劉道英++楊寶章

為了全面掌握河南檔案行政執(zhí)法現(xiàn)狀，特別是《檔案管理違法違紀(jì)行為處分規(guī)定》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《規(guī)定》）頒布以后的檔案行政執(zhí)法情況，進(jìn)一步提高檔案行政執(zhí)法的針對(duì)性、有效性和威懾力，實(shí)現(xiàn)依法治檔目的，促進(jìn)檔案事業(yè)發(fā)展，2014年8月～11月，河南省檔案局組織得力人員，采取多種形式，對(duì)全省檔案執(zhí)法現(xiàn)狀進(jìn)行了比較全面、深入、系統(tǒng)的調(diào)研。通過(guò)此次調(diào)研，了解了現(xiàn)狀，摸清了家底，發(fā)現(xiàn)了問(wèn)題，理清了思路。同時(shí)，針對(duì)一些問(wèn)題，引發(fā)了一些深度思考。

1 基本情況

1.1 調(diào)研方法。此次調(diào)研，講究“點(diǎn)面結(jié)合”，意在科學(xué)、客觀地了解真實(shí)情況。“點(diǎn)”就是選準(zhǔn)實(shí)地調(diào)研點(diǎn)。調(diào)研中，經(jīng)過(guò)綜合考慮，認(rèn)真篩選，豫南選取了信陽(yáng)市、駐馬店市，豫北選取了焦作市、新鄉(xiāng)市，省直管縣（市）選取了汝州、新蔡共12個(gè)市、縣（市、區(qū)）作為實(shí)地調(diào)研點(diǎn)。實(shí)地調(diào)研時(shí)，每到一地，市、縣（市、區(qū)）兩地都要走到，采取“聽(tīng)、看、查、談”（聽(tīng)匯報(bào)、看現(xiàn)場(chǎng)、查記錄、搞座談）的方式進(jìn)行，意在了解實(shí)際情況。

“面”就是全面發(fā)放調(diào)查表調(diào)研。此次調(diào)研針對(duì)全省18個(gè)省轄市、159個(gè)縣級(jí)區(qū)劃單位的檔案行政管理部門(mén)，是一次檔案行政執(zhí)法現(xiàn)狀的全面普查。此次調(diào)研歷時(shí)四個(gè)月，共發(fā)放調(diào)研表177張，收回有效表165張，占發(fā)放表數(shù)的98.3%。其間，關(guān)于調(diào)研表中相關(guān)內(nèi)容如何界定、怎么填寫(xiě)等問(wèn)題，調(diào)研人員與全省各地檔案部門(mén)往來(lái)電話溝通多達(dá)上百次。

1.2 主要數(shù)據(jù)。此次調(diào)研，主要了解最近一年有關(guān)檔案行政執(zhí)法情況，特別是《規(guī)定》頒布實(shí)施以后的情況，目的是掌握數(shù)據(jù)，摸清家底。制定的調(diào)研表涵蓋29項(xiàng)內(nèi)容，比較全面、詳細(xì)地顯示了全省檔案行政執(zhí)法的狀況。全省檔案執(zhí)法情況最后匯總主要數(shù)據(jù)如下表所示：

2 現(xiàn)狀剖析

2.1 持證執(zhí)法情況。從數(shù)字顯示看，全省共有檔案行政執(zhí)法證421個(gè)、檔案行政監(jiān)督證77個(gè)，而全省縣以上檔案行政管理部門(mén)共有178個(gè)，平均每個(gè)檔案行政管理部門(mén)有2.9個(gè)檔案行政執(zhí)法證。檔案行政監(jiān)督證主要分布在省轄市檔案局和省檔案局。從實(shí)地調(diào)研情況可知，執(zhí)法人員法的意識(shí)逐漸增強(qiáng)，執(zhí)法過(guò)程中絕大多數(shù)能夠持證上崗，無(wú)證執(zhí)法的情況逐漸減少。但從基層各縣（市、區(qū)）反饋的調(diào)查表中可以明顯看出，檔案行政執(zhí)法證分布不均。據(jù)統(tǒng)計(jì)，由于各種原因，全省仍有19個(gè)縣（市、區(qū)）沒(méi)有檔案行政執(zhí)法證，約占全省檔案行政管理部門(mén)總數(shù)的10.67%。這個(gè)數(shù)字意味著什么呢？那就是說(shuō)，平均每個(gè)省轄市有1.05個(gè)縣（市、區(qū)）的檔案行政管理部門(mén)沒(méi)有檔案行政執(zhí)法證，而沒(méi)有執(zhí)法證就不能進(jìn)行檔案行政執(zhí)法，自然就無(wú)法更好地發(fā)現(xiàn)和制止檔案違法違紀(jì)行為。

