鄧須軍 岳上植

摘 要：天然林在森林資源、生態(tài)環(huán)境和林產(chǎn)品生產(chǎn)中發(fā)揮著主導(dǎo)的作用，是實(shí)現(xiàn)社會(huì)和經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展的物質(zhì)基礎(chǔ)，也是國(guó)土保安的重要生態(tài)屏障。自天然林資源保護(hù)工程實(shí)施以來(lái)，已取得了舉世矚目的成就，但在天然林保護(hù)和管理過(guò)程中，還存在一系列變動(dòng)因素。文章根據(jù)海南天然林資源的變動(dòng)狀況，分析其影響天然林資源變動(dòng)的因素，并就如何實(shí)現(xiàn)海南天然林資源的有效管理提供路徑。

關(guān)鍵詞：海南 天然林 管理 路徑

中圖分類號(hào)：F205

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1004-4914（2014）11-192-02

一、緒論

天然林資源對(duì)遏制生態(tài)環(huán)境變化、保護(hù)生物多樣性及保持農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的穩(wěn)定性具有重要作用，對(duì)我國(guó)的生態(tài)環(huán)境建設(shè)和林業(yè)可持續(xù)發(fā)展將產(chǎn)生深遠(yuǎn)的影響。天然林保護(hù)工程的實(shí)施給各地政府及企業(yè)注入了生機(jī)和活力，但同時(shí)也帶來(lái)了一些新情況和新問題，對(duì)森林資源的監(jiān)督管理工作提出了更高的要求。如何平衡地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展與天然林保護(hù)，這也是絕大部分欠發(fā)達(dá)地區(qū)所考慮的問題。海南是典型的欠發(fā)達(dá)地區(qū)，建國(guó)以來(lái)，過(guò)度地開采熱帶林木，使得天然林資源受到了極大的破壞。上世紀(jì)90年代，因地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，天然橡膠林和紙漿林出現(xiàn)了大規(guī)模的增長(zhǎng)，逐漸成為海南農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)的支柱產(chǎn)業(yè)，規(guī)模擴(kuò)張進(jìn)一步導(dǎo)致了天然林資源的破壞，天然林的保有數(shù)量也出現(xiàn)了下降。

二、天然林資源存在的意義

目前，整個(gè)林業(yè)系統(tǒng)處于資源危機(jī)和經(jīng)濟(jì)危困時(shí)期，因?yàn)槿藗冮L(zhǎng)期受依賴木材思想觀念影響，傾向于眼前利益和局部利益的獲取，直接影響到天然林資源的穩(wěn)定。保護(hù)和發(fā)展天然林就是意味著保護(hù)和發(fā)展了林業(yè)產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的物質(zhì)條件，維護(hù)了人類自身的生存和發(fā)展。對(duì)森林資源不斷強(qiáng)化管理和監(jiān)督，就能從根本上遏制非正常性森林資源消耗，使森林資源永續(xù)利用，林業(yè)生產(chǎn)走向良性循環(huán)，為林業(yè)改革和發(fā)展創(chuàng)造條件。

天然林業(yè)體系發(fā)展的好壞會(huì)直接影響到生態(tài)和氣候環(huán)境，以至于影響到經(jīng)濟(jì)社會(huì)的穩(wěn)定發(fā)展。海南四面環(huán)海、中高周低、屬熱帶季風(fēng)氣候、生態(tài)環(huán)境脆弱的島嶼。天然林主要集中于中部市縣，在天然林保存較好的五十年前，海南天然林對(duì)涵養(yǎng)水源起到舉足輕重的作用。20世紀(jì)末，海南部分山區(qū)出現(xiàn)河流水量減少及枯竭的現(xiàn)象，主要原因是由于上游天然林的破壞，涵養(yǎng)水份的能力下降所導(dǎo)致。

天然林在海南的生物資源多樣性和調(diào)節(jié)氣候方面也起到重要作用。海南生物物種種類及特有類群均居全國(guó)前列，堪稱全國(guó)乃至世界的天然基因庫(kù)。近幾十年間，海南共有200多個(gè)物種瀕臨滅絕，如海南油杉、陸均松、海南大風(fēng)子、紫荊木、雞毛松、薄葉三尖杉和水椰等；至少有6種植物絕跡，如海南裸實(shí)和霉草等。海南362種鳥類中，有100多種已難覓蹤跡，許多原常見的物種現(xiàn)已成為珍稀、瀕危物種{1}。2005年海南出現(xiàn)了有史以來(lái)最嚴(yán)重的干旱氣候，為海南天然林保護(hù)提出了警告，之后省委省政府把對(duì)破壞天然林的紙漿林項(xiàng)目關(guān)注轉(zhuǎn)移到海防林和天然林方面。

