宋 偉

黨的十八屆四中全會通過的《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》）提出了“建立健全行政裁量權基準制度，細化、量化行政裁量標準，規(guī)范裁量范圍、種類、幅度”，通過建立健全行政裁量基準制度實現政府行政裁量權的自我控制，強化對行政權力的制約和監(jiān)督，對深入推進依法行政、加快建設法治政府，具有十分重要意義。

一、充分認識建立健全行政裁量權基準制度的重要性和必要性

英國著名行政法學家韋德曾經說過，“裁量權是行政法的核心問題”。規(guī)范行政裁量權是行政法的重任，也是全面落實依法治國基本方略、建設法治政府、促進依法行政的基本要求。所以我們有必要從嚴格規(guī)范公正文明執(zhí)法的角度出發(fā)，通過建立健全行政裁量權基準制度，利用行政裁量權自我控制手段增加規(guī)范行政裁量權的有效性。

行政裁量權，又稱行政自由裁量權，是行政機關根據法律規(guī)范設定的范圍、限度、標準或者原則，在法定權限和法定職責范圍內，針對一定的事項，自主決定處理行政事務的權力。如《中華人民共和國安全生產法》規(guī)定，對因違法行為導致發(fā)生生產安全事故的主要負責人處以的罰款額是2萬元以上20萬元以下。從2萬到20萬這樣大的罰款彈性，是法律賦予行政機關的行政裁量權，即行政執(zhí)法部門或行政執(zhí)法人員可以根據危害程度、悔改補救措施等情節(jié)在此罰款彈性內，決定對相對人的處罰金額。行政裁量權廣泛存在于行政管理的各個領域，是現代行政的顯著特征。一方面，為了保障行政主體能夠有效地行使職能，必須賦予其較大程度的自主裁決空間，行政裁量權的行使，可以彌補立法的不足，為行政機關處理紛繁復雜的行政事務提供必要裁量幅度，有利于提高行政效率，為行政管理所必需；另一方面，法律對行政機關怎樣行使裁量權沒有嚴格的規(guī)范和要求，在法律上缺乏規(guī)范和監(jiān)督，為行政裁量權的異化和尋租提供了可能。而且，行政裁量權即使出現顯失公平的處理時，由于行政主體所作出的行政處理決定仍在“法定幅度和范圍”內，多數情況下，會造成裁量行為表面上“合法”而不易被發(fā)現的情形。為維護社會穩(wěn)定和推進依法行政，建立健全行政裁量權基準制度的緊迫性也日益凸顯。行政裁量權基準是關于裁量權行使的一系列具體的、可操作的約束性規(guī)則，是行政機關在法律授權的范圍內，依據立法意圖與行政目標，結合執(zhí)法經驗，針對行政裁量可能涉及的事實情節(jié)，將行政裁量范圍予以細化，并設立相對固定且具體的選擇標準。因此，建立健全行政裁量權基準制度，不僅是法制建設的需要，也是加強政府自身建設的需要。

二、建立健全行政裁量權基準制度面臨的問題

2004年國務院發(fā)布了《全面推進依法行政實施綱要》，明確提出“行使自由裁量權應當符合法律目的，排除不相關因素的干擾；所采取的措施和手段應當必要、適當?！?008年國務院發(fā)布的《關于加強縣市政府依法行政的決定》進一步指出“要抓緊組織行政執(zhí)法機關對法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定的有裁量幅度的行政處罰、行政許可條款進行梳理，根據當地經濟社會發(fā)展實際，對行政裁量權予以細化，能夠量化的予以量化，并將細化、量化的行政裁量標準予以公布、執(zhí)行。”此后，部分省先后出臺了相關地方政府規(guī)章，各級各類行政機關也出臺并實施了自己的行政裁量權基準，以期進一步規(guī)范行政裁量權。但從實際運行的效果看，距離行政機關合理行政、依法行政的要求，還有差距。

一方面行政裁量權基準制度的建立除了行政處罰外，還包括行政許可、行政審批、行政確認、行政強制、行政征收等。也許是行政處罰領域濫用裁量權比較突出，相關裁量基準宜于細化等原因，至今，各級各類行政機關制定的行政裁量權基準制度還僅僅局限于行政處罰領域。

另一方面，行政裁量權基準缺少制定規(guī)范。目前，行政裁量基準沒有明確的設立原則，沒有原則的指導，無法保障行政主體制定得當的裁量基準。行政裁量權基準多數是由執(zhí)法案件較多、執(zhí)法經驗較為豐富的部門或執(zhí)法人員依據自身的執(zhí)法經驗，在法定的權限與職責內，對行政裁量的范圍和幅度予以細化、固定。這樣簡單的依經驗定裁量基準的方式，難以避免各類行政機關對行政裁量權基準的制定存在畸寬畸嚴的情形。

