何遠光，嚴良政，張曉光

（大連市環(huán)境科學設(shè)計研究院，遼寧 大 連116023）

1 引言

烏魯木齊市位于亞歐大陸腹地，地處天山北坡，準噶爾盆地南緣中段，屬于典型的干旱區(qū)綠洲城市，生態(tài)環(huán)境脆弱。作為天山北坡地區(qū)的首府中心城市，在國家加快實施天山北坡經(jīng)濟帶建設(shè)的戰(zhàn)略格局中，承擔著特殊而重要的戰(zhàn)略意義：保障國家西北邊疆地區(qū)的長治久安；提升國家在中亞、西亞、南亞地區(qū)的國際地位和影響力；保障國家能源資源供給安全；落實和完善民族政策和區(qū)域自治制度；落實西部大開發(fā)戰(zhàn)略，實現(xiàn)全面小康社會建設(shè)目標。

城市環(huán)境規(guī)劃是城市規(guī)劃體系的重要組成部分，是在城市總體規(guī)劃中城市的性質(zhì)、規(guī)模、發(fā)展方向的基礎(chǔ)上，依據(jù)對城市環(huán)境質(zhì)量現(xiàn)狀的調(diào)查分析所制定的以保護人類生存環(huán)境、減少污染、節(jié)約資源為目標的規(guī)劃體系［1］。環(huán)境規(guī)劃是城市實現(xiàn)環(huán)境與經(jīng)濟社會發(fā)展綜合決策的重要平臺，是城市發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃體系的重要組成部分，也是新時期探索環(huán)境管理轉(zhuǎn)型的重要途徑。

2 環(huán)境保護規(guī)劃體系現(xiàn)狀評估

收集、整理涉及烏魯木齊市的主體功能區(qū)劃、城鎮(zhèn)體系規(guī)劃、城市總體規(guī)劃、國民經(jīng)濟和社會發(fā)展“十二五”規(guī)劃、環(huán)境保護“十二五”規(guī)劃、環(huán)保專項規(guī)劃等不同部門、不同層級、不同時限、不同要素和不同領(lǐng)域涉及環(huán)境保護的規(guī)劃，在梳理的過程中，根據(jù)規(guī)劃特性進行分類，分析對比各類職能范圍等，構(gòu)建規(guī)劃信息庫；以環(huán)境空間管制、安全閾值設(shè)定等規(guī)劃內(nèi)容為重點，比較規(guī)劃目標指標的一致性、科學性和可操作性以及規(guī)劃措施的可行性，剖析規(guī)劃體系的協(xié)調(diào)性和存在的問題（表1）。

表1 烏魯木齊環(huán)境保護相關(guān)規(guī)劃分類

3 現(xiàn)有環(huán)境規(guī)劃體系存在的主要問題

3.1 規(guī)劃之間缺乏協(xié)調(diào)與銜接

環(huán)境管理不僅僅限于環(huán)境主管部門的職責范圍，特別是類似環(huán)境保護“十二五”規(guī)劃這類綜合性環(huán)境規(guī)劃的實施，需要多部門協(xié)同推進才能保障落實規(guī)劃措施，有效實現(xiàn)目標指標。由于環(huán)境管理部門分割化和機構(gòu)職能不完善，使得環(huán)境規(guī)劃與其他職能部門制定的規(guī)劃缺乏實質(zhì)性的銜接和協(xié)調(diào)，導致部分規(guī)劃的目標指標值不一致，如《烏魯木齊市“十二五”生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護規(guī)劃及2020年長期規(guī)劃》中部分規(guī)劃指標與《烏魯木齊市國民經(jīng)濟和社會發(fā)展“十二五”規(guī)劃綱要》中環(huán)境保護指標要求不一致。