三、海南天然林的變化

海南省地處熱帶北緣，是我國(guó)兩大熱帶雨林之一。歷史上，海南島的腹地覆蓋著郁郁蔥蔥的熱帶原始雨林。海南省天然林資源保護(hù)歷經(jīng)坎坷，先后遭遇四次大的砍伐：一是上世紀(jì)五六十年代，由于國(guó)家戰(zhàn)略需要，農(nóng)墾大面積砍伐天然林改種橡膠；二是上世紀(jì)七八十年代，山區(qū)群眾刀耕火種，燒山狩獵，毀壞天然林種木薯、山蘭；三是上世紀(jì)90年代以來(lái)，少數(shù)企業(yè)投入林業(yè)，毀壞天然林種芒果、檳榔、松樹、馬占相思等；四是上世紀(jì)末至2003年，毀壞天然林種橡膠、檳榔、綠橙等{2}。

由于以前人們對(duì)林業(yè)的發(fā)展認(rèn)識(shí)不明確，對(duì)熱帶原始雨林進(jìn)行掠奪性的砍伐，使海南島的天然林覆蓋率從1950年的35.5%下降到1986年的8.7%。尤其是從1958年起，為了滿足國(guó)家對(duì)木材的需求，相繼建立了尖峰嶺、霸王嶺、吊羅山、黎母山等以木材采伐為主的森工企業(yè)，為國(guó)家輸送了大批的木材。1979年，天然林面積銳減至35萬(wàn)公頃，覆蓋率下降至11.2%{3}。相關(guān)部門只顧經(jīng)濟(jì)效益，忽視了生態(tài)效益，造成水土流失、土地沙漠化、動(dòng)植物銳減、生態(tài)環(huán)境遭到破壞。

1980年，國(guó)務(wù)院為海南制定了“保護(hù)、恢復(fù)與發(fā)展并重”林業(yè)方針，提出建設(shè)“兩個(gè)體系”和“一個(gè)基地”，即“熱帶天然林體系、防護(hù)林體系和速生豐產(chǎn)林用材林基地”，相繼實(shí)施了實(shí)現(xiàn)宜林荒山荒地造林綠化目標(biāo)，加快了海南省林業(yè)的發(fā)展步伐。1994年，海南省全面停止了對(duì)天然林的采伐。到1996年止，全省建立起陸地自然保護(hù)區(qū)44個(gè)以及對(duì)天然林采取封山育林政策以促進(jìn)恢復(fù)。從1994年起，海南省的天然林進(jìn)入一個(gè)休養(yǎng)生息的關(guān)鍵階段。

為了使海南省現(xiàn)有的熱帶天然林得到更好的保護(hù)和恢復(fù)，有關(guān)部門在尖峰嶺、霸王嶺、吊羅山、黎母山等11個(gè)國(guó)有林區(qū)實(shí)施天然林保護(hù)工程的基礎(chǔ)上，有關(guān)部門將瓊中、保亭、三亞、東方、樂東、白沙、陵水等七個(gè)市縣具有特殊生態(tài)功能及保護(hù)價(jià)值的天然林列入全國(guó)重點(diǎn)實(shí)施保護(hù)地區(qū)。截至2010年，全省有林面積3108萬(wàn)畝（其中天然林989萬(wàn)畝、人工林1828萬(wàn)畝、灌木林291萬(wàn)畝），森林蓄積量達(dá)1.25億立方米，森林覆蓋率60.2%{4}。

四、海南天然林資源變化原因分析

海南的天然林保護(hù)工程始于2000年，天保工程區(qū)取得森林資源增長(zhǎng)、生態(tài)環(huán)境改善、職工生活保障、林區(qū)和諧穩(wěn)定的顯著成效，海南天然林也有11個(gè)國(guó)有林區(qū)被列入重點(diǎn)保護(hù)區(qū)，到2010年天然林面積達(dá)到了989萬(wàn)畝。在建設(shè)過(guò)程中，因?yàn)榈胤秸㈩I(lǐng)導(dǎo)及林區(qū)農(nóng)戶觀念淡薄，對(duì)森林資源的保護(hù)管理缺乏應(yīng)有的認(rèn)識(shí)，以及短期利益的追求，影響到海南天然林資源的變化。

