福建省環(huán)境保護設計院　葉冰玲

規(guī)劃環(huán)評工作存在的問題及應對策略

福建省環(huán)境保護設計院葉冰玲

近年來，規(guī)劃環(huán)評這一職業(yè)受到了社會各界的重視。然而，由于該工作發(fā)展起步晚，經(jīng)驗缺乏，在本土實踐時，存在著對方案分析不到位、規(guī)劃環(huán)評標準不一致、制定總量控制指標受限等問題，該文針對規(guī)劃環(huán)評工作存在的部分問題提出相應的應對策略。

規(guī)劃環(huán)評存在問題應對策略進入21世紀以來，PM2.5、沙塵暴、土壤鹽堿化等環(huán)境污染問題在中國層出不窮，并有愈演愈烈的態(tài)勢，引起了社會各界人士的關注。我國于2003年頒布了《環(huán)境影響評價法》，又于2009年正式實施了《規(guī)劃環(huán)境影響評價條例》，這都促成了規(guī)劃環(huán)評事業(yè)的誕生與發(fā)展。但這些法律和條文的頒布卻處于初級階段，普及率不高，有必要重申規(guī)劃環(huán)評的重要性。

1　規(guī)劃環(huán)評工作的重要性

在當下，環(huán)境污染問題已經(jīng)對人類健康造成了嚴重的威脅，霧霾、PM2.5爆表、河流水質(zhì)差等問題，已經(jīng)滲透到國人的日常生活中來，導致這些問題的一部分主要原因，在于資源、結(jié)構(gòu)規(guī)劃不合理。

我國75家重點鋼鐵企業(yè)中，有26家建在直轄市或省會城市，34家建在百萬人口以上的大城市，重工業(yè)發(fā)展與大城市群眾生存質(zhì)量的矛盾已經(jīng)凸顯。以太湖流域的無錫市為例，每平方公里就有10家工業(yè)企業(yè)，污染物的排放總量已經(jīng)超過了當?shù)氐沫h(huán)境容量。能源重化工基地的規(guī)劃布局問題也相當嚴重。黃河中上游的寧夏、陜西、內(nèi)蒙古等省區(qū)煤炭資源豐富，近年來爭上能源化工項目。僅內(nèi)蒙古鄂爾多斯一個市就有4個相同功能的煤化工基地。要實現(xiàn)能源化工基地的跨省區(qū)合理布局，從源頭上防止對生態(tài)環(huán)境造成破壞，就需要進行戰(zhàn)略規(guī)劃環(huán)評。

規(guī)劃環(huán)評是根據(jù)用地的性質(zhì)做簡單性分析后確定可開發(fā)區(qū)域和不可開發(fā)區(qū)域后，詳細分析可用土地的性質(zhì)，明確其發(fā)展用地的規(guī)模及走向，進而最終確定該地區(qū)的空間走向。此外，規(guī)劃環(huán)評在明確地區(qū)的定位后，將進一步解析可發(fā)展產(chǎn)業(yè)類型并預估其影響的事業(yè)。其次，規(guī)劃環(huán)評產(chǎn)業(yè)的發(fā)展與環(huán)境因素密不可分，但也是中國政治民主化和決策科學化的必然產(chǎn)物。社會化的到來，意味著事不關己的消極態(tài)度終將被淘汰。因而，當環(huán)境問題日益突出之時，社會矛盾也日益加劇——人們對政治民主化、決策科學化的需求的渴望也日益急切。

2　當前規(guī)劃環(huán)評工作存在的問題

2.1規(guī)劃方案過于籠統(tǒng)，對方案分析不到位

工業(yè)園區(qū)產(chǎn)業(yè)定位不明確，近期與遠期產(chǎn)業(yè)發(fā)展存在明顯不銜接；規(guī)劃方案多為單方案，無替代方案。規(guī)劃方案過于籠統(tǒng)，可操作性和指導性差，方案中與環(huán)境目標相關的內(nèi)容更是不能確定。

“零方案”即不實施相關規(guī)劃的方案，是規(guī)劃環(huán)評必不可少的環(huán)境影響評價對象。在規(guī)劃環(huán)評及不同規(guī)劃方案的環(huán)境影響對比分析、推薦規(guī)劃方案的環(huán)境可行性論證中，均需要進行“零方案”的環(huán)境影響評價及其與不同規(guī)劃方案的環(huán)境影響對比分析。但在我國目前開展的規(guī)劃環(huán)評中，一般僅對“零方案”進行了非常簡單、粗放的環(huán)境影響分析，直接導致“零方案”環(huán)境影響分析比選不到位，既沒有充分體現(xiàn)“零方案”在規(guī)劃環(huán)評中的重要作用，也基本上無法支撐“零方案”的環(huán)境可行性，導致分析結(jié)果不夠全面。