2.2 職能發(fā)揮分析。調(diào)查數(shù)字顯示，全省有68個(gè)檔案行政管理部門(mén)專(zhuān)門(mén)設(shè)置有法規(guī)科（股），約占總數(shù)的38.1%。其中，18個(gè)省轄市中只有3個(gè)沒(méi)有法規(guī)科；檔案行政執(zhí)法職能設(shè)在辦公室的有31個(gè)單位，約占總數(shù)的17.4%；檔案行政執(zhí)法職能設(shè)在業(yè)務(wù)科的有47個(gè)單位，約占總數(shù)的26.3%；檔案行政執(zhí)法職能設(shè)在其他科室的約占總數(shù)的18.2%。從實(shí)地調(diào)研可知，檔案行政執(zhí)法職能不管設(shè)在哪個(gè)科室，基本上不影響職能的正常發(fā)揮。職能設(shè)置不統(tǒng)一主要出現(xiàn)在基層縣（市、區(qū)）級(jí)檔案行政管理部門(mén)，不統(tǒng)一的主要原因，則是受單位編制職數(shù)限制造成的。一方面是沒(méi)有編制，無(wú)法設(shè)置法規(guī)科（股）；另一方面又必須履行檔案行政執(zhí)法職能，這是《檔案法》賦予檔案行政管理部門(mén)的職責(zé)。于是，不少單位只好把幾個(gè)職能合并放在一個(gè)科室里。這就出現(xiàn)了在許多縣（市、區(qū)）檔案局，同一個(gè)人既負(fù)責(zé)業(yè)務(wù)指導(dǎo)，又負(fù)責(zé)檔案執(zhí)法，身兼數(shù)職的現(xiàn)象非常普遍。

2.3 文化知識(shí)水平。數(shù)字顯示，全省檔案行政執(zhí)法人員中具有本科以上文憑的314人（碩士11人，本科303人），占總數(shù)的63%；具有大專(zhuān)文憑的176人，占35.3%；中專(zhuān)以下文憑的12人（中專(zhuān)9人，高中3人），占1.7%?？梢哉f(shuō)，絕大多數(shù)人受過(guò)正規(guī)的高等教育，具備較高的文化素質(zhì)和知識(shí)水平。較高的文化知識(shí)基礎(chǔ)，加上工作經(jīng)驗(yàn)的積累，奠定了認(rèn)識(shí)問(wèn)題、分析問(wèn)題和解決問(wèn)題的能力，尤其是有助于提高檔案行政執(zhí)法過(guò)程中處理特殊問(wèn)題的能力。

2.4 專(zhuān)業(yè)素養(yǎng)比對(duì)。從數(shù)字上看，全省檔案行政執(zhí)法人員中，大學(xué)法律專(zhuān)業(yè)畢業(yè)的77人，約占15.4%；大學(xué)檔案專(zhuān)業(yè)畢業(yè)的95人，約占19%；大學(xué)管理專(zhuān)業(yè)畢業(yè)的103人，約占20.6%；其他專(zhuān)業(yè)畢業(yè)的約占45%。盡管專(zhuān)業(yè)素養(yǎng)高低與所學(xué)專(zhuān)業(yè)未必完全一致，但所學(xué)專(zhuān)業(yè)是專(zhuān)業(yè)素養(yǎng)的基礎(chǔ)，從調(diào)研數(shù)字可以看出，大多數(shù)檔案行政執(zhí)法人員具備法律、檔案或管理等專(zhuān)業(yè)知識(shí)，加之長(zhǎng)期實(shí)踐歷練，特別是每年都要進(jìn)行專(zhuān)業(yè)培訓(xùn)——單就培訓(xùn)這一點(diǎn)講，有數(shù)字顯示，每年上級(jí)檔案部門(mén)、本級(jí)政府部門(mén)、本身內(nèi)部三個(gè)層次培訓(xùn)都有具體次數(shù)，檔案行政執(zhí)法人員平均每年每人至少能參加一次培訓(xùn)，可以肯定，檔案行政執(zhí)法人員的專(zhuān)業(yè)素養(yǎng)是能夠勝任工作需要的。在檔案行政執(zhí)法工作上，從掌握的實(shí)際情況看，全省涌現(xiàn)出不少典型單位和典型個(gè)人，典型單位如新鄉(xiāng)輝縣市檔案局、平頂山市檔案局、三門(mén)峽市檔案局、鄭州新密市檔案局等，典型個(gè)人如劉子芳（許昌縣檔案局）、秦玉學(xué)（輝縣市檔案局）、賈兆全（新鄉(xiāng)市檔案局）、賈江濤（平頂山市檔案局）等。劉子芳結(jié)合工作實(shí)踐編寫(xiě)出版的《檔案行政執(zhí)法工作手冊(cè)》，注重實(shí)踐、可操作性強(qiáng)，廣受基層檔案工作者的青睞；秦玉學(xué)在依法治檔上大刀闊斧，大膽嘗試，取得了可喜的成績(jī)，《檔案管理》2014年第2期發(fā)表了他寫(xiě)的《高揚(yáng)起依法治檔的風(fēng)帆乘勢(shì)向前——檔案行政執(zhí)法芻議》，全面介紹了檔案行政執(zhí)法的經(jīng)驗(yàn)體會(huì)；賈兆全作為新鄉(xiāng)市檔案局法規(guī)科長(zhǎng)，多年來(lái)想方設(shè)法，檔案執(zhí)法規(guī)范科學(xué)，工作開(kāi)展卓有成效，從《新鄉(xiāng)市（縣）檔案行政執(zhí)法監(jiān)督工作調(diào)研報(bào)告》（《檔案管理》2014年第2期）中可以比較全面地了解其檔案行政執(zhí)法的好做法、好經(jīng)驗(yàn)；賈江濤是平頂山市檔案局主管檔案行政執(zhí)法工作的副局長(zhǎng)，在檔案行政執(zhí)法工作上有思路、有方法、有創(chuàng)新，提出的規(guī)范執(zhí)法、柔性執(zhí)法、文明執(zhí)法理念在具體工作中產(chǎn)生了較好效果。當(dāng)然，專(zhuān)業(yè)素養(yǎng)高低分布不均，總體看，省轄市檔案局普遍好于縣（市、區(qū)）檔案局；單就基層縣（市、區(qū)）比較，省直管縣（市）好于普通縣（市），經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)縣（市、區(qū)）好于經(jīng)濟(jì)落后縣（市、區(qū)）。

