曹曉昂

如何治理機(jī)動(dòng)車污染排放，在國(guó)際上許多國(guó)家有著比較成功的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，在霧霾現(xiàn)象日趨嚴(yán)重的今天，這些國(guó)際經(jīng)驗(yàn)也許可以作為鏡鑒。

據(jù)了解，概況而言，世界各國(guó)治理機(jī)動(dòng)車污染排放主要通過(guò)四個(gè)路徑：一是嚴(yán)格新增機(jī)動(dòng)車的排放標(biāo)準(zhǔn)，同時(shí)控制機(jī)動(dòng)車保有量增長(zhǎng)；二是提高燃油的環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)；三是實(shí)行“公交優(yōu)先”戰(zhàn)略，減少一般機(jī)動(dòng)車上路行駛；四是淘汰高排放老舊機(jī)動(dòng)車，同時(shí)鼓勵(lì)小排量車。

其中嚴(yán)格新增機(jī)動(dòng)車的排放標(biāo)準(zhǔn)，同時(shí)控制機(jī)動(dòng)車保有量增長(zhǎng)是比較常見的管控模式，也是較為行之有效的辦法。此外，其他三個(gè)途徑也均取得了不錯(cuò)的效果。例如，在提高燃油的環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)方面。美國(guó)已在所有地區(qū)均要求將汽油和柴油中的硫含量降到很低的水平。早在2000年左右，美國(guó)環(huán)保署就作出判斷，隨著輕型乘用車排放標(biāo)準(zhǔn)的持續(xù)加嚴(yán)，小汽車變得越來(lái)越清潔，重型卡車和公共汽車將成為重要的移動(dòng)污染源。據(jù)估算，重型卡車和公共汽車排放的氮氧化物和顆粒物已分別占移動(dòng)污染源排放總量1/3 和1/4。在美國(guó)的某些人口密度大的都市地區(qū)，重型卡車和公共汽車的貢獻(xiàn)率更高。美國(guó)環(huán)保署為此制定了綜合性的全國(guó)控制制度，將重型汽車及其燃油納入一個(gè)統(tǒng)一的系統(tǒng)。作為該制度的一個(gè)組成部分，新排放標(biāo)準(zhǔn)適用于所有的重型公路引擎和車輛。而且這些標(biāo)準(zhǔn)是建立在使用高效顆粒物過(guò)濾裝置或者效果相當(dāng)?shù)南冗M(jìn)技術(shù)的基礎(chǔ)上。由于機(jī)動(dòng)車燃料中的硫會(huì)對(duì)這些高效顆粒物過(guò)濾裝置造成損壞，因此美國(guó)環(huán)保署要求將大多數(shù)在公路上使用的柴油的含硫量在2006 年中期降低95%，以確保在該制度實(shí)施之初就很夠獲得低硫柴油，為發(fā)動(dòng)機(jī)生產(chǎn)商提供了所需要的過(guò)渡時(shí)間，以有效地逐步引進(jìn)尾氣排放控制技術(shù)，實(shí)現(xiàn)新標(biāo)準(zhǔn)的排放益處。

在鼓勵(lì)機(jī)動(dòng)車減少上路方面，國(guó)外的相關(guān)政策主要是通過(guò)收費(fèi)（稅）手段，包括采用擁堵費(fèi)、停車費(fèi)、污染稅等。例如，英國(guó)倫敦、瑞典斯德哥爾摩和新加坡等城市就通過(guò)征收擁堵費(fèi)來(lái)減少特定區(qū)域內(nèi)的車輛出行，除公交車輛之外，其他每輛車每天進(jìn)入收費(fèi)區(qū)需交納8英鎊、10～20瑞典克朗不等的進(jìn)城費(fèi)。韓國(guó)首爾市將汽油稅提高了一倍，并征收道路使用費(fèi)。日本的東京則在市區(qū)規(guī)定了較高的停車費(fèi)用，每小時(shí)停車收費(fèi)約合人民幣40～100元。而德國(guó)的一些城市采取了根據(jù)車輛排放等級(jí)不同，確定不同顏色“環(huán)保標(biāo)識(shí)”管理的方法，根據(jù)需要對(duì)不同顏色“環(huán)保標(biāo)識(shí)”的車輛進(jìn)行區(qū)域限行，違規(guī)者將被罰款40歐元。意大利羅馬和米蘭、澳大利亞墨爾本、加拿大多倫多等城市同時(shí)采取了限制高污染車輛進(jìn)入中心城區(qū)和對(duì)機(jī)動(dòng)車收取擁堵費(fèi)的政策措施。

