quán)與決定權(quán)的專員或委員會(huì)區(qū)分開(kāi)來(lái)，一些專員或委員會(huì)僅享有救濟(jì)途徑的建議權(quán)，而另一些專員或委員會(huì)掌握最終的話語(yǔ)決定權(quán)。

1.法院

在行政法發(fā)展史上，把行政機(jī)關(guān)置于與普通公民、組織同等地位，將行政機(jī)關(guān)的決定交由地位獨(dú)立的法院進(jìn)行審查的行政訴訟或司法審查制度的建立，是現(xiàn)代行政法確立的重要標(biāo)標(biāo)志。法院對(duì)行政法而言具有特殊的意義，司法最終是行政法治的基本要求（而在民事正義處理上并不要求司法作為最終的糾紛解決途徑，仲裁等同樣也可以作為終結(jié)民事?tīng)?zhēng)議的機(jī)制和場(chǎng)所），當(dāng)政府信息公開(kāi)成為行政法規(guī)定的重要組成部分，需要相應(yīng)的監(jiān)督和救濟(jì)機(jī)制時(shí)，公民訴求于法院當(dāng)仁不讓的成為最佳選擇。

優(yōu)點(diǎn)：（1）法院相對(duì)于行政復(fù)議機(jī)關(guān)，具有獨(dú)立性和權(quán)威性。司法訴訟途徑享有較高的公民信賴度，具有足夠的公平、公正性。（2）法院可以對(duì)行政機(jī)關(guān)的行政行為直接進(jìn)行司法監(jiān)督。法院有權(quán)對(duì)行政機(jī)關(guān)直接作出有法律約束力的裁判，例如，在法院認(rèn)為行政機(jī)關(guān)拒絕公開(kāi)的理由不成立時(shí)候，法院可以直接命令行政機(jī)關(guān)公開(kāi)信息，從而直接對(duì)行政行為產(chǎn)生約束力。（3）穩(wěn)定性高。司法裁決的穩(wěn)定性高于行政復(fù)議。

缺點(diǎn)：耗時(shí)較長(zhǎng)，司法成本較高，靈活性遠(yuǎn)不如行政復(fù)議等其他途徑。

2.信息委員（監(jiān)察專員）制度

縱觀其他國(guó)家的政府信息公開(kāi)制度，由處于獨(dú)立地位的專員或監(jiān)察專員擔(dān)任主要的政府信息公開(kāi)救濟(jì)職能承擔(dān)者成為頗具發(fā)展?jié)摿Φ男律α?。瑞?809年《政府組織法》首創(chuàng)監(jiān)察專員制度，由議會(huì)所確定的“具有杰出法律才能和秉性正直的人士”擔(dān)任監(jiān)察專員，專門(mén)調(diào)查處理公眾對(duì)行政機(jī)關(guān)做出的行政行為異議申請(qǐng)，開(kāi)創(chuàng)了政府信息公開(kāi)和監(jiān)察專員兩項(xiàng)制度的先河。但是按照當(dāng)時(shí)瑞典的法律規(guī)定，監(jiān)察專員僅僅享有一定的調(diào)查權(quán)和建議權(quán)，對(duì)法律糾紛的處理并無(wú)最終的決定權(quán)，其重要作用主要體現(xiàn)為，通過(guò)監(jiān)察專員從而向行政機(jī)關(guān)提出合理的處理建議，監(jiān)察專員是獨(dú)立于任何行政機(jī)關(guān)或司法機(jī)關(guān)，是一種全新的對(duì)政府信息公開(kāi)制度進(jìn)行監(jiān)督與救濟(jì)的制度。3.有權(quán)做出具有最終裁決的、獨(dú)立的裁判所或?qū)T

這一制度下的專員相對(duì)于第二種模式的監(jiān)察專員享有更大的裁判決定權(quán)，能夠作出具有最終法律效力的決定，賦予監(jiān)察專員以最終裁決權(quán)能夠使專員真正享有法律權(quán)威性地位，得到眾多國(guó)家的采納，例如澳大利亞、英國(guó)、墨西哥等。這里還有三個(gè)問(wèn)題值得我們探討，即是否專設(shè)信息專員還是納入已有監(jiān)察專員的職權(quán)范圍；將信息專員與隱私專員（數(shù)據(jù)保護(hù)專員）合署還是分立；專員融調(diào)查權(quán)和決定權(quán)于一身還是分立。在英國(guó)，《信息公開(kāi)法》生效以后，設(shè)立了信息監(jiān)察專員（Information Commissioner）主要負(fù)責(zé)監(jiān)督和救濟(jì)職能。任何人對(duì)行政機(jī)關(guān)處理其信息申請(qǐng)的方式不滿，均有權(quán)向信息專員提出申訴。對(duì)此申訴沒(méi)有特別程序要求，無(wú)需繳納費(fèi)用，而信息專員比先前的議會(huì)監(jiān)察專員權(quán)力更大。公民可以直接向?qū)T申訴，無(wú)需通過(guò)下議院轉(zhuǎn)交訴求，信息專員有權(quán)發(fā)出有約束力的通知。