2.5 執(zhí)法隊(duì)伍現(xiàn)狀。數(shù)字顯示，全省檔案法制機(jī)構(gòu)近一年中，調(diào)入17人、調(diào)出13人、提升13人，其中提升人員絕大多數(shù)沒(méi)有離開(kāi)檔案部門(mén)。總體考量，檔案行政執(zhí)法隊(duì)伍相對(duì)穩(wěn)定，沒(méi)有出現(xiàn)大進(jìn)大出的現(xiàn)象。隊(duì)伍相對(duì)穩(wěn)定，有利于工作開(kāi)展的連續(xù)性和有效性。當(dāng)然，隨著依法治檔力度的逐步加大，檔案行政執(zhí)法隊(duì)伍人員不足、力量偏弱的問(wèn)題暴露無(wú)遺，特別是一些基層縣（市、區(qū)）檔案局，由于受到體制、編制、機(jī)制的多重限制，單位進(jìn)人，難上加難，有的縣（市、區(qū)）檔案局多年沒(méi)進(jìn)過(guò)一個(gè)新人，即使偶爾來(lái)一個(gè)人也未必是單位急需的。比如，汝州市檔案局，近10年沒(méi)進(jìn)過(guò)一個(gè)新人，在編人員逐年減少、老化，而檔案數(shù)量卻在逐年增加，工作又不能不干，沒(méi)辦法只好聘用臨時(shí)工。類(lèi)似汝州這種現(xiàn)象，在基層檔案行政管理部門(mén)并不少見(jiàn)。實(shí)事求是講，基層檔案行政管理部門(mén)檔案行政執(zhí)法隊(duì)伍力量薄弱的問(wèn)題非常嚴(yán)重，加之其他因素，導(dǎo)致有的單位一年也很難開(kāi)展一次真正意義上的檔案行政執(zhí)法，即使開(kāi)展了，也說(shuō)不清是業(yè)務(wù)指導(dǎo)，還是檔案執(zhí)法。因?yàn)?，很多人都是身兼?shù)職，往往是業(yè)務(wù)指導(dǎo)與檔案執(zhí)法交叉進(jìn)行，“你中有我，我中有你”，說(shuō)不清也就不奇怪了。

