周旭東

(福建省城鄉(xiāng)規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院 福建福州 350008)

新型城鎮(zhèn)化下城鄉(xiāng)結(jié)合部的規(guī)劃探索
——以安溪德苑片區(qū)控規(guī)為例

周旭東

(福建省城鄉(xiāng)規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院 福建福州 350008)

隨著城鎮(zhèn)化的推進(jìn)，城鄉(xiāng)結(jié)合部地區(qū)存在的問(wèn)題愈發(fā)凸顯，傳統(tǒng)的城市規(guī)劃思路和技術(shù)手段已經(jīng)難以適應(yīng)新時(shí)期下城鄉(xiāng)結(jié)合部的發(fā)展要求。本文以安溪德苑片區(qū)控規(guī)為例，系統(tǒng)地梳理了片區(qū)存在的問(wèn)題，從城鄉(xiāng)規(guī)劃角度探索其對(duì)策與建議，以期對(duì)城鄉(xiāng)結(jié)合部的規(guī)劃提供參考。

城鄉(xiāng)結(jié)合部；城鎮(zhèn)化；規(guī)劃；產(chǎn)業(yè)；村落；邊界；存量

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引 言

城鄉(xiāng)結(jié)合部是指兼具城市和鄉(xiāng)村土地利用性質(zhì)的城市與鄉(xiāng)村地區(qū)的過(guò)渡地帶，既有城區(qū)風(fēng)貌、又有鄉(xiāng)村特點(diǎn)的經(jīng)濟(jì)地理空間。憑借土地比較優(yōu)勢(shì)、交通溢出效應(yīng)，城鄉(xiāng)結(jié)合部得到迅速發(fā)展，成為城鎮(zhèn)化的熱點(diǎn)地區(qū)。伴隨著城鎮(zhèn)化的推進(jìn)，城市、工業(yè)文明進(jìn)程的加快，城鄉(xiāng)結(jié)合部也成為了城鎮(zhèn)化進(jìn)程中矛盾最集中、最普遍的區(qū)域[1]，出現(xiàn)了土地利用混亂、城鄉(xiāng)面貌雜糅、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)失衡、設(shè)施配套滯后、環(huán)境衛(wèi)生惡化、兩違現(xiàn)象嚴(yán)重、人口構(gòu)成復(fù)雜、社會(huì)治安嚴(yán)峻等新問(wèn)題，且矛盾愈發(fā)凸顯。

黨的十八大召開(kāi)后，提出加快推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)，要以人為本，提高城鎮(zhèn)化質(zhì)量，走集約、節(jié)能、生態(tài)的新路子，著力提高內(nèi)在承載力，不能人為“造城”，要實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展和城鎮(zhèn)建設(shè)融合，讓農(nóng)民工逐步融入城鎮(zhèn)。相較傳統(tǒng)的城鎮(zhèn)化道路，這些轉(zhuǎn)變對(duì)城鄉(xiāng)規(guī)劃提出了新的要求，尤其是作為城鎮(zhèn)化熱點(diǎn)地區(qū)的城鄉(xiāng)結(jié)合部，應(yīng)講求城鄉(xiāng)互補(bǔ)、協(xié)調(diào)發(fā)展、生態(tài)文明，注重文脈傳承、聚落再生、特色塑造，關(guān)注服務(wù)均等、產(chǎn)業(yè)提升、存量利用等。

本文以安溪縣德苑片區(qū)控規(guī)為例，淺談新型城鎮(zhèn)化下對(duì)城鄉(xiāng)結(jié)合部地區(qū)的規(guī)劃思考。筆者系統(tǒng)地梳理了德苑片區(qū)存在的諸多城鄉(xiāng)結(jié)合部典型問(wèn)題，結(jié)合新型城鎮(zhèn)化的要求，從城鄉(xiāng)規(guī)劃角度提出其對(duì)策與建議。希望通過(guò)本文，能為同類(lèi)地區(qū)的規(guī)劃提供參考，引導(dǎo)城鄉(xiāng)結(jié)合部地區(qū)健康可持續(xù)發(fā)展。