在鼓勵(lì)老舊車淘汰方面，主要的經(jīng)濟(jì)政策包括兩大類：一是政府補(bǔ)助，這是發(fā)達(dá)國(guó)家所普遍采取的措施。例如美國(guó)早在1993年就頒布了加速老舊機(jī)動(dòng)車淘汰實(shí)施指南，對(duì)淘汰老舊汽車補(bǔ)助500-600美元/輛。2009年，美國(guó)推出轎車以舊換新優(yōu)惠券計(jì)劃，購(gòu)車者以節(jié)能轎車取代高能耗轎車，可獲得3500-4500美元優(yōu)惠券。法國(guó)對(duì)使用7年以上的汽車以舊換新，每車補(bǔ)助400-1000歐元。二是稅費(fèi)引導(dǎo)，日本東京、瑞典斯德哥爾摩和德國(guó)柏林等城市都制定實(shí)施了相關(guān)政策措施，對(duì)淘汰老舊機(jī)動(dòng)車并更換新車的車主，減征車輛購(gòu)置稅；對(duì)使用超年限的老舊機(jī)動(dòng)車的車主，每年征收額外的附加稅；對(duì)于提前淘汰報(bào)廢老舊機(jī)動(dòng)車的車主，予以退稅獎(jiǎng)勵(lì)。

美國(guó)歷程

在機(jī)動(dòng)車排放污染防治方面，相對(duì)來(lái)說(shuō)，美國(guó)尤其是加洲所采取的措施比較嚴(yán)格，通過(guò)了解美國(guó)對(duì)機(jī)動(dòng)車污染進(jìn)行監(jiān)管的發(fā)展歷程，也許我們能夠更加清晰地了解機(jī)動(dòng)車排放污染防治政策今后的發(fā)展趨勢(shì)。

在20世紀(jì)50 年代，與機(jī)動(dòng)車有關(guān)的大氣污染在美國(guó)開始成為一個(gè)嚴(yán)重的社會(huì)問(wèn)題。從1950年代到1960年代，美國(guó)的環(huán)保人士主要是在進(jìn)行發(fā)現(xiàn)問(wèn)題并就重要問(wèn)題進(jìn)行初步研究的工作，如明確問(wèn)題、確定機(jī)動(dòng)車的角色、開發(fā)測(cè)試程序和排放監(jiān)測(cè)技術(shù)、評(píng)估環(huán)境損害等。與此同時(shí)，美國(guó)政府也開始對(duì)機(jī)動(dòng)車采取一些最初的、溫和的控制行動(dòng)。到1960 年代末期，已經(jīng)有越來(lái)越多的證據(jù)表明機(jī)動(dòng)車明顯成為造成美國(guó)嚴(yán)重大氣污染和健康問(wèn)題的主要排放源，如果不采取有力措施，該問(wèn)題將持續(xù)惡化。在1960 年，美國(guó)加利福尼亞州通過(guò)立法規(guī)定一旦有三種可用的污染控制裝置問(wèn)世，機(jī)動(dòng)車就應(yīng)該安裝和使用污染控制裝置。1964年，該州簽署文件宣布已經(jīng)有三家獨(dú)立生產(chǎn)商成功地開發(fā)了該種裝置。此后不久，美國(guó)國(guó)內(nèi)生產(chǎn)商宣布他們也可以并且將在其汽車上安裝自己生產(chǎn)的污染控制裝置。加州開始試點(diǎn)之后，考慮到汽車污染問(wèn)題具有全國(guó)性，美國(guó)國(guó)會(huì)于1964 年開始研究制定聯(lián)邦機(jī)動(dòng)車污染控制立法，并于1965 年通過(guò)了《清潔大氣法》修正案，因此加州1966 年制訂的汽車排放標(biāo)準(zhǔn)自1968 年開始在美國(guó)全國(guó)范圍內(nèi)適用。

1970 年12 月，美國(guó)國(guó)會(huì)修訂了《清潔大氣法》，“以保護(hù)和改善本國(guó)大氣資源的質(zhì)量”，很多人認(rèn)為，該法對(duì)機(jī)動(dòng)車污染的控制措施是真正嚴(yán)格有效的。該法規(guī)定了嚴(yán)格的“強(qiáng)迫采用高技術(shù)”的要求，并規(guī)定環(huán)保署在實(shí)施這些要求的時(shí)候僅僅有非常有限的靈活度，這迫使汽車企業(yè)努力生產(chǎn)達(dá)到環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)的機(jī)動(dòng)車，國(guó)會(huì)只有在非常有需要時(shí)才能給予補(bǔ)貼和救濟(jì)。此外，該法律還規(guī)定環(huán)保署擁有實(shí)施這些要求的廣泛的權(quán)力，包括當(dāng)“實(shí)質(zhì)數(shù)量的適當(dāng)保養(yǎng)和使用的”汽車在使用壽命內(nèi)不能達(dá)到適用的標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，要求生產(chǎn)廠家召回的權(quán)力，以及在必要時(shí)要求油品供應(yīng)商改變?nèi)加唾|(zhì)量（包括汽油的含鉛水平）的權(quán)力。后一個(gè)權(quán)力非常關(guān)鍵，因?yàn)樵诋?dāng)時(shí)出現(xiàn)的幫助實(shí)現(xiàn)排放達(dá)標(biāo)的主要技術(shù)是催化轉(zhuǎn)換器，而采用該技術(shù)之后，汽車就不能使用含鉛添加劑的汽油。由于加州與汽車有關(guān)的大氣污染在美國(guó)是最為嚴(yán)重的，1970年，該州還最終保留了允許該州制定自己的標(biāo)準(zhǔn)并對(duì)機(jī)動(dòng)車排放進(jìn)行監(jiān)管的機(jī)動(dòng)車污染控制制度。在以后的三十年中，加州一直在推動(dòng)著汽車減排技術(shù)的發(fā)展，即使到現(xiàn)在仍然如此。在1977年，在汽車產(chǎn)業(yè)的壓力下，國(guó)會(huì)對(duì)《清潔大氣法》進(jìn)行了“微調(diào)”，推遲并稍微放松了汽車排放的標(biāo)準(zhǔn)，但美國(guó)國(guó)會(huì)同時(shí)也授權(quán)其他的州可以采納加州的要求。此外，該法律的適用范圍也被擴(kuò)大，環(huán)保署被授權(quán)對(duì)重型卡車實(shí)施類似的嚴(yán)格排放要求。也就是說(shuō)，美國(guó)國(guó)會(huì)于1990年通過(guò)的《清潔大氣法》修正案進(jìn)一步擴(kuò)大了環(huán)保署的權(quán)力。