2.6 檔案執(zhí)法方式頻率。調(diào)查顯示，全省檔案行政執(zhí)法的方式，檔案行政管理部門(mén)單獨(dú)執(zhí)法的占53%，檔案行政管理部門(mén)聯(lián)合其他部門(mén)執(zhí)法的占47%。過(guò)去一年中，全省全年各級(jí)檔案行政管理部門(mén)共執(zhí)法313批次，平均每個(gè)檔案行政管理部門(mén)進(jìn)行1.75批次檔案行政執(zhí)法。至于一批次檔案行政執(zhí)法要對(duì)多少個(gè)單位進(jìn)行檔案行政執(zhí)法，這個(gè)沒(méi)有統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，故無(wú)法統(tǒng)計(jì)。但據(jù)實(shí)地調(diào)研掌握情況，每批次一般不少于15個(gè)單位，多則達(dá)40～50個(gè)單位，甚至更多。按最低概率推算，平均每個(gè)檔案行政管理部門(mén)每年至少對(duì)26個(gè)單位開(kāi)展了檔案行政執(zhí)法。這個(gè)數(shù)字是什么概念呢？那就是說(shuō)，相對(duì)于一個(gè)縣（市、區(qū)）的縣委、縣政府所屬部門(mén)加起來(lái)將近200個(gè)單位來(lái)說(shuō)，檔案行政管理部門(mén)每年大約只對(duì)其八分之一的單位進(jìn)行了檔案行政執(zhí)法。顯然，這個(gè)執(zhí)法力度，是很不夠的。從實(shí)地調(diào)研和平時(shí)掌握的情況看，全省縣（市、區(qū)）級(jí)檔案行政管理部門(mén)的檔案行政執(zhí)法確實(shí)是個(gè)軟肋，個(gè)別縣（市、區(qū)）檔案行政管理部門(mén)有時(shí)一年連一次檔案行政執(zhí)法都沒(méi)有。有意思的是，通過(guò)調(diào)研比對(duì)，凡是檔案行政執(zhí)法工作搞得不好的縣（市、區(qū)）檔案局，這個(gè)單位的工作業(yè)績(jī)和事業(yè)發(fā)展也不好，反之亦然。由此可見(jiàn)，“依法治檔”不僅可以規(guī)范檔案工作，而且能夠促進(jìn)檔案事業(yè)的全面發(fā)展。至于聯(lián)合執(zhí)法，據(jù)調(diào)查顯示，檔案行政管理部門(mén)與之聯(lián)合的單位，出現(xiàn)概率前三位的依次是：人大、法制辦、政協(xié)。至于“聯(lián)合執(zhí)法”的是與非，將在“思考”部分闡述。

2.7 涉案情況探究。數(shù)字顯示，近一年中，全省發(fā)現(xiàn)的有關(guān)檔案的案源14個(gè)，涉案1個(gè)，結(jié)案1個(gè)。其中，14個(gè)案源有10個(gè)是通過(guò)檔案行政執(zhí)法發(fā)現(xiàn)的，另外4個(gè)則是通過(guò)舉報(bào)或投訴獲知；那1個(gè)涉案——河南省三門(mén)峽市盧氏縣《關(guān)于對(duì)獅子坪鄉(xiāng)政府林業(yè)部門(mén)丟失全鄉(xiāng)所有林業(yè)檔案的舉報(bào)》案，系一個(gè)叫郭安超的實(shí)名舉報(bào)，最后在上級(jí)檔案行政管理部門(mén)的督辦下結(jié)案的。單從數(shù)字上看，案例很少，這似乎可以說(shuō)明，檔案違法違紀(jì)的現(xiàn)象不多，依法治檔的效果不錯(cuò)。事實(shí)果真如此嗎？非也！從調(diào)查和平時(shí)了解掌握的情況看，檔案違法違紀(jì)的情況遠(yuǎn)比數(shù)字顯示的嚴(yán)重得多。之所以案件少，原因有以下幾個(gè)方面：一是檔案行政執(zhí)法的廣度、力度不夠，不能及時(shí)發(fā)現(xiàn)存在的違法違紀(jì)問(wèn)題，這是主要原因。二是即使發(fā)現(xiàn)了，也很少硬起手腕進(jìn)行查處，不敢執(zhí)法的問(wèn)題比較嚴(yán)重，大多是口頭批評(píng)，再不就下發(fā)“整改通知書(shū)”。當(dāng)然，絕大多數(shù)單位在接到“整改通知書(shū)”后，都能積極整改，自然就免于處罰，這只能是“案源”，而形不成“案件”了。三是《檔案法》的“剛性”不夠，具體運(yùn)用過(guò)程中，操作性不夠強(qiáng)，難以“對(duì)號(hào)入座”，這是不爭(zhēng)的事實(shí)?！兑?guī)定》頒布實(shí)施以后，從一定意義上講，是對(duì)《檔案法》操作性不強(qiáng)的較好補(bǔ)充。當(dāng)然，檔案部門(mén)在貫徹落實(shí)《規(guī)定》上還遠(yuǎn)未到位。四是執(zhí)法人員自身的問(wèn)題，在“情”與“法”的關(guān)系處理上，多有不妥之處。發(fā)現(xiàn)違法違紀(jì)問(wèn)題了，但當(dāng)事人一說(shuō)情便不了了之的現(xiàn)象，時(shí)有發(fā)生。