1.經(jīng)濟(jì)林的滲透與擴(kuò)張。林地流失的現(xiàn)象主要出現(xiàn)在村屯較多的林場(chǎng)，比如說(shuō)瓊中縣、白沙縣、樂東縣等地方。據(jù)了解，瓊中縣的天然林面積居全省之首，但每年都有0.5%的天然林不可避免的流失掉。由于利益的驅(qū)使，以及國(guó)家和地方政策的導(dǎo)向，海南人工經(jīng)濟(jì)林的建設(shè)速度較快。2005年海南種植天然橡膠面積達(dá)到393011公頃，到2011年達(dá)到501358公頃，面積比2005年增加了27.57%。漿紙林、天然橡膠林等人工林的擴(kuò)張以及其他人為活動(dòng)，是造成海南熱帶天然林面積下降的主要因素，其中，紙漿人工林的發(fā)展與擴(kuò)張是中部山地生態(tài)區(qū)中海拔300米以上的熱帶天然林資源減少的主要原因，導(dǎo)致了13.02%的熱帶天然林被轉(zhuǎn)換。

2.建設(shè)及管理資金不足。天保工程資金有商品林建設(shè)資金、公益林建設(shè)資金；有用于營(yíng)林生產(chǎn)和資源管護(hù)的資金，也有用于事業(yè)性補(bǔ)助的資金；用于營(yíng)林生產(chǎn)項(xiàng)目的有人工造林資金、森林撫育資金，用于森林保護(hù)項(xiàng)目的有封山育林資金。由于天保工程資金管理辦法滯后，使個(gè)別林業(yè)局在年底在沒有完成具體工作量的情況下，對(duì)其資金予以決算，用天保工程部分資金置換育林基金，或?qū)⑹Ｓ噘Y金結(jié)轉(zhuǎn)掛帳或全部掛帳。天然林資源保護(hù)二期工程建設(shè)在10年里預(yù)計(jì)投入16.18億元，年均為1.618億元，資金主要用于森林資源管護(hù)、建設(shè)林區(qū)、幼林撫育和安置職工等，對(duì)于整個(gè)海南省的天然林保護(hù)工作而言，資金還是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不足的。

3.林區(qū)人員配置不到位。監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)的人員配備、工資的晉升、子女的就業(yè)、生活的福利等都受制于管理企業(yè)。由于體制上的弊端，導(dǎo)致了監(jiān)督管理人員工作起來(lái)信心不足，積極性不高，顧慮重重，放不開手腳，僅局限于提建議、無(wú)處罰的所謂“軟監(jiān)督”。對(duì)管理企業(yè)在森林資源管理上存在和出現(xiàn)的問題，沒有充分發(fā)揮真正的監(jiān)督管理作用。

目前，天然林11個(gè)林區(qū)有近萬(wàn)名員工，但有28.3%的下崗員工。比如說(shuō)尖峰嶺是海南省最大的森工企業(yè)，職工數(shù)將近5000人，大大超過(guò)了其他10個(gè)林區(qū)的總和，但還有38.5%的下崗率。森工企業(yè)的下崗率高，內(nèi)部管理結(jié)構(gòu)不合理，才導(dǎo)致大量人員閑置。員工的素質(zhì)普遍較低，技術(shù)人員缺乏，管理人員配置不合理現(xiàn)象較為普遍。

4.森工企業(yè)政企不分成為束縛。森工企業(yè)政企不分的現(xiàn)象由來(lái)已久。天然林資源管理上具有雙重職能，一方面具有生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的職能，一方面具有保護(hù)管理職能，造成了天然林的所有權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)不分，使資源利用和資源保護(hù)的矛盾難以處理，不利于保護(hù)國(guó)有森工企業(yè)一直承擔(dān)本應(yīng)由政府承擔(dān)的職能（文教衛(wèi)生、公檢法司等），每年需要支出大量的費(fèi)用，嚴(yán)重束縛了森工企業(yè)的發(fā)展。

五、管理路徑實(shí)現(xiàn)

在天然林的管理中，無(wú)論是資金使用不善，還是林區(qū)的管理有漏洞，或是制度、辦法的實(shí)施率不高，以及森工企業(yè)政企不分導(dǎo)致不利于工作開展，究其原因，主要是因?yàn)樘毂９こ淌莻€(gè)復(fù)雜的系統(tǒng)工作，準(zhǔn)備不夠充分，相應(yīng)的措施還不是非常完善。為了促使天然林的有效管理，防止天然林的進(jìn)一步流失，應(yīng)該從以下幾個(gè)方面加強(qiáng)。