1 項(xiàng)目概況

德苑片區(qū)位于晉江西溪之上、安溪兩翼節(jié)點(diǎn)、縣城中心西郊，面積約14km2。區(qū)內(nèi)總體呈現(xiàn)出生態(tài)優(yōu)良、產(chǎn)業(yè)獨(dú)特、鄉(xiāng)野風(fēng)趣、記憶珍貴的特點(diǎn)。作為城鄉(xiāng)結(jié)合部地區(qū)，也存在以下突出問(wèn)題。

1.1 問(wèn)題分析

(1)產(chǎn)業(yè)低水平夾雜并存。工業(yè)以鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、中小型企業(yè)為主，類(lèi)型雜、層次低、分布散，缺乏發(fā)展提升平臺(tái)；商業(yè)服務(wù)業(yè)低端、滯后，而房地產(chǎn)又畸形發(fā)展；農(nóng)業(yè)生產(chǎn)水平低下，產(chǎn)量低，呈現(xiàn)小農(nóng)經(jīng)濟(jì)特點(diǎn)。

(2)傳統(tǒng)村落漸失、新增建設(shè)無(wú)序。傳統(tǒng)村落破敗失修，新建、插建、散建松散隨意，“兩違”現(xiàn)象多、建設(shè)強(qiáng)度高，致歷史脈絡(luò)和地方特色漸失，城鄉(xiāng)面貌不協(xié)調(diào)、居住環(huán)境品質(zhì)低。

(3)土地利用混亂、規(guī)劃管理失效。片區(qū)內(nèi)國(guó)有土地和集體土地混雜、用地類(lèi)型百般。由于不同行政管理體制的交匯，規(guī)劃年久失效、覆蓋缺位，導(dǎo)致城市建設(shè)用地選址缺乏指導(dǎo)，造成土地利用復(fù)雜混亂、效率低下，產(chǎn)、城、村夾雜并存[2]。

(4)生態(tài)環(huán)境保護(hù)意識(shí)薄弱。安溪山地多、可直接利用的土地少，城市開(kāi)發(fā)建設(shè)過(guò)程中又缺乏對(duì)生態(tài)環(huán)境保護(hù)的意識(shí)，致使肆意開(kāi)挖山體現(xiàn)象日益嚴(yán)重，存在一定的安全隱患。

圖1 片區(qū)航拍圖

(5)公共服務(wù)配套欠賬、市政設(shè)施建設(shè)缺位。由于地處城鄉(xiāng)結(jié)合部，缺乏有效管理和投入，加上外來(lái)人口涌入帶來(lái)的壓力，造成學(xué)校小、文體缺、醫(yī)院偏、商服弱、公交少、水電氣以及環(huán)衛(wèi)設(shè)施嚴(yán)重不足，給居民生活帶來(lái)不便[3]。

此外，德苑片區(qū)也存在流動(dòng)人口多、人員復(fù)雜、治安混亂等社會(huì)問(wèn)題[4]。而這些問(wèn)題延伸出來(lái)，恰恰反應(yīng)了快速城鎮(zhèn)化下城鄉(xiāng)結(jié)合部存在的典型現(xiàn)象(圖1)。