2.8 《規(guī)定》貫徹情況。2013年2月，監(jiān)察部、人力資源和社會(huì)保障部和國(guó)家檔案局以三部門(mén)令的形式聯(lián)合發(fā)布的《規(guī)定》，在一定程度上彌補(bǔ)了《檔案法》、《檔案法實(shí)施辦法》等法律法規(guī)對(duì)檔案工作中出現(xiàn)的一些違法違紀(jì)行為處分時(shí)操作性、針對(duì)性不夠的問(wèn)題?！兑?guī)定》發(fā)布以后，全省各地立即進(jìn)行了深入認(rèn)真的學(xué)習(xí)，大家普遍認(rèn)為，《規(guī)定》的出臺(tái)，對(duì)于預(yù)防和懲處檔案管理違法違紀(jì)行為、確保檔案資源完整和安全有重要意義和積極作用，尤其是為進(jìn)一步開(kāi)展檔案行政執(zhí)法工作提供了操作性、針對(duì)性更強(qiáng)的法律依據(jù)。綜合調(diào)研中反饋的信息，在《規(guī)定》的貫徹落實(shí)上，全省各地結(jié)合實(shí)際，采取有效方法，收到理想效果。具體講：

一是多形式學(xué)習(xí)。各地結(jié)合實(shí)際，對(duì)《規(guī)定》進(jìn)行了卓有成效的學(xué)習(xí)。平頂山市檔案局采取研討會(huì)形式學(xué)習(xí)《規(guī)定》；新鄉(xiāng)市檔案局采取干部素質(zhì)考試形式學(xué)習(xí)《規(guī)定》；許昌市檔案局采取知識(shí)競(jìng)賽形式學(xué)習(xí)《規(guī)定》；三門(mén)峽市檔案局采取培訓(xùn)班形式學(xué)習(xí)《規(guī)定》。各地形式多樣，不一而足。通過(guò)學(xué)習(xí)，領(lǐng)會(huì)了實(shí)質(zhì)，把握了重點(diǎn)，增強(qiáng)了檔案行政執(zhí)法的針對(duì)性。

二是多渠道宣傳?！兑?guī)定》出臺(tái)后，省檔案局立即聯(lián)合省監(jiān)察廳、省人力資源和社會(huì)保障廳對(duì)《規(guī)定》進(jìn)行了轉(zhuǎn)發(fā)，各市、縣（市、區(qū)）檔案局也相繼轉(zhuǎn)發(fā)了《規(guī)定》，從上到下，縱深宣傳；各地利用“法制宣傳日”“國(guó)際檔案日”等不同時(shí)機(jī)，通過(guò)舉辦展覽、開(kāi)展咨詢、專(zhuān)場(chǎng)演出、征文比賽、網(wǎng)絡(luò)專(zhuān)欄、拍攝專(zhuān)題片等多種方式，廣泛傳播，鋪開(kāi)宣傳。尤其是汝州市檔案局，他們開(kāi)展的“國(guó)際檔案日”廣場(chǎng)宣傳周活動(dòng)，時(shí)間長(zhǎng)、看點(diǎn)多、可互動(dòng)，吸引上萬(wàn)人到場(chǎng)參觀、參與，宣傳效果甚佳。

三是多執(zhí)法檢驗(yàn)。把《規(guī)定》作為檔案行政執(zhí)法的法律依據(jù)，在檔案行政執(zhí)法的具體實(shí)踐中進(jìn)行檢驗(yàn)。調(diào)研中了解到不少好的做法：駐馬店市檔案局逐條對(duì)照《規(guī)定》中的20種違法違紀(jì)行為進(jìn)行行政執(zhí)法；三門(mén)峽市檔案局專(zhuān)門(mén)把《規(guī)定》印成小冊(cè)子在行政執(zhí)法過(guò)程中發(fā)放給被執(zhí)法單位人員；濟(jì)源市檔案局嚴(yán)格按照《規(guī)定》開(kāi)展檔案行政執(zhí)法，僅2014年就給6個(gè)單位下發(fā)了“限期整改通知書(shū)”；濮陽(yáng)市檔案局把《規(guī)定》落實(shí)在“系統(tǒng)抓、抓系統(tǒng)”的立體行政執(zhí)法模式中，尤其對(duì)限期整改單位進(jìn)行嚴(yán)格的跟蹤督查，確保執(zhí)法取得實(shí)際效果。

但是，自《規(guī)定》下發(fā)至今，在全省范圍內(nèi)，還沒(méi)有一個(gè)責(zé)任人因檔案違法違紀(jì)受到處分的。難道真的沒(méi)有一起違法違紀(jì)行為嗎？事實(shí)肯定不是這樣。這只能說(shuō)明，或者是執(zhí)法不嚴(yán)，或者是《規(guī)定》不好落實(shí)，抑或二者兼而有之。