信息裁判所是獨(dú)立于行政系統(tǒng)之外的準(zhǔn)司法性的裁判機(jī)構(gòu)，是行政裁判所的一種。行政裁判所不同于法院。和法院相比，行政裁判所程序簡(jiǎn)單，辦事效率高，收費(fèi)低廉，成員多為有專業(yè)知識(shí)的人，有利于解決信息公開(kāi)領(lǐng)域技術(shù)性較強(qiáng)的問(wèn)題。同時(shí)，行政裁判所又不同于行政機(jī)關(guān)，這表現(xiàn)在雖然它是由行政機(jī)關(guān)任命的，但卻是獨(dú)立的裁判機(jī)構(gòu)。隨著科技的發(fā)展和行政管理對(duì)象的日益復(fù)雜化，設(shè)立專業(yè)化程度高的行政裁判所已是解決行政性爭(zhēng)議的趨勢(shì)，成為救濟(jì)獲得信息權(quán)的主要手段之一。[3]

以上三種模式的共同特征即強(qiáng)調(diào)了外部救濟(jì)制度的獨(dú)立性，賦予一獨(dú)立機(jī)構(gòu)審查對(duì)存有爭(zhēng)議的免除公開(kāi)、收費(fèi)和其他政府信息公開(kāi)問(wèn)題決定的審查權(quán)。

三、完善我國(guó)政府信息公開(kāi)救濟(jì)制度的途徑

1.制定《政府信息公開(kāi)法》

我國(guó)《政府信息公開(kāi)條例》是一部行政法規(guī)，從立法層級(jí)上說(shuō)，其法律效力不高，而日本、泰國(guó)等國(guó)家大都由最高立法機(jī)構(gòu)制定信息公開(kāi)法律，具有廣泛的法律效力。按照法律適用優(yōu)于行政法規(guī)的原則，《政府信息公開(kāi)條例》無(wú)法對(duì)抗《保密法》《檔案法》等上位法，特別是在信息公開(kāi)原則上有截然不同的規(guī)定，使得《政府信息公開(kāi)條例》中適應(yīng)信息公開(kāi)發(fā)展方向的基本規(guī)則難以得到落實(shí)，這對(duì)于我國(guó)信息公開(kāi)制度的發(fā)展和對(duì)于相對(duì)人救濟(jì)制度的完善都是不可逾越的障礙。因此，制定與《保密法》《檔案法》相同法律效力的《政府信息公開(kāi)法》是當(dāng)務(wù)之急。[4]

2.將政府信息公開(kāi)主管部門(mén)獨(dú)立

當(dāng)前我國(guó)政府信息公開(kāi)主管部門(mén)的身份與其推動(dòng)和監(jiān)督政府信息公開(kāi)的職能不相符。根據(jù)《政府信息公開(kāi)條例》的規(guī)定，政府信息公開(kāi)主管部門(mén)擔(dān)負(fù)著推進(jìn)和監(jiān)督政府信息公開(kāi)的職能，然而其本身又是政府信息公開(kāi)的義務(wù)主體，決定了其難以在保護(hù)行政機(jī)關(guān)利益之外的立場(chǎng)對(duì)政府信息公開(kāi)進(jìn)行監(jiān)督和救濟(jì)，而且很難贏得公眾對(duì)其作出的行政行為的信賴，無(wú)法維護(hù)一個(gè)公正獨(dú)立的正面形象。

政府信息公開(kāi)工作僅僅只是其主管部門(mén)眾多行政職能的一項(xiàng)，無(wú)法成為其工作重心，難以得到相應(yīng)的重視，主管部門(mén)平時(shí)都有眾多工作內(nèi)容，只有將政府信息公開(kāi)主管部門(mén)獨(dú)立出來(lái)，將政府信息公開(kāi)工作放在一個(gè)相對(duì)平衡的環(huán)境中，才能真正使得政府信息公開(kāi)滿足公民日益增長(zhǎng)需求。

3.加強(qiáng)對(duì)行政相對(duì)人知情權(quán)的保護(hù)