不過(guò)，1990年9月，當(dāng)美國(guó)國(guó)會(huì)正在對(duì)1990年《清潔大氣法》修正案的草案進(jìn)行后期辯論時(shí)，加州又進(jìn)一步通過(guò)了低排放車（Low Emissions Vehicle， LEV）制度，該制度被認(rèn)為在控制機(jī)動(dòng)車排放方面具有里程碑的意義，其主要特點(diǎn)是：

1、該制度允許汽車制造商存在批量銷售的汽車的平均情況符合非甲烷有機(jī)氣體總體標(biāo)準(zhǔn)（該標(biāo)準(zhǔn)在20世紀(jì)90年代逐年降低）的情況，確認(rèn)汽車可以符合多種不同類別的排放標(biāo)準(zhǔn)或者多套排放標(biāo)準(zhǔn)，從而給予了汽車生產(chǎn)商一定的靈活度。

2、該制度新增了一個(gè)車輛類型，即零排放車輛（Zero Emitting Vehicles， ZEVS），以迫使汽車產(chǎn)業(yè)投入大量資源開發(fā)并向市場(chǎng)投放幾乎不依賴內(nèi)燃機(jī)引擎的車輛，可以認(rèn)為該措施導(dǎo)致電動(dòng)車、混合電動(dòng)車的先后出現(xiàn)，并且可能最終導(dǎo)致商業(yè)上可供應(yīng)的燃料電池汽車。

3、該制度明確地將車輛和燃油聯(lián)系起來(lái)，迫使油品供應(yīng)商引進(jìn)“新配方”汽油，該種汽油具有低含硫量、低揮發(fā)性的特點(diǎn)，并且其他成分也發(fā)生了改變。

此外還有一個(gè)需要我們關(guān)注的細(xì)節(jié)是，幾乎是在加州制定“低排放車（LEV）制度”的同一時(shí)間，紐約州成為第一個(gè)根據(jù)1977年《清潔大氣法》修正案第177條采納加州機(jī)動(dòng)車排放標(biāo)準(zhǔn)的州。隨后，另有幾個(gè)州也采納了加州的標(biāo)準(zhǔn)。有評(píng)論認(rèn)為，1970年美國(guó)通過(guò)的《清潔大氣法》修正案是一部里程碑式的法律，其直接結(jié)果是使得美國(guó)現(xiàn)在擁有全世界最有力和最完備的機(jī)動(dòng)車污染控制制度。該法的綜合性措施對(duì)于成功地清潔車輛和燃油至關(guān)重要，其中有三個(gè)方面被認(rèn)為是最關(guān)鍵的：

1. 定期更新的基于健康的環(huán)境大氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，不斷要求著環(huán)保署控制機(jī)動(dòng)車排放。

2. 該法具有促使技術(shù)進(jìn)步的特性，這一點(diǎn)在1975年引進(jìn)所謂的“穆思凱標(biāo)準(zhǔn)”時(shí)首次得到體現(xiàn)，環(huán)保署一直遵守這個(gè)先例，使美國(guó)的制度總是可以利用最先進(jìn)的控制技術(shù)降低汽車的排放。

3. 不管是當(dāng)環(huán)保署沾沾自喜的時(shí)候，還是當(dāng)政治壓力使機(jī)動(dòng)車排放控制的優(yōu)先性降低的時(shí)候，來(lái)自公民訴訟的可能性以及實(shí)際提起的公民訴訟都將迫使環(huán)保署保持警覺(jué)并繼續(xù)努力實(shí)現(xiàn)各類車輛的零排放，或者至少是最低的可得排放水平——而這已經(jīng)被證明是至關(guān)重要的。