調(diào)研中獲知，通過(guò)執(zhí)法實(shí)踐檢驗(yàn)，基層人員對(duì)《規(guī)定》提出了一些具體的意見(jiàn)和建議。一是《規(guī)定》中對(duì)違紀(jì)違法情節(jié)輕重的界定不具體，實(shí)際工作中不好把握。比如，《規(guī)定》中多次出現(xiàn)的“情節(jié)嚴(yán)重”之說(shuō)，作為法律條文，無(wú)可厚非?？墒?，究竟怎么算“情節(jié)嚴(yán)重”，沒(méi)有個(gè)具體標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)際工作中難以考量。二是非公有制企業(yè)人員違法違紀(jì)如何處置沒(méi)有涉及?！兑?guī)定》第二條明確界定了依法給予處分的四類(lèi)責(zé)任人——“行政機(jī)關(guān)公務(wù)員；法律、法規(guī)授權(quán)的具有公共事務(wù)管理職能的組織中從事公務(wù)的人員；行政機(jī)關(guān)依法委托從事公共事務(wù)管理活動(dòng)的組織中從事公務(wù)的人員；企業(yè)、社會(huì)團(tuán)體中由行政機(jī)關(guān)任命的人員”。顯然，非公有制企業(yè)人員檔案違法違紀(jì)不在處分之列。也就是說(shuō)，非國(guó)有檔案管理中出現(xiàn)違法違紀(jì)行為難以查處。三是對(duì)有關(guān)責(zé)任人的懲處難以執(zhí)行。《規(guī)定》對(duì)有關(guān)責(zé)任人的六種處分都屬于行政處分，而根據(jù)《行政機(jī)關(guān)公務(wù)員處分條例》之規(guī)定，公職人員的行政處分應(yīng)由任免機(jī)關(guān)或監(jiān)察機(jī)關(guān)按照管理權(quán)限做出，檔案部門(mén)沒(méi)有處分權(quán)，致使檔案執(zhí)法大打折扣，在一些重大問(wèn)題查處上難以傷筋動(dòng)骨。

3 問(wèn)題與對(duì)策

3.1 突出問(wèn)題

3.1.1 執(zhí)法不規(guī)范的問(wèn)題依然存在。集中表現(xiàn)在，不少單位，特別是一些縣（市、區(qū)）級(jí)檔案行政管理部門(mén)，檔案行政執(zhí)法時(shí)有時(shí)無(wú)，有的無(wú)證執(zhí)法。

3.1.2 不愿執(zhí)法、不敢執(zhí)法的現(xiàn)象依然存在?！胺ā钡囊庾R(shí)依然不強(qiáng)，執(zhí)法人員不自信的劣根性比較明顯，最直接的表現(xiàn)是發(fā)現(xiàn)和處理檔案違法違紀(jì)問(wèn)題太少，與“依法治檔”的要求距離較大。

3.1.3 檔案執(zhí)法隊(duì)伍現(xiàn)狀不容樂(lè)觀。集中表現(xiàn)在重視不夠、人員配備不整，不少縣（市、區(qū)）級(jí)檔案行政管理部門(mén)根本沒(méi)有法規(guī)股，執(zhí)法隊(duì)伍力量嚴(yán)重不足。

3.2 主要對(duì)策

3.2.1 進(jìn)一步拓展檔案法制宣傳。為提高檔案“法”的意識(shí)，檔案法制宣傳要克服僅在“法制宣傳日”“國(guó)際檔案日”時(shí)才宣傳的做法，做到經(jīng)常宣傳；要克服內(nèi)部宣傳多、向社會(huì)宣傳少的做法，擴(kuò)大宣傳的社會(huì)受眾面，向普通百姓傾斜；要克服發(fā)揮當(dāng)?shù)貓?bào)紙、電視等宣傳媒體不夠的問(wèn)題，利用多種載體進(jìn)行宣傳。

3.2.2 進(jìn)一步強(qiáng)化檔案行政執(zhí)法。要適當(dāng)加大檔案行政執(zhí)法在目標(biāo)考核中的分值，用行政手段監(jiān)督檔案行政執(zhí)法；建議出臺(tái)能夠量化檔案行政執(zhí)法績(jī)效的標(biāo)準(zhǔn)，比如，一年必須開(kāi)展多少次檔案行政執(zhí)法、必須發(fā)現(xiàn)或處理多少個(gè)檔案違法違紀(jì)問(wèn)題等，以便“對(duì)號(hào)入座”，更好地考量檔案行政執(zhí)法；適當(dāng)增加上級(jí)對(duì)下級(jí)檔案行政執(zhí)法工作開(kāi)展情況的檢查督促，每年進(jìn)行一次檔案行政執(zhí)法工作專(zhuān)項(xiàng)評(píng)比。

3.2.3 進(jìn)一步壯大檔案執(zhí)法隊(duì)伍。在編制上，要逐步做到每個(gè)檔案行政管理部門(mén)都設(shè)有法規(guī)科（股），實(shí)現(xiàn)歸口管理；在數(shù)量上，要配齊人員，法規(guī)科（股）至少兩人以上；在素質(zhì)上，通過(guò)培訓(xùn)等多種手段，盡快使執(zhí)法人員會(huì)執(zhí)法、敢執(zhí)法、善執(zhí)法，特別是增強(qiáng)處理違法違紀(jì)問(wèn)題的能力。