3.2 規(guī)劃評估機制不完善

環(huán)境規(guī)劃具有強烈的時空動態(tài)性，當經(jīng)濟社會發(fā)展發(fā)生變化或出現(xiàn)新的重大環(huán)境問題，就需要進行及時科學的評估，分析規(guī)劃目標指標、任務措施的完成情況，查找原因并及時做出修改或調(diào)整。而目前烏魯木齊市的大部分環(huán)境規(guī)劃一經(jīng)制定，在規(guī)劃反饋和評估機制不健全的情況下，使得規(guī)劃實施缺少壓力，導致規(guī)劃執(zhí)行率降低，難以實現(xiàn)規(guī)劃目標的動態(tài)管理。

3.3 規(guī)劃監(jiān)督薄弱

環(huán)境規(guī)劃的監(jiān)督比較薄弱。環(huán)境保護主管部門既是主要的實施部門，又是問責的主體，沒有配套的、規(guī)范的實施環(huán)境保護規(guī)劃的管理制度，在對規(guī)劃的實施情況進行檢查、監(jiān)督、行政問責和懲罰等方面沒有建立起相應的管理制度，對各職能部門間的進行明確的任務分解、考核。

3.4 公眾參與機制缺乏實質(zhì)性

《環(huán)境保護法》中對環(huán)境保護規(guī)劃的編制、審批和實施過程中沒有關(guān)于“公眾參與”的規(guī)定。因而大部分環(huán)境保護規(guī)劃缺乏實質(zhì)性的公眾參與，僅停留在規(guī)劃公示或民意調(diào)查上，局限于一種事后的、被動的、形式上的參與。

3.5 缺乏足夠的可行性和可操作性

環(huán)境規(guī)劃缺乏對現(xiàn)實情況與實施過程的全盤考慮，規(guī)劃內(nèi)容沿襲過去的思維而缺乏創(chuàng)新。規(guī)劃內(nèi)容與結(jié)構(gòu)存在不完整性，導致規(guī)劃實施存在漏洞與空白，從而為各種變通解釋甚至曲解留下空間。規(guī)劃缺乏動態(tài)性，對規(guī)劃思路和目標的修正缺乏足夠關(guān)注，因而難以跟上環(huán)境和形勢變化步伐。在具體目標上設(shè)置比較模糊，也往往沒有對目標按地區(qū)、按責任進行細化分解，導致責任無法落實［2］。

3.6 規(guī)劃方法過于簡單

現(xiàn)有規(guī)劃方法的單一性不能滿足區(qū)域環(huán)境系統(tǒng)的復雜性的需求。比如，現(xiàn)有的規(guī)劃方法主要是先假定系統(tǒng)要素之間的聯(lián)系是簡單的、線性的。而實際上區(qū)域環(huán)境規(guī)劃所涉及的因素具有鮮明的非線性和不確定性。以研究復雜的非線性系統(tǒng)見長的混沌、分形等方法尚未得到普遍的應用［3］。

4 環(huán)境規(guī)劃體系構(gòu)建

環(huán)境規(guī)劃是實現(xiàn)統(tǒng)籌兼顧、全面協(xié)調(diào)社會經(jīng)濟環(huán)境可持續(xù)發(fā)展的一個重要工具。而烏魯木齊城市現(xiàn)有的環(huán)境規(guī)劃對國土空間的謀劃尚未到位，導致了環(huán)境規(guī)劃與土地利用、城鄉(xiāng)建設(shè)等國土空間規(guī)劃中的環(huán)境保護專題規(guī)劃自成體系，互不銜接，且現(xiàn)有各種環(huán)境規(guī)劃之間也呈“碎片化”，嚴重制約了環(huán)境規(guī)劃充分發(fā)揮作用。