2.2規(guī)劃環(huán)評標準不一致

規(guī)劃環(huán)境影響評價主要依賴于評價指標體系。不過，目前我國的規(guī)劃環(huán)評體系尚不完善，缺乏參照標準，進而導致規(guī)劃環(huán)評標準不一致。規(guī)劃環(huán)評師之間存在參照分歧、規(guī)劃環(huán)評師與政府制定指標的人員存在意見分歧、政府制定指標的人員之間存在分歧等，都導致無法給出明確而統(tǒng)一的環(huán)評標準。這時往往聽從專家或權威部門的觀點，讓規(guī)劃環(huán)評成為一言堂，缺乏說服力和科學性，不利于規(guī)劃環(huán)評后制定的方案的實施，也給日后的規(guī)劃標準帶了難度。

2.3規(guī)劃環(huán)評與規(guī)劃方案脫節(jié)

規(guī)劃環(huán)評是對規(guī)劃結(jié)果的評估，其工作思路是“結(jié)論控制”，它處于決策鏈的最末端，因此要求評價的對象要具有一定的穩(wěn)定性。但是在實際中，規(guī)劃是一個動態(tài)的、變化的過程，因此規(guī)劃環(huán)評單位與規(guī)劃編制單位難以較好地融合在一起，具體表現(xiàn)為規(guī)劃的調(diào)整部分不能及時反饋給評價單位，同時評價結(jié)果也不能及時地傳達到規(guī)劃中，從而造成規(guī)劃環(huán)評與規(guī)劃方案的脫節(jié)，難以充分發(fā)揮出規(guī)劃環(huán)評的作用。與此同時，為了適應規(guī)劃的不穩(wěn)定性，規(guī)劃環(huán)評單位就需要實行動態(tài)評價，這就給評價單位增加了巨大的工作量，進而會在無形中降低規(guī)劃環(huán)評的整體質(zhì)量。

2.4規(guī)劃環(huán)評中的公眾參與方法需改進

公眾參與被認為是可持續(xù)發(fā)展的必要條件之一，是避免決策失誤的有效工具，也是規(guī)劃環(huán)境影響評價的核心內(nèi)容。目前規(guī)劃環(huán)評的公眾參與面還不夠廣，方式方法有待進一步拓展。由于國內(nèi)規(guī)劃環(huán)評公眾參與的實踐較晚，往往沿襲項目環(huán)評公眾參與的做法，公眾參與面還不夠廣泛，采用的方法也比較單一，僅限于問卷調(diào)查、專家審查等，收到的效果、對環(huán)評工作以及政府決策的幫助也相對有限；另外公眾參與缺乏明確具體的規(guī)定與程序，這使得規(guī)劃環(huán)評的公眾參與在實際工作中缺乏約束性，帶有一定盲目性，往往工作不夠全面到位，甚至流于形式。

2.5制定總量指標權利受限

規(guī)劃環(huán)評本來是政府的職責，但職業(yè)專業(yè)化，促使權力下放，交給了實施規(guī)劃的潛在業(yè)主及投資商。潛在業(yè)主和投資商為了獲取利益，盡量降低指標，降低規(guī)劃環(huán)評的質(zhì)量。雖然部分潛在業(yè)主和投資商邀請規(guī)劃環(huán)評師來進行研究探討性工作，但其中不少方案仍然依照利益最大化的原則，無視環(huán)保的要求。除此之外，制定總量指標的權利歸政府所有，規(guī)劃環(huán)評只是紙上談兵，操作執(zhí)行的大權仍在政府。長期以來，一些部門和地方領導存在重發(fā)展輕環(huán)保的思想，要求環(huán)保部門為違法建設疏通道路，以犧牲環(huán)境為代價換取一時一地的發(fā)展與繁榮，政府人員與專業(yè)的規(guī)劃環(huán)評師存在意見分歧時仍需聽從政府安排，繼而很難使規(guī)劃環(huán)評的作用得到充分的發(fā)揮。

3　解決規(guī)劃環(huán)評工作現(xiàn)存問題的策略

3.1及時總結(jié)規(guī)劃環(huán)評的經(jīng)驗和教訓

作為新興產(chǎn)業(yè)的規(guī)劃環(huán)評事業(yè)，缺乏經(jīng)驗是必然的，也會因此要接受一些教訓。如果沒有失敗，成功的經(jīng)驗就難以獲得。所以，在工作的過程中對成功的經(jīng)驗進行總結(jié)，并吸取失敗的經(jīng)驗教訓，是使規(guī)劃環(huán)評工作持續(xù)健康發(fā)展的重要方法。