4 幾點(diǎn)思考

通過(guò)調(diào)研，圍繞檔案行政執(zhí)法引發(fā)了一些深度思考。

4.1 “聯(lián)合執(zhí)法”的是與非。從調(diào)查數(shù)字和實(shí)地調(diào)研可以看出，不少檔案行政管理部門(mén)對(duì)“聯(lián)合執(zhí)法”情有獨(dú)鐘，尤其是基層檔案行政管理部門(mén)。這種情況，不僅河南如此，全國(guó)其他省市也都大同小異。之所以青睞“聯(lián)合執(zhí)法”，是因?yàn)闄n案部門(mén)比較弱勢(shì)，影響力小，“聯(lián)合執(zhí)法”意在借助強(qiáng)勢(shì)部門(mén)的影響力，達(dá)到檔案行政執(zhí)法之目的。這是典型的“拉大旗作虎皮”。實(shí)際上，“聯(lián)合執(zhí)法”時(shí)“法”的真正作用已經(jīng)淡化，執(zhí)法靠的不是“法”的約束力，而是強(qiáng)勢(shì)部門(mén)的影響力。所以，更確切地說(shuō)，這種方式應(yīng)該叫“聯(lián)合檢查”，而非“聯(lián)合執(zhí)法”，因?yàn)楦馨l(fā)生作用的不是“法”。這也正好印證了《檔案法》約束力差的事實(shí)！倒是另一種現(xiàn)象似乎更能說(shuō)明問(wèn)題：犯罪分子看見(jiàn)公安人員就害怕。為何？公安人員和檔案行政執(zhí)法者一樣，都是執(zhí)法者，不同的是一個(gè)執(zhí)的是以《刑法》為主的“法”、一個(gè)執(zhí)的是以《檔案法》為主的“法”而已，從根本上講，震懾犯罪分子的不是表面的“人”，而是背后的“法”，公安人員執(zhí)法就很少聯(lián)合其他部門(mén)。從另一個(gè)角度講，既然是檔案行政執(zhí)法，那就必須按“法”的規(guī)范進(jìn)行，不能“執(zhí)法犯法”，執(zhí)法者必須持有法制部門(mén)統(tǒng)一制發(fā)的“檔案行政執(zhí)法證”方可進(jìn)行執(zhí)法，正如開(kāi)車(chē)要有駕駛證一樣。而“聯(lián)合執(zhí)法”中，不管是人大的，還是法制辦的，抑或是其他部門(mén)的，他們有“檔案行政執(zhí)法證”嗎？肯定沒(méi)有，因?yàn)樗麄儾皇菣n案行政管理部門(mén)的。既然沒(méi)有，又怎么能執(zhí)法呢？所以，“聯(lián)合執(zhí)法”是不“合法”的?？墒?，實(shí)際工作中不少檔案行政管理部門(mén)一直都是這么做的，而且看起來(lái)還比較有效，這可能就是我們常說(shuō)的“約定俗成”吧！也有人對(duì)“聯(lián)合執(zhí)法”持“白貓黑貓”的觀點(diǎn)，言稱(chēng)，不管什么方法，只要有效就是好法！

4.2 “執(zhí)法創(chuàng)新”的喜與憂。通過(guò)本次調(diào)研，結(jié)合日常工作實(shí)踐，深感檔案行政執(zhí)法創(chuàng)新非常必要，這也是基層檔案工作者的迫切要求?！皥?zhí)法創(chuàng)新”主要指方法手段上的創(chuàng)新，綜合基層人員的意見(jiàn)，我們覺(jué)得應(yīng)該在以下三個(gè)方面多嘗試。一是加大上對(duì)下的檔案行政執(zhí)法監(jiān)督檢查力度。就是說(shuō)，要多增加一些上級(jí)檔案行政管理部門(mén)對(duì)下級(jí)檔案行政管理部門(mén)管轄范圍之內(nèi)單位的檔案行政執(zhí)法監(jiān)督檢查，上級(jí)對(duì)下級(jí)的執(zhí)法監(jiān)督檢查，比如，國(guó)家對(duì)各省、?。ㄊ校?duì)縣（市、區(qū)），遠(yuǎn)比屬地同級(jí)執(zhí)法效果好。前不久，河南省檔案局對(duì)新蔡縣檔案局進(jìn)行了檔案行政執(zhí)法，對(duì)存在的違法問(wèn)題下發(fā)了“限期整改通知書(shū)”，引起了當(dāng)?shù)乜h委縣政府的高度重視，僅僅過(guò)了一周時(shí)間，原來(lái)多年沒(méi)有解決的檔案館安全隱患問(wèn)題有了著落。這就是上對(duì)下執(zhí)法的效果。二是進(jìn)行異地執(zhí)法。異地執(zhí)法在公安系統(tǒng)早就實(shí)行，意在排除干擾，公正執(zhí)法。檔案部門(mén)應(yīng)仿效此法，形成本地執(zhí)法和異地執(zhí)法相結(jié)合的檔案行政執(zhí)法機(jī)制。異地執(zhí)法可由省檔案局統(tǒng)一協(xié)調(diào)，執(zhí)法人員由省檔案局從全省檔案執(zhí)法人員中抽調(diào)，臨時(shí)組成執(zhí)法小組，然后對(duì)某一市縣單位進(jìn)行檔案行政執(zhí)法。三是嘗試觀摩執(zhí)法。有基層人員提出，在進(jìn)行具體的檔案行政執(zhí)法的時(shí)候，每次可以邀請(qǐng)幾名其他單位的檔案員隨行觀摩，意在讓他們親身體驗(yàn)檔案違法違紀(jì)被查處的感性認(rèn)識(shí)，增強(qiáng)檔案工作者“法”的意識(shí)。創(chuàng)新肯定有可喜的一面，但也往往伴隨著一些棘手問(wèn)題。比如，異地執(zhí)法與屬地管理是否矛盾的問(wèn)題，人員往來(lái)車(chē)輛費(fèi)用的問(wèn)題等。這些問(wèn)題如何解決，可能是“執(zhí)法創(chuàng)新”必須面對(duì)的問(wèn)題。