為了提高環(huán)境規(guī)劃的科學性、權(quán)威性和可操作性，有必要確定一套合理、完整、科學的規(guī)劃體系。借鑒城市總體規(guī)劃和土地利用總體規(guī)劃的成功經(jīng)驗，初步設(shè)想了環(huán)境規(guī)劃層級與實施體系，該體系由“環(huán)境戰(zhàn)略規(guī)劃→城市環(huán)境總體規(guī)劃→功能區(qū)劃和規(guī)劃環(huán)評→項目環(huán)評”4個層次構(gòu)成［2］。在這四級環(huán)境規(guī)劃體系中，所有規(guī)劃層級都是依據(jù)關(guān)系，不同規(guī)劃具有各自的規(guī)劃重點與功能。城市環(huán)境總體規(guī)劃要依據(jù)和貫徹戰(zhàn)略規(guī)劃進行編制，功能區(qū)劃要貫徹總體規(guī)劃的思想，規(guī)劃環(huán)評要依據(jù)總體規(guī)劃、功能區(qū)劃進行評價，所有規(guī)劃、區(qū)劃都是項目環(huán)評的依據(jù)，項目環(huán)評則是建設(shè)項目環(huán)境行政許可的依據(jù)。

在四級環(huán)境規(guī)劃體系中，各規(guī)劃之間通過法律、法規(guī)、政策和標準進行著密切的溝通和聯(lián)系，體系中以環(huán)境戰(zhàn)略規(guī)劃為總綱領(lǐng)，以城市環(huán)境總體規(guī)劃為核心，各級規(guī)劃之間存在著相互制約和相互補充，上級規(guī)劃是下級規(guī)劃的依據(jù)，而下級規(guī)劃是保證上級規(guī)劃得以實現(xiàn)的基礎(chǔ)。其中城市環(huán)境總體規(guī)劃屬于核心型規(guī)劃，要不斷強化其地位。城市環(huán)境總體規(guī)劃按照要素展開，其內(nèi)容與專項規(guī)劃建立直接的對應關(guān)系，專題規(guī)劃是針對環(huán)境保護的某一專門問題而進行的規(guī)劃，作為工作的指導性文件既有形態(tài)性，又具有承上啟下的作用，是城市環(huán)境總體規(guī)劃的深入和補充。功能區(qū)劃和規(guī)劃環(huán)評則屬于控制型和應用型兼容性規(guī)劃，在更具體的區(qū)域和領(lǐng)域規(guī)劃環(huán)境保護的發(fā)展方向。項目環(huán)評是實現(xiàn)以上各層級規(guī)劃的具體行動和落腳點，是規(guī)劃環(huán)評和功能區(qū)劃的具體操作層面，是各級環(huán)境規(guī)劃得以實施的保障。

5 結(jié)論與建議

（1）提出規(guī)劃體系的基本框架和主要內(nèi)容。針對烏魯木齊城市環(huán)境保護的重點及特點，研究城市環(huán)境保護總體規(guī)劃與各類基礎(chǔ)性規(guī)劃及專項規(guī)劃間的差異，明確城市環(huán)境規(guī)劃體系設(shè)計原則和功能范疇，設(shè)計城市環(huán)境規(guī)劃體系的基本結(jié)構(gòu)和核心框架，提出不同層次環(huán)境規(guī)劃的定位、范圍、時限與內(nèi)容。

（2）建立不同領(lǐng)域規(guī)劃間的協(xié)調(diào)機制。明晰不同層次規(guī)劃間的相互關(guān)系，研究與城市總體規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃等規(guī)劃協(xié)調(diào)方法，提出規(guī)劃評估機制和行政問責機制。

［1］車麗榮，李德澤.淺析環(huán)境保護規(guī)劃在我國城市規(guī)劃中的重要作用［J］.黑龍江科技信息，2007（14）：119.

［2］趙細康，曾云敏.完善我國環(huán)境保護規(guī)劃實施機制研究：公共政策學的視角［C］／／中國環(huán)境科學學會.中國環(huán)境科學學會學術(shù)年會論文集.北京：中國環(huán)境科學學會，2009：60～65.［3］周 軍，倪艷芳.中國環(huán)境規(guī)劃發(fā)展趨勢及存在問題探析［J］.環(huán)境科學與管理，2013（4）：185～187.［4］何遠光.城市環(huán)境規(guī)劃體系構(gòu)建研究［J］.綠色科技，2014（2）：161～164.