在不同規(guī)劃方案、包括“零方案”的環(huán)境可行性論證比選中，應根據(jù)規(guī)劃涉及區(qū)域及實施規(guī)劃方案影響區(qū)域的環(huán)境功能與相關環(huán)保要求，緊密結(jié)合規(guī)劃的任務、經(jīng)濟社會發(fā)展目標與規(guī)劃環(huán)境影響評價明確的環(huán)境目標和評價指標體系，合理進行不同的規(guī)劃方案、特別是“零方案”的環(huán)境可行性論證。

3.2變換工作思路

由于規(guī)劃具有復雜性，所以決定了與之對應的規(guī)劃環(huán)評必須是靈活的，重視規(guī)劃環(huán)評編制與規(guī)劃編制之間的關系，制定出科學合理的規(guī)劃環(huán)評要求。發(fā)達國家的發(fā)展經(jīng)驗告訴我們，當規(guī)劃環(huán)評的對象為軟性、宏觀的規(guī)劃時，要結(jié)合規(guī)劃的編制程序，加強對管理程序的控制，選擇適合的技術方法。該工作思路就是過程控制法，過程合理性是該方法的核心。

3.3提高公眾參與的質(zhì)量

目前規(guī)劃環(huán)評對于大多數(shù)國民而言是陌生的。對于大多數(shù)人而言，最熟悉和了解的是“環(huán)?！边@一名詞。規(guī)劃環(huán)評就是和環(huán)保相關的一類產(chǎn)業(yè)。國民心中對環(huán)保的認同感很高，認為是公益的項目，是表示支持的。但自身參與度不高，認為與自己很遙遠。對此，有關部門要加大宣傳、普及規(guī)劃環(huán)評知識，使公眾認識到各類規(guī)劃與自身的相關性，讓公眾能主動參與對規(guī)劃的監(jiān)督。這樣，不僅有助于提高群眾對規(guī)劃環(huán)評的認同感，也有助于培養(yǎng)規(guī)劃環(huán)評方面的人才。

此外，規(guī)劃環(huán)境影響評價是宏觀決策層次上的評價，不同于項目環(huán)境影響評價，所以對參加規(guī)劃環(huán)評的公眾素質(zhì)具有一定要求，不能和項目環(huán)評一樣在大街上隨機發(fā)放問卷調(diào)，這種參與應以專家、單位和社會團隊為主，參與形式應以聽證會、論證會、座談會為主，發(fā)放調(diào)查問卷為輔。

3.4政府加大規(guī)劃環(huán)評支持力度

規(guī)劃環(huán)評不應該是私人運作的，需要政府的大力支持。首先，需要政府號召市民了解、支持規(guī)劃環(huán)評。其次，需要政府與相關部門單位共同合作，建立、健全規(guī)劃環(huán)評的審核程序，探索人大、政協(xié)和政府環(huán)保部門聯(lián)合推動劃環(huán)評工作的機制；建立健全“規(guī)劃與規(guī)劃環(huán)評”、“規(guī)劃環(huán)評與項目環(huán)評”和“政府主導與公眾參與”三個聯(lián)動機制，推進規(guī)劃環(huán)評成果的落實，形成全社會共同參與規(guī)劃環(huán)評的良性互動局面。再者，需要政府適當?shù)暮喺艡?，給予環(huán)評工作一定的自由發(fā)展空間，并協(xié)助規(guī)劃環(huán)評產(chǎn)業(yè)制定環(huán)境規(guī)劃評估標準。并且，尤其需要政府提高對規(guī)劃環(huán)評產(chǎn)業(yè)發(fā)展的資金投入。

4　結(jié)束語

目前，法制化是中國規(guī)劃環(huán)評所迫切需要的。沒有法制約束的環(huán)保事業(yè)難以真正運轉(zhuǎn)。借用環(huán)境保護部《關于進一步加強規(guī)劃環(huán)境影響評價工作的通知》作結(jié)語：“國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃是政府履行經(jīng)濟調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理和公共服務職責的重要依據(jù)，也是實施宏觀調(diào)控的重要手段。加強規(guī)劃環(huán)評工作，避免環(huán)境因素考慮不足而導致的生態(tài)環(huán)境問題，是加強國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃編制工作的重要內(nèi)容，也是促進經(jīng)濟發(fā)展方式轉(zhuǎn)變，實現(xiàn)經(jīng)濟社會全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展的必然要求?！备鶕?jù)環(huán)境保護部下達的通知，我們有理由相信規(guī)劃環(huán)評的春天正在到來，環(huán)保事業(yè)將得到大力發(fā)展，環(huán)境污染治理不再是夢幻。

［1］田園春.推進規(guī)劃環(huán)評工作存在的問題及建議對策研究［J］.廣東化工，2014（15）：175-176

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