圖2 土地“循環(huán)反復(fù)”示意圖

與此同時(shí)，隨著縣城中心的擴(kuò)展，憑借自身土地、環(huán)境、交通優(yōu)勢(shì)，片區(qū)的土地“周轉(zhuǎn)”、“升級(jí)”也在加速推進(jìn)。針對(duì)地方提出的“搬遷企業(yè)、整理土地、開(kāi)發(fā)房地產(chǎn)、尋求產(chǎn)業(yè)落地空間”等一系列實(shí)際發(fā)展訴求，如果沒(méi)有深入思考“產(chǎn)業(yè)搬遷的必要性、有多少地適合用來(lái)開(kāi)發(fā)、房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)多少為宜、產(chǎn)業(yè)發(fā)展需要多少用地”等問(wèn)題，按照傳統(tǒng)的城市規(guī)劃思路和技術(shù)手段，將很有可能陷入“搬遷-整理-開(kāi)發(fā)”循環(huán)反復(fù)的怪圈，造成巨大浪費(fèi)(圖2)。

1.2 對(duì)策建議

城鄉(xiāng)結(jié)合部存在的問(wèn)題涉及經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、生態(tài)、規(guī)劃、體制等方面，要解決并實(shí)現(xiàn)健康可持續(xù)發(fā)展，應(yīng)探索出一條產(chǎn)業(yè)優(yōu)化升級(jí)、民生持續(xù)改善、資源有效利用、生態(tài)文明建設(shè)、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展和管理體制改革的科學(xué)發(fā)展之路[5]。

德苑片區(qū)的發(fā)展既要順應(yīng)新型城鎮(zhèn)化大環(huán)境的轉(zhuǎn)變，也要回答地方訴求，更要解決基地問(wèn)題并彰顯場(chǎng)地特性。下文重點(diǎn)針對(duì)片區(qū)在“產(chǎn)業(yè)、村落、邊界、存量”方面存在的問(wèn)題，從城鄉(xiāng)規(guī)劃角度探索其對(duì)策與建議。

1.2.1 產(chǎn)業(yè)梳理

通過(guò)對(duì)片區(qū)內(nèi)已建項(xiàng)目類(lèi)型及其建設(shè)、生產(chǎn)相關(guān)指標(biāo)的分析，結(jié)合城市總體產(chǎn)業(yè)發(fā)展思路，提出本區(qū)產(chǎn)業(yè)的選擇方向建議及用地發(fā)展策略。

(1)重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)選擇及發(fā)展對(duì)策

重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)選擇：考慮到工藝產(chǎn)業(yè)在德苑片區(qū)的良好基礎(chǔ)，且屬于能耗低、污染小的傳統(tǒng)特色產(chǎn)業(yè)，有集聚發(fā)展的趨勢(shì)，提出將工藝產(chǎn)業(yè)確定為片區(qū)重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)，其次為與之相關(guān)的包裝、家具等產(chǎn)業(yè)。考慮到區(qū)內(nèi)用地緊張，原則不再引入與工藝產(chǎn)業(yè)無(wú)關(guān)的產(chǎn)業(yè)類(lèi)型。

產(chǎn)業(yè)發(fā)展策略：立足于全縣工藝產(chǎn)業(yè)發(fā)展目標(biāo)和現(xiàn)狀格局，結(jié)合自身基礎(chǔ)和優(yōu)勢(shì)，提出德苑片區(qū)在工藝產(chǎn)業(yè)鏈中應(yīng)承擔(dān)的角色應(yīng)以設(shè)計(jì)研發(fā)、產(chǎn)品展銷(xiāo)、大企業(yè)聚集為主要方向，同時(shí)通過(guò)平臺(tái)搭建、資源整合，推動(dòng)工藝產(chǎn)業(yè)集聚發(fā)展，引導(dǎo)工藝制造向文化創(chuàng)意延伸，提升產(chǎn)品的附加值。

(2)企業(yè)用地發(fā)展對(duì)策

現(xiàn)狀企業(yè)用地發(fā)展建議：依據(jù)《福建省工業(yè)項(xiàng)目建設(shè)用地控制指標(biāo)(2013年本)》和“行業(yè)能耗標(biāo)準(zhǔn)”，從用地效率、用地效益、綠色發(fā)展3個(gè)方面共5項(xiàng)指標(biāo)(包括容積率、投資強(qiáng)度、地均產(chǎn)值、單位能水、單位耗電)建立現(xiàn)狀企業(yè)用地評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，分收儲(chǔ)搬遷、整改提升和保留完善3類(lèi)，研判既有企業(yè)是否適合繼續(xù)在區(qū)內(nèi)發(fā)展(圖3)。