從各國(guó)行政程序法關(guān)于公眾知情權(quán)的規(guī)定來(lái)看，通常有兩種模式，一種模式是從公民權(quán)利的角度對(duì)知情權(quán)進(jìn)行規(guī)范的，[5]另一種模式是從政府資訊公開(kāi)的角度對(duì)公民知情權(quán)進(jìn)行規(guī)定的。這兩種模式所產(chǎn)生的實(shí)際效果常常是相同或相似的，核心都在于讓公眾能能夠了解政府行政系統(tǒng)的行政決策和行政行為。我國(guó)《政府信息公開(kāi)條例》也對(duì)行政相對(duì)人的知情權(quán)作了規(guī)定。但是，知情權(quán)不能僅僅停留在行政程序之中，因?yàn)槿绻麅H僅在行政程序之中，行政相對(duì)人主體與行政主體就沒(méi)有一種對(duì)等的關(guān)系形式，這樣的權(quán)利常常難以得到保障。[6]從這個(gè)角度講，政府信息公開(kāi)救濟(jì)制度是保護(hù)行政相對(duì)人知情權(quán)的核心制度，是保護(hù)其知情權(quán)的最后一道防線。

4.注重免于公開(kāi)政府信息與豁免理由相對(duì)應(yīng)

在政府信息公開(kāi)案件當(dāng)中，一般情況下應(yīng)由被告負(fù)擔(dān)舉證責(zé)任。這主要表現(xiàn)在：一是原告對(duì)于行政機(jī)關(guān)的作為行為不需要負(fù)舉證責(zé)任；二是在不作為案件審理中，原告只對(duì)提出申請(qǐng)的事實(shí)承擔(dān)舉證責(zé)任。在被告主張政府信息不存在或者該政府信息屬于免除公開(kāi)的范圍，如果要求原告證明該政府信息存在或者該信息屬于公開(kāi)的范圍，無(wú)異于拒絕了原告的訴訟請(qǐng)求。由于申請(qǐng)政府信息公開(kāi)的公民處于信息不對(duì)稱、法律地位不利的情境，因此，法院要對(duì)行政機(jī)關(guān)的提出的事實(shí)和理由進(jìn)行合法性審查。[7]

5.政府信息服務(wù)部門(mén)設(shè)立循環(huán)基金，引入市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制

對(duì)于國(guó)家基礎(chǔ)性信息資源的建設(shè)，由于其公益性質(zhì)，由市場(chǎng)來(lái)承擔(dān)投資是低效率的，因此需要以政府出資為主，由政府信息機(jī)構(gòu)具體承擔(dān)建設(shè)與管理的認(rèn)為。其提供服務(wù)要面向政府內(nèi)部和社會(huì)公眾，在法律規(guī)定的范圍內(nèi)向公眾免費(fèi)公開(kāi)（只收數(shù)據(jù)復(fù)制成本費(fèi)）。對(duì)于面向政府內(nèi)部的服務(wù)，則可以根據(jù)不同的情況設(shè)置循環(huán)基金，使得政府不同部門(mén)之間、檔案機(jī)構(gòu)之間信息共享能夠得到真正實(shí)現(xiàn)。隨著政府服務(wù)意識(shí)的強(qiáng)化，政務(wù)公開(kāi)與公民參政議政已逐漸普及，其中很多的服務(wù)職能需要信息服務(wù)機(jī)構(gòu)來(lái)承擔(dān)。因此，政府信息機(jī)構(gòu)首要的改革方向就是強(qiáng)化社會(huì)信息服務(wù)的職能。

【注釋】

[1]伯納德·施瓦茨.行政法體系的構(gòu)成[M].劉同蘇譯.法學(xué)譯叢，1989（03）

[2]黃維.美國(guó)的政府信息公開(kāi)訴訟制度及啟示[J].云南行政學(xué)院學(xué)報(bào)，2009（05）

[3]鄭文明.亞洲政府信息公開(kāi)救濟(jì)制度及借鑒[J].中國(guó)社會(huì)科學(xué)院研究生院學(xué)報(bào)，2008（01）

[4]陳書(shū)全，吳俊雅：《論我國(guó)政府信息公開(kāi)救濟(jì)制度的完善》，載《山東社會(huì)科學(xué)》，2011年12月

[5]應(yīng)松年.比較行政程序法[M].北京：中國(guó)法制出版社，1999：310-311

[6]梁玥.政府信息公開(kāi)訴訟研究[M].濟(jì)南：山東人民出版社，2013

[7]江必新.政府信息公開(kāi)與行政訴訟[J].法學(xué)研究，2007（05）

作者簡(jiǎn)介：易敏（1991、9），女，江西省九江市人，現(xiàn)為華南理工大學(xué)法學(xué)院憲法與行政法專業(yè)碩士生，研究方向：行政法。