三、我省建立健全行政裁量權基準制度的思考

建立健全行政裁量權基準制度，堅持嚴格規(guī)范公正文明執(zhí)法，不僅是推進政府依法行政要求，也是促進經濟發(fā)展、優(yōu)化經濟發(fā)展法治環(huán)境的迫切需要。我省建立健全行政裁量權基準制度應當做好以下幾方面工作。

（一）確立行政裁量權基準的制定原則

一是合法性原則。行政裁量權基準的制定、實施首先要符合法律規(guī)定。建立健全行政裁量權基準制度應當堅持合法性原則，即行政裁量權的基準不得超出法律、法規(guī)、規(guī)章賦予行政機關的裁量范圍、裁量幅度、裁量種類等，不得隨意藉此擴大行政權力。同時，行政機關行使行政裁量權，必須符合法律的目的，否則就是濫用法律賦予的權力。

二是合理性原則。行政機關作出的行政行為內容要客觀、適度、符合理性。合理行政是依法行政的基本要求之一，不僅要求行政機關應當依照法律、法規(guī)規(guī)定的條件、種類和幅度范圍實施行政管理，而且要求行政機關的行為符合法律的意圖和精神，即行政行為不僅要合法，更要合情合理，回歸以民為本的行政理念，讓公務員真正成為人民的公仆。

三是科學比例原則。即行政主體所采取的措施與其所追求的行政目的之間，要達到科學的比例。在制定基準時，要結合執(zhí)法經驗，根據違法行為的事實、性質、情節(jié)以及社會危害程度等基本因素，充分考慮各因素的主次、比重等，將裁量空間具體細化為若干裁量階次，并規(guī)定每個階次不同的裁量標準，力求達到裁量的最佳適度點，確?！安昧康卯敗?。

四是公正公開原則。行政機關在制定裁量權基準時，要合理地考慮相關因素，不專斷、不隨意，不為任何出于私利的目的所左右?！肮_是最好的防腐劑。”公開行政裁量權基準制定的全過程，將行政裁量權的法律依據、裁量范圍、裁量流程、裁量權限等予以公開，征求行政相對人、專家及社會各界的意見，確保制定的行政裁量權基準能夠在同等案件情況下責罰相當、前后一致，被平等地適用于行政相對人。

（二）明確行政裁量權基準的制定主體

各級人民政府的職能部門行使行政裁量權最多，行政執(zhí)法經驗也最為豐富，行政裁量權基準的制定應以各級人民政府的職能部門為主，本級人民政府負責監(jiān)督、指導。政府職能部門制定裁量權基準后，應當及時地將該行政裁量權基準向本級人民政府備案。若職能部門制定的裁量權基準與本級人民政府或上級部門的裁量權基準之間存在沖突，本級人民政府應要求其說明理由，否則可以宣布該裁量權基準無效。

行政裁量權基準的制定工作可以考慮由省級人民政府出臺裁量基準總則，由省級職能部門出臺本系統(tǒng)內特定行政領域的裁量基準。市縣級行政機關在制定裁量基準時原則上不得與上級（省級職能部門的裁量基準為主）相沖突、相重復。同時，因行政裁量權基準制定的效果如何，將直接影響到行政相對人的權益，應當積極引入公眾參與機制。行政機關將裁量權基準草案予以公布，廣泛征求公眾意見，對于合理的意見和建議應予以吸收。同時，可以邀請專家、學者參與裁量權基準的起草與論證。

（三）全面建立行政裁量權基準制度

建立行政裁量權基準制度，是對行政機關行政權力的一種限制。行政裁量權基準制度的建設工作應當結合當前我省正在開展的行政權力清理工作，在厘清行政機關行政權力清單的基礎上，對擁有裁量權的行政權力從行政裁量的過程、步驟、方式、時限等方面加以明確、細化。同時，也要正確理解需要制定行政裁量權基準的，不僅僅是行政處罰權，還包括行政許可、行政強制等擁有裁量空間的行政行為。我們應根據不同的行政裁量種類全面制定不同的裁量基準。如行政許可裁量基準、行政確認裁量基準、行政處罰裁量基準、行政強制裁量基準、行政檢查裁量基準、行政征收裁量基準、行政給付裁量基準、行政獎勵裁量基準等。

行政裁量權基準制度的建立，涉及的法律依據眾多，工作量大、任務繁重，各級人民政府應當切實加強組織領導，確保行政裁量權基準制度建設工作的穩(wěn)步推進，確保行政機關依法行權、依法決策。