圖3 現(xiàn)狀企業(yè)評(píng)價(jià)分布圖

工藝企業(yè)用地發(fā)展建議：為保證片區(qū)生產(chǎn)、生活、生態(tài)空間協(xié)調(diào)、共融發(fā)展，結(jié)合工藝產(chǎn)業(yè)發(fā)展的需要，提出片區(qū)工藝產(chǎn)業(yè)用地的總體控制規(guī)模。同時(shí)綜合分析現(xiàn)狀各工藝企業(yè)用地規(guī)模、建筑面積與其產(chǎn)值的關(guān)系，提出單宗土地批租的用地規(guī)模下限、容積率上下限和產(chǎn)值門(mén)檻等要求，以利片區(qū)工藝企業(yè)規(guī)模化、集約化發(fā)展。

1.2.2 村落研究

區(qū)內(nèi)村落散布，既有承擔(dān)外來(lái)人口居住的聚居地，也不乏有風(fēng)貌優(yōu)良、歷史意義重大的村落。因此區(qū)內(nèi)村落不能采用傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化“拆村建城”、“推倒式”的方法，即簡(jiǎn)單的拆遷—安置/補(bǔ)償—建新，而應(yīng)對(duì)各村落進(jìn)行綜合要素分析，從村落規(guī)模、人口構(gòu)成、現(xiàn)有的風(fēng)貌肌理、歷史重要性、區(qū)位條件、上位規(guī)劃指引等6個(gè)方面統(tǒng)籌考慮，并按照經(jīng)濟(jì)性、差異化、實(shí)操性等原則，將區(qū)內(nèi)村落進(jìn)行分類(lèi)指引。

(1)重點(diǎn)地段村落：現(xiàn)狀風(fēng)貌肌理一般，區(qū)位交通條件好，從經(jīng)濟(jì)性的角度宜采取拆遷安置的方式，根據(jù)上位規(guī)劃進(jìn)行土地整理、開(kāi)發(fā)，盡快改善城市面貌。

(2)特色村落：片區(qū)“鄉(xiāng)愁記憶”的重要載體，應(yīng)注重風(fēng)貌肌理、建筑形態(tài)的保護(hù)和延續(xù)。對(duì)于具有重要?dú)v史意義的，應(yīng)加強(qiáng)環(huán)境整治、增加設(shè)施配套，結(jié)合文化創(chuàng)意、特色產(chǎn)品進(jìn)行功能轉(zhuǎn)換，塑造活力聚落?，F(xiàn)狀肌理、田園風(fēng)光完好的，應(yīng)采用與城市不同的開(kāi)發(fā)方式，低強(qiáng)度、低密度、生態(tài)田園化發(fā)展，功能上由單一的村莊功能轉(zhuǎn)變?yōu)槿卩l(xiāng)村旅游休閑、觀光體驗(yàn)等為一體的綜合型鄉(xiāng)村服務(wù)功能。

(3)包容性村落：此類(lèi)村落房舍寬裕、房租便宜，承擔(dān)了大量外來(lái)人口的居住功能，同時(shí)也是當(dāng)?shù)剞r(nóng)民的主要收入來(lái)源之一。因此在城鎮(zhèn)化過(guò)程中，應(yīng)重視這兩類(lèi)人群的安置，建議重點(diǎn)對(duì)村落的功能進(jìn)行更新、環(huán)境進(jìn)行整治，避免采用“一刀切拆村建城”的傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化方式，推倒重來(lái)。

