褚 娟

（南京師范大學 公共管理學院， 江蘇 南京 210023）

十八大以來，以習近平為總書記的黨中央秉持“打鐵還需自身硬”的原則，重拳出擊腐敗重災區(qū)，堅持“老虎”和“蒼蠅”一起打，取得了反腐倡廉的可喜成就。黨的十八屆四中全會以“法治”為主題，提出“依憲治國、建設法治國家”等理念，并就如何建設中國特色社會主義法律體系和法治機制進行了總體部署，不僅為今后反腐敗制度建設指明了方向，還奠定了法治反腐的主基調。因此，在今后的反腐實踐中，我們黨要將重心放在運用法治思維和制度反腐上面，最終形成不想腐的心理機制、不敢腐的懲戒機制、不能腐的防范機制、不易腐的保障機制。

一、突出運用法治思維和制度反腐背景

（一）突出運用法治思維和制度反腐是實現(xiàn)“四個全面”的必然要求

2014年12月，習近平總書記首次完整地提出了“四個全面”戰(zhàn)略思想，并指出：“協(xié)調推進全面建成小康社會、全面深化改革、全面推進依法治國、全面從嚴治黨，推動改革開放和社會主義現(xiàn)代化建設邁上新臺階”。[1]

首先，突出運用法治思維和制度反腐是落實全面依法治國的必要舉措。只有突出法治思維和制度的方式全面推動依法治國，及時用法律的形式將改革的成果固定下來，才能使國家治理體系向著法治化、科學化方向發(fā)展，才能提高國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。其次，只有更加突出運用法治思維和制度反腐，通過在國家各方面建立起的法治和制度框架，才能為全面深化改革提供穩(wěn)定性、規(guī)范性和得以良性運行的法治環(huán)境。最后，突出運用法治思維和制度反腐是從嚴治黨的制度保障，是保證黨的先進性和純潔性的重要保障。只有加強法治和制度建設，完善法治和制度機制，形成完善的法治和制度體系，運用法治思維和制度把全面從嚴治黨落到實處，才能最大限度減少腐敗的發(fā)生。

（二）突出運用法治思維和制度反腐是歷來特別是改革開放以來反腐敗經驗的總結與升華

鄧小平在1985年曾經提到，要運用兩種途徑來消除腐敗，“一個是教育，一個是法律”[2]。后來鄧小平在1992年又提出，廉政建設“還是要靠法制，搞法制靠得住些”[3]。2005年胡錦濤提出，必須把重點放在制度的健全和完善上，實現(xiàn)反腐的法制化和制度化，充分利用法律和制度為反腐工作提供保障。十八大提出，完善反腐敗法律和制度建設，更加注重利用法治和制度來治理國家和管理社會。自黨的十八大之后，由提出“有腐必反”“有貪必肅”，到提出“把權力關進制度的籠子里”，再到提出健全社會主義法治體系，建設社會主義法治國家，強調制度反腐和法治反腐，這表明我們黨對中國特色反腐道路的探索上在與時俱進,突出運用法治思維反腐和制度反腐已經成為全黨全國人民的共識。

（三）當前我國反腐敗形勢迫切要求突出運用法治思維和制度反腐

當前，我國法律制度對腐敗行為的預防很不到位，腐敗存在層次多、領域寬、覆蓋廣，表現(xiàn)形式隱蔽化、多樣化的問題。造成以上現(xiàn)象的原因主要是“有的領導干部根本不學黨規(guī)黨紀，根本不把黨紀國法當回事，毫無戒懼之心?！盵4]因此，必須突出運用法治思維和制度反腐。一方面，近些年來，我國在反腐敗的立法工作上、規(guī)范國家公職人員從業(yè)和違紀行為方面、健全制約和監(jiān)督制度方面、健全反腐敗的工作機制和領導體制等方面都有了巨大進步，我國的法律體系已經基本健全，這為突出運用法治思維和制度反腐創(chuàng)造了條件。另一方面，當前人民群眾的法治觀念越來越強，突出運用法治思維和制度反腐被社會廣泛接受。

二、十八大以來突出運用法治思維和制度反腐敗的基本特征

（一）反腐更加系統(tǒng)化、科學化

1.反腐更加系統(tǒng)化。堅持標本兼治的原則，統(tǒng)籌兼顧。從本源上采取有效措施預防腐敗現(xiàn)象的滋生，對腐敗現(xiàn)象不能用單一的舉措去預防它；對腐敗行為不僅要依法嚴懲，還要提前預防，防患于未然；“建立一套科學、完整的廉政法律制度，清除腐敗盲區(qū)，為刑法對腐敗行為的懲罰設立前置性的法律制度”。[5]

2.反腐更加科學化。新一屆中央領導提出改進工作作風、密切聯(lián)系群眾的八項規(guī)定外，又明確提出要建立和完善改進作風常態(tài)化的一系列制度，不僅為作風建設的有效開展奠定了基礎，也意味著一個立體的、全面的整頓黨風政風常態(tài)化法規(guī)制度體系的建立。

（二）在落實方面，堅持堅決、徹底、全面反腐

1.堅決、徹底反腐，高層領導親自帶頭倡廉。兩年來，黨中央高度重視反腐，中央領導集體以身作則，率先行動，開啟了反腐倡廉的新征程?！