邵益寰

摘 要：金融危機后，美國建立了新的監(jiān)管機構(gòu)--消費者金融保護局（CFPB），并開展了一系列針對金融消費權(quán)益保護的卓有成效的檢查工作，確保了美國金融體系的穩(wěn)健運行。當前，隨著我國利率市場化和民營資本進入銀行業(yè)步伐的加快，金融機構(gòu)網(wǎng)點逐漸增多、金融市場產(chǎn)品日益豐富，銀行破產(chǎn)條例、存款保險制度等政策也將相繼出臺，金融消費權(quán)益保護工作的重要性愈發(fā)明顯，尤其需要一套健全的金融消費權(quán)益保護檢查機制來規(guī)范和引導金融機構(gòu)的消費者權(quán)益保護工作，本文結(jié)合我國實際，對美國金融消費權(quán)益保護檢查機制進行了借鑒和思考。

關(guān)鍵詞：美國金融消費權(quán)益保護檢查；特點；啟示

一、美國金融消費權(quán)益保護檢查的主要特點

1.檢查權(quán)限方面--各盡其責，兜底保障。2010年，國會通過“多德-弗蘭克華爾街改革和消費者保護法案”，建立了新的監(jiān)管機構(gòu)--消費者金融保護局（CFPB），由此在金融消費者權(quán)益保護方面出現(xiàn)了多層交叉的監(jiān)管格局。一是，各聯(lián)儲銀行主要負責對機構(gòu)的直接監(jiān)管；二是，消費者金融保護局有權(quán)檢查并表資產(chǎn)規(guī)模超過100億美元的投保存款類金融機構(gòu)和信用社及其關(guān)聯(lián)機構(gòu)，以評估其遵守18部聯(lián)邦消費者金融法規(guī)的情況，并評估消費者金融產(chǎn)品和服務對消費者和金融市場的風險；三是，美聯(lián)儲保留以下監(jiān)管職能：1）對于并表資產(chǎn)超過100億美元的州立成員銀行，監(jiān)管未明確轉(zhuǎn)移給消費者金融保護局的消費者保護法規(guī)的合規(guī)情況；2）對于并表資產(chǎn)低于或達到100美元的州立成員銀行，監(jiān)管所有消費者保護法規(guī)的合規(guī)情況，3）繼續(xù)對所有銀行控股公司金融進行并表監(jiān)管，并承擔監(jiān)管儲貸控股公司這一新職能。這種監(jiān)管格局，實現(xiàn)了自身監(jiān)管-專門監(jiān)管-全面監(jiān)管的三效合一，其中美聯(lián)儲承擔的兜底保障職能，不但有效避免了對現(xiàn)有成熟業(yè)務的監(jiān)管真空，而且兼顧了新業(yè)務和新機構(gòu)的金融風險。

2.檢查依據(jù)方面--法規(guī)為主，解釋為輔。20世紀60年代后期以來，美國在聯(lián)邦層面制定了大約18部直接涉及金融機構(gòu)業(yè)務活動的消費者保護法律和民事權(quán)利法律，這些法律覆蓋了與消費者和金融機構(gòu)有關(guān)的大多數(shù)交易活動，成為開展檢查的基礎(chǔ)性依據(jù)。同時，美聯(lián)儲出臺《美聯(lián)儲消費者合規(guī)監(jiān)管手冊》，非正式更新每半年一次，通過消費者事務信息、電話會議及其他內(nèi)部聯(lián)絡方式提供給聯(lián)儲檢查人員；正式的更新至少每年公布一次。手冊對每部法規(guī)首先進行法律解釋，說明法規(guī)出臺的背景、適用范圍、主要定義、例外或豁免情況等，然后陳述合規(guī)檢查的目的和具體流程，最后是一份詳細的檢查項目表，使得檢查依據(jù)在時效性、實用性和全面性方面普及到了一線人員。

3.檢查告知方面--透明公開，詳細全面。為保障保障被檢查人知情權(quán)，確保檢查工作透明公開，CFPB進行專項業(yè)務檢查前，會通過網(wǎng)絡等媒介公布檢查程序，如《新抵押規(guī)則檢查程序》、《債務催收檢查程序》、《教育貸款檢查程序》等，同時對檢查人給予指導和約束，告知內(nèi)容包括檢查對象、目的、內(nèi)容、依據(jù)及原因，詳細說明調(diào)閱資料范圍、檢查人員對事實的認定規(guī)則和評估標準（針對各項事實及可能出現(xiàn)的情況闡釋）、認定事實依據(jù)的法律規(guī)則等。如2012年《債務催收檢查程序》對包括企業(yè)機構(gòu)性質(zhì)、信息披露與隱私保護及與消費者保護機構(gòu)的聯(lián)系、消費者投訴與處理情況、債務催收溝通聯(lián)系機制、公平信貸法案執(zhí)行情況、支付處理與賬戶管理、訴訟實務與失效債務情況7項內(nèi)容逐項進行了闡釋，列明檢查部門對各項檢查內(nèi)容的事實認定指標和可能采取的措施，如界定被檢查人是否為債務催收人，程序公布了2類11項甄別指標。并詳細告知可能調(diào)查的19類資料。