(4)其他村落：現(xiàn)狀風(fēng)貌較為普通，原則上讓步于城市建設(shè)，根據(jù)上位規(guī)劃要求逐步更新。由于此類(lèi)村落的存在對(duì)城市發(fā)展的總體架構(gòu)并無(wú)大礙，故不需急于推進(jìn)拆遷工作，保留期間宜進(jìn)行適當(dāng)?shù)鼗A(chǔ)設(shè)施改造和環(huán)境整治。

1.2.3 邊界控制

結(jié)合基地的生態(tài)環(huán)境特征，重點(diǎn)對(duì)區(qū)內(nèi)低丘緩坡地(集中連片分布、坡度在5-25度之間、相對(duì)高度在200m以下且面積大于2公頃的丘陵地)進(jìn)行土地適宜性評(píng)價(jià)，提出適合本區(qū)發(fā)展的建設(shè)用地增長(zhǎng)邊界，滿足建設(shè)需求的同時(shí)，防止城鄉(xiāng)建設(shè)對(duì)山體無(wú)節(jié)制的侵蝕。

利用GIS技術(shù)，在生態(tài)保護(hù)優(yōu)先的前提下，從自然生態(tài)因素、社會(huì)經(jīng)濟(jì)因素和開(kāi)發(fā)利用因素3個(gè)方面選取8個(gè)參評(píng)因子(包括高程、坡度、坡向、基本農(nóng)田分布、距城鎮(zhèn)中心、距主要道路、土地利用、地質(zhì)災(zāi)害)，建立土地適宜性評(píng)價(jià)指標(biāo)體系。按照低丘緩坡地適宜性程度劃分為高度適宜、適宜、臨界適宜和不適宜4個(gè)等級(jí)，結(jié)合安溪發(fā)展建設(shè)實(shí)際情況，形成城市開(kāi)發(fā)邊界控制建議(圖4、5)。

圖4 低丘緩坡地適宜性評(píng)價(jià)分析圖 圖5 城市開(kāi)發(fā)邊界 控制建議圖

1.2.4 存量挖潛

綜合產(chǎn)業(yè)梳理、村落研究、邊界控制及片區(qū)土地批租情況，盤(pán)整區(qū)內(nèi)效益低下的企業(yè)及零星分布的一般村落，結(jié)合開(kāi)發(fā)邊界控制建議，明確可利用的土地分布，提出片區(qū)東部以存量整理為主、西部以增量拓展和特色傳承為主的開(kāi)發(fā)策略，科學(xué)引導(dǎo)片區(qū)建設(shè)合理有序推進(jìn)(圖6)。

圖6 土地存量分析圖

1.3 規(guī)劃要點(diǎn)

基于問(wèn)題研究和對(duì)策建議，確定片區(qū)目標(biāo)定位、發(fā)展策略和空間結(jié)構(gòu)。

(1)目標(biāo)定位：根據(jù)上位規(guī)劃的相關(guān)要求和指引，從基地資源、特征出發(fā)，確定片區(qū)的目標(biāo)愿景為“魅力藝鄉(xiāng)、生態(tài)西苑”，功能定位為融合文化創(chuàng)意、加工制造、商貿(mào)物流、商務(wù)辦公的產(chǎn)業(yè)集聚服務(wù)區(qū)；集生活居住、商業(yè)服務(wù)、教育醫(yī)療、文體休閑于一體的綜合生活功能區(qū)；彰顯地方山水特色的生態(tài)山水灣區(qū)。

(2)發(fā)展策略：圍繞目標(biāo)定位和存在問(wèn)題，提出“產(chǎn)業(yè)整合提升、塑造高效生產(chǎn)空間；功能優(yōu)化提質(zhì)、營(yíng)造宜居生活空間；建設(shè)順應(yīng)自然、保護(hù)秀美生態(tài)空間”三大發(fā)展策略。