1.天然林工程保護(hù)資金投入與管理。為了保證天然林保護(hù)的管理工作更順利地實(shí)施，保障管理人員的穩(wěn)定性，相關(guān)部門應(yīng)當(dāng)多向國(guó)家爭(zhēng)取資金。雖然海南天然林重點(diǎn)保護(hù)區(qū)對(duì)于全國(guó)其他的保護(hù)區(qū)來(lái)說(shuō)是規(guī)模較小，但是海南省的熱帶雨林體系是中國(guó)少有的，所以適當(dāng)申請(qǐng)專項(xiàng)資金，用于熱帶天然林的保護(hù)與管理。地方政府也要意識(shí)到天然林的重要性，一方面不能擅自把國(guó)家撥下來(lái)的專用資金另做他用，另一方面要配套地方財(cái)政資金，最大程度上保證天然林管理資金的需要。資金的管理還是可以照先前一樣分類使用，但要定期做財(cái)務(wù)的考察，以免護(hù)林資金無(wú)故流失。

2.平衡經(jīng)濟(jì)收益和天然林保護(hù)的政策導(dǎo)向。海南省是全國(guó)最早停止對(duì)天然林的采伐的省份，至今也有20多年，雖然也頗見成效，但還需要進(jìn)一步完善管理。由于政策的導(dǎo)向作用，天然橡膠、桉樹林生產(chǎn)、國(guó)際旅游島中森林旅游的建設(shè)以及地產(chǎn)開發(fā)等對(duì)天然林資源都產(chǎn)生了很大的影響，導(dǎo)致天然林資源數(shù)量出現(xiàn)了不同程度的流失。應(yīng)根據(jù)現(xiàn)實(shí)管理中出現(xiàn)的問題，制定出新的具有針對(duì)性和可操作性的政策，完善天然林的管理。

3.實(shí)現(xiàn)天然林管理機(jī)構(gòu)的優(yōu)化。天然林管理隊(duì)伍本身就是高層次的管理，不斷加強(qiáng)管理隊(duì)伍自身的建設(shè)，提高管理隊(duì)伍的整體水平。管理結(jié)構(gòu)需要嚴(yán)謹(jǐn)?shù)闹匦虏贾?，每個(gè)林區(qū)高層管理需占5%，技術(shù)人員占5%，中級(jí)管理人員占30%，普通管理人員占60%的比例。其中普通管理人員占的數(shù)量較大，可以分為兩部分，一部分是外招具備一定素質(zhì)的人員，另外一部分是在當(dāng)?shù)鼐邆湟欢ㄖR(shí)水平的村民。因?yàn)榱謪^(qū)的管理比較復(fù)雜，招收一定數(shù)量的當(dāng)?shù)鼐用癖阌诠芾?，能安民心。?dāng)然，為防止人員流失，對(duì)外來(lái)人員就必須提高其的待遇，尤其是高層管理人員和技術(shù)人員。應(yīng)定期、定向?qū)ζ胀ü芾砣藛T進(jìn)行一系列的培訓(xùn)，提高他們的政策水平和業(yè)務(wù)水平。

4.實(shí)行以產(chǎn)權(quán)為核心的公司化管理。政企職能不分，社會(huì)負(fù)擔(dān)沉重是制約管理工作發(fā)展的主要障礙。結(jié)合天然林保護(hù)二期工程的契機(jī)，盡快解決困擾林區(qū)管理的問題。天保工程具有雙重性職能——經(jīng)營(yíng)性職能和保護(hù)性職能。應(yīng)該把這個(gè)兩個(gè)職能分開，經(jīng)營(yíng)性部分實(shí)行市場(chǎng)化運(yùn)作，而非經(jīng)營(yíng)性部分實(shí)行事業(yè)化管理。對(duì)經(jīng)營(yíng)性業(yè)務(wù)，可以明晰其產(chǎn)權(quán)，建立相應(yīng)的林業(yè)公司，實(shí)現(xiàn)公司化管理。

注釋：

{1}海南國(guó)土環(huán)境資源廳.生物多樣性保護(hù)報(bào)告

{2}陳祖洪.海南天然林破壞十分嚴(yán)重[J].綠色視野.2007.1

{3}中華人民共和國(guó)林業(yè)部.全國(guó)林業(yè)統(tǒng)計(jì)資料.中國(guó)林業(yè)出版社，2010

{4}數(shù)據(jù)資料來(lái)源于海南省林業(yè)廳

參考文獻(xiàn)：

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（作者單位：1.東北林業(yè)大學(xué)經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院 黑龍江哈爾濱 150080；2.海南大學(xué)經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院 海南?？?570228）

（責(zé)編：若佳）