4.檢查程序方面--分類設置，程序明確。目前，美國金融消費者權(quán)益保護方面的檢查大致遵循著“確定檢查目標-明確檢查流程（含檢查指標）-對檢查定性與定量-后期評估與促進”的程序。比如“對機構(gòu)間公平放貸”的檢查就分為編制檢查范圍指引、決定檢查強度、確定檢查流程、獲取和評估機構(gòu)的反饋并做出檢查結(jié)論等四個環(huán)節(jié)，其中檢查流程又細分為（1）驗證數(shù)據(jù)準確性；（2）對歧視處理的明顯證據(jù)進行存檔；（3）交易審批分析--住宅和消費貸款；（4）分析潛在價格差別和其他差別條款；（5）誘導分析；（6）交易型的審批分析-商業(yè)貸款；（7）分析潛在“劃紅線”歧視；（8）分析營銷行為的潛在歧視；（9）信用評級；（10）差別影響的問題。同時，根據(jù)銀行的性質(zhì)、結(jié)構(gòu)、規(guī)模、業(yè)務復雜程度和風險程度，將檢查的頻率和深度與銀行的風險狀況相匹配，并設置不同的監(jiān)管指標和流程。對存款類金融機構(gòu)主要檢查消費者風險評估、CFPB管理要求的實現(xiàn)情況、大型存款機構(gòu)審慎監(jiān)管情況，并對其開展關(guān)聯(lián)性檢查。根據(jù)審慎監(jiān)管原則，對非存款類金融機構(gòu)的消費者投訴，主要檢查機構(gòu)資產(chǎn)規(guī)模、消費者金融交易額度、機構(gòu)監(jiān)管等。

5.檢查主體方面——特別培訓，合理溝通。美聯(lián)儲理事會1997年起采取了關(guān)注風險的消費者合規(guī)監(jiān)管方案，對專業(yè)金融業(yè)務和金融機構(gòu)的風險評估成為關(guān)鍵，因此只有受過特別培訓的消費者合規(guī)檢查人員才能負責執(zhí)行聯(lián)儲理事會的消費者合規(guī)監(jiān)管方案。而且，監(jiān)管人員在檢查監(jiān)督之外，注重加強與被監(jiān)管金融機構(gòu)的溝通，分享行業(yè)發(fā)展與消費者合規(guī)風險管理實踐方面的實時信息，以及法律和法規(guī)的變化，不斷完善合規(guī)監(jiān)管方案，從而節(jié)省檢查人員的時間，提高資源有效性，又能減輕監(jiān)管負擔。

二、美國金融消費權(quán)益保護檢查機制對我國的啟示

目前，美國金融消費者權(quán)益保護機制經(jīng)過不斷嘗試、探索和革新，其模式正日趨成熟，這無疑為我國尚不健全的金融消費保護機制提供了有益的范本。結(jié)合當前我國特有的金融監(jiān)管現(xiàn)狀和其他業(yè)務檢查模式，從以下幾方面提出幾點值得借鑒之處，僅供參考：

1.制定中國特色的金融消費者監(jiān)管手冊。從國際上看，許多國家的監(jiān)管機構(gòu)都將金融消費者保護與防范金融風險作為金融監(jiān)管的兩大首要目標，而健全的金融市場必然需要一套成熟的金融消費者監(jiān)管手冊來規(guī)范，當前，我國金融消費權(quán)益保護框架已初具模型，正迫切需要制定適應我國國情的金融消費者監(jiān)管制度來澆鑄框架，可在充分借鑒美國金融消費監(jiān)管手冊亮點的基礎(chǔ)上，結(jié)合我國特有的金融體系、金融監(jiān)管框架、金融市場、金融工具和金融改革政策，從背景、適用范圍、主要定義、責任、例外或豁免情況、檢查目的、具體流程、檢查項目表等多角度入手來制定法規(guī)，進一步明確消費者在金融領(lǐng)域的安全權(quán)、知情權(quán)、選擇權(quán)、隱私權(quán)等基本權(quán)利，逐步形成一套中國特色的金融消費者監(jiān)管規(guī)范手冊。同時，適當將金融消費者保護內(nèi)容納入《消費者權(quán)益保護法》、《商業(yè)銀行法》等現(xiàn)有的法律法規(guī)，確立監(jiān)管機構(gòu)在金融消費者保護方面的法律地位。

2.科學設置檢查程序。（1）嚴密梳理現(xiàn)場檢查實施步驟?？山梃bCFPB現(xiàn)場檢查的步驟，首先收集和審查相關(guān)監(jiān)管部門及金融機構(gòu)的文件信息；評估金融機構(gòu)的潛在風險，形成一致意見，據(jù)此選擇現(xiàn)場檢查內(nèi)容和范圍；實施現(xiàn)場檢查，進一步審查機構(gòu)的資料信息；對檢查中發(fā)現(xiàn)的侵犯金融消費權(quán)益的行為進行內(nèi)部咨詢討論；對金融機構(gòu)應采取的整改措施及后續(xù)管理建議形成監(jiān)管結(jié)論；起草并審查檢查工作報告，同時送交審慎監(jiān)管部門征求意見；達成統(tǒng)一意見。最后，將最終報告送達被檢查機構(gòu)。