圖7 空間結(jié)構(gòu)規(guī)劃圖

(3)空間結(jié)構(gòu)：順應(yīng)自然生態(tài)格局和城鄉(xiāng)發(fā)展脈絡(luò)，片區(qū)形成“綠屏藍(lán)灣、一核四片”的總體架構(gòu)。其中“綠屏”為生態(tài)山體綠屏，依托基地外圍山體形成生態(tài)保護(hù)屏障；“藍(lán)灣”為水系生態(tài)灣，以片區(qū)外圍的西溪和藍(lán)溪構(gòu)筑生態(tài)河灣；“一核”為大寨山綠核，通過(guò)城市用地邊界控制，有效保護(hù)既有的大寨山體，形成片區(qū)綠核；“四片”即圍繞大寨山形成的四個(gè)產(chǎn)城融合發(fā)展片區(qū)，分別為活力新城、文創(chuàng)工區(qū)、工貿(mào)長(zhǎng)廊和鄉(xiāng)村聚落(圖7)。

2 結(jié)語(yǔ)

城鄉(xiāng)結(jié)合部是不同所有制土地、不同行政管理體制交匯的區(qū)域，既不同于單純的城市空間，又區(qū)別于純粹的農(nóng)村區(qū)域，此類(lèi)地區(qū)的規(guī)劃與新城開(kāi)發(fā)、新農(nóng)村的規(guī)劃不一樣，與老城更新的規(guī)劃也有所不同。在新型城鎮(zhèn)化加快推進(jìn)的當(dāng)下，除了要關(guān)注生活空間的塑造和配套，還要注重生產(chǎn)空間的梳理、生態(tài)空間的約束、傳統(tǒng)聚落的再生、城市邊界的控制、土地存量的挖潛等，才能更好地從城鄉(xiāng)規(guī)劃角度解決此類(lèi)地區(qū)的相關(guān)問(wèn)題，以達(dá)到“三生融合”、可持續(xù)發(fā)展的局面。

[1]黃序和. 城市化進(jìn)程視野下城鄉(xiāng)結(jié)合部問(wèn)題研究[J].質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督研究，2011(1).

[2]郭愛(ài)請(qǐng)，王月霞. 城鄉(xiāng)結(jié)合部特征及劃分方法[J].經(jīng)濟(jì)論壇，2004(1)：132-133.

[3]周學(xué)義. 土地·經(jīng)濟(jì)·就業(yè)——簡(jiǎn)論城鄉(xiāng)結(jié)合部的形成及其解決對(duì)策[J].勞動(dòng)保障世界，2003(10)：30-32.

[4]劉杰. 我國(guó)城市化進(jìn)程中城鄉(xiāng)結(jié)合部的功能定位分析[J].貴州社會(huì)科學(xué)，2013(4)：28-32.

[5]王麗娟，劉奕辰. 城鎮(zhèn)化進(jìn)程中城鄉(xiāng)結(jié)合部存在的問(wèn)題及對(duì)策建議[J].天津農(nóng)業(yè)科學(xué)，2013(12).

[6]安溪縣德苑片區(qū)控制性詳細(xì)規(guī)劃.

Research on the Plan of Urban-rural Fringe during the New-type urbanization process-A case study of AnXi Deyuan area’s Regulatory Detailed Planning

ZHOUXudong

(FUJIAN URBAN & RURAL PLANNING DESIGN INSTITUTE，F(xiàn)uzhou 350008)

With the development of the urbanization, problems in urban-rural fringe area have become more prominent, the traditional urban planning approach and techniques cannot meet the requirements of developing urban-rural fringe during a new-type urbanization process. This paper takes AnXi Deyuan area’s regulatory detailed planning as an example, points out the problems of this area, and explores ways and suggestions to solve the problems, to provide a reference in planning of urban-rural area.

Urban-rural Fringe; Urbanization; Plan; Industry; Village; Boundary; Stock

周旭東(1981.11- )，男，工程師。

2015-06-12

TU98

A

1004-6135(2015)08-0016-04