4.3 “行政執(zhí)法”和“業(yè)務(wù)指導(dǎo)”的彼與此。關(guān)于“行政執(zhí)法”和“業(yè)務(wù)指導(dǎo)”之間的關(guān)系如何處理，調(diào)研中很多基層單位都有涉及，也確實(shí)難以處理，引人深思。單從“法”的角度看，“行政執(zhí)法”是強(qiáng)制性的，是在執(zhí)行“法”的規(guī)定、條款，而“法”是鐵律，沒(méi)有商量余地，觸犯了就要懲處；“業(yè)務(wù)指導(dǎo)”是商榷性的，因?yàn)橹笇?dǎo)的依據(jù)是業(yè)務(wù)“規(guī)范”或“標(biāo)準(zhǔn)”，而“規(guī)范”或“標(biāo)準(zhǔn)”不具備“法”的性質(zhì)，可協(xié)商、能選擇，也就是說(shuō)，可以遵守，也可以看情況遵守，或者不遵守。調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，檔案行政執(zhí)法中，特別是基層縣（市、區(qū)）級(jí)檔案行政管理部門(mén)，不少人本身既負(fù)責(zé)“行政執(zhí)法”，又負(fù)責(zé)“業(yè)務(wù)指導(dǎo)”，故此，把業(yè)務(wù)“規(guī)范”或“標(biāo)準(zhǔn)”當(dāng)做執(zhí)法依據(jù)者，大有人在。把“法”與“規(guī)則”或“標(biāo)準(zhǔn)”混淆，這是一個(gè)原則問(wèn)題，輕則謂不懂法，重則謂知法犯法。那么，是不是二者就那么涇渭分明呢？事實(shí)絕非如此，實(shí)際工作中，檔案行政執(zhí)法者又必須熟悉檔案業(yè)務(wù)規(guī)范，很多時(shí)候判斷是否違法違紀(jì)，必須以業(yè)務(wù)規(guī)范或標(biāo)準(zhǔn)為支撐。比如，檔案行政執(zhí)法中，《檔案法》明確規(guī)定，如果發(fā)現(xiàn)“檔案保管條件差，危及檔案安全的”，那就是違法行為，必須進(jìn)行查處。可是“保管條件差”具體體現(xiàn)在哪里呢？有的可能是檔案館建筑面積不夠，導(dǎo)致檔案進(jìn)館無(wú)處存放或該進(jìn)館而未進(jìn)館危及檔案安全；有的可能是檔案館周邊環(huán)境不好存在安全隱患；有的可能是檔案館建筑承重不達(dá)標(biāo)成了危房危及檔案等。這些都在“保管條件差”之列，而這些“保管條件差”的衡量依據(jù)正是出自《檔案館建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)》和《檔案館建筑設(shè)計(jì)規(guī)范》中，作為執(zhí)法者，不熟悉這些標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)范行嗎？反過(guò)來(lái)講，有時(shí)候業(yè)務(wù)指導(dǎo)解決不了的問(wèn)題，那就要進(jìn)行檔案行政執(zhí)法，靠“法”來(lái)規(guī)范，用“法”去治理。由此可見(jiàn)，“行政執(zhí)法”和“業(yè)務(wù)指導(dǎo)”彼此之間，既有本質(zhì)不同，差別明顯，不可混淆，又互相依存，互為補(bǔ)充，不可分割。

（作者單位：河南省檔案局 來(lái)稿日期：2014-12-19）