（2）合理配置檢查指標及處罰措施。由于金融消費權(quán)益保護與金融機構(gòu)業(yè)務相互交叉滲透，而不同機構(gòu)的職能風險等存在諸多差異。在金融消費權(quán)益檢查工作中應根據(jù)檢查內(nèi)容的不同，按照機構(gòu)性質(zhì)、業(yè)務風險、服務范圍等設置不同的定性、定量指標，決定檢查的頻率和強度，并結(jié)合被查機構(gòu)自身和客觀環(huán)境因素、所查出問題對消費者的危害程度等配備相應的控制、處罰手段。

（3）嚴格規(guī)范檢查文書及格式。金融消費保護檢查關(guān)系到監(jiān)管部門的形象和態(tài)度，要統(tǒng)一規(guī)范包括檢查單位的各類檢查文書以及被檢查單位的書面政策和流程、消費者投訴，管理層的自我評定、工作報告和業(yè)務檔案在內(nèi)的任何涉及金融消費權(quán)益保護工作相關(guān)材料的書面格式，提高檢查工作效率，維護金融消費保護部門的形象。

3.主動創(chuàng)新方式方法。金融消費權(quán)益檢查部門應根據(jù)實際情況的復雜多變來適時更新檢查的方式方法，注重多種方式的有機結(jié)合。一是將日常檢查、定期檢查、突擊檢查、專項檢查有機結(jié)合。在常規(guī)或定期檢查的基礎(chǔ)上，可根據(jù)消費者投訴反饋的信息情況，對問題機構(gòu)進行突擊檢查和專項檢查。二是將橫向檢查和縱向檢查有機結(jié)合。在實際的檢查工作中，既需要部門聯(lián)合橫向檢查，又需要上下級聯(lián)動的縱向檢查。橫向檢查可以與其他金融消費權(quán)益保護相關(guān)部門聯(lián)合開展，跨市場、跨行業(yè)實施金融消費權(quán)益保護?？v向檢查以跨市、跨省綜合交叉檢查的方式開展，這樣能有效打破地方保護。三是將監(jiān)督檢查與評估有機結(jié)合。統(tǒng)籌安排現(xiàn)場檢查與評估工作，可采取現(xiàn)場調(diào)研、問卷調(diào)查及統(tǒng)計分析等方式，對金融機構(gòu)開展消費者權(quán)益保護情況進行評估，合理確定權(quán)益保護工作風險等級，力求檢查和評估工作相互促進、協(xié)同開展。

4.合理配置監(jiān)管資源。一是依托好人民銀行內(nèi)部職能部門。將消費者權(quán)益保護納入"兩綜合、兩管理"工作范疇，綜合發(fā)揮各職能部門的監(jiān)管力量，形成專業(yè)互補、提升檢查效率。二是突出金融消費權(quán)益保護局在金融消費權(quán)益合規(guī)監(jiān)管方面的主導作用，加強好銀監(jiān)、證監(jiān)、保監(jiān)等金融監(jiān)管消保機構(gòu)的溝通協(xié)調(diào)，共同擬訂跨市場、跨行業(yè)的金融消費者保護協(xié)作檢查制度，處理好各類金融產(chǎn)品與服務涉及的金融消費者保護問題，確保金融行業(yè)間規(guī)則的一致性。三是依托好金融機構(gòu)。在監(jiān)測信息共享平臺建設不完備的情況下，要依托好金融機構(gòu)完成好監(jiān)測信息的收集，以保證非現(xiàn)場監(jiān)管、監(jiān)測及評估的質(zhì)量和人民銀行金融消費權(quán)益保護政策的制定、實施。

5.全面統(tǒng)籌各類檢查結(jié)果。一是檢查的應用，及時備案被檢查單位的問題，作為下次同該單位溝通檢查的必備內(nèi)容，同時作為問題庫的一部分導入其他檢查機構(gòu)的檢查內(nèi)容中；二是公示的應用，可以作為風險點在當期金融消費保護檢查通報中向全轄機構(gòu)提示，也可對公示內(nèi)容進行匿名，作為對外消費者教育宣傳的典型案例；三是評估的引用，將發(fā)現(xiàn)的新業(yè)務和新問題作為對整個轄區(qū)金融消費權(quán)益保護新增指標的參照，以保證轄區(qū)金融消費保護考核的時效性和合理性，避免考核指標針對性不足、與業(yè)務嚴重脫節(jié)。

綜上所述，我們在借鑒美國金融消費權(quán)益保護檢查機制的基礎(chǔ)上，更要充分考慮本國的實際國情和不同區(qū)域的差異性，從法律、流程、制度、體系等方面建立一整套行之有效的中國化的金融消費權(quán)益保護檢查機制，從而一定程度上保護我國金融市場規(guī)范健康發(fā)展。

參考文獻：

美聯(lián)儲消費者監(jiān)管手冊（西安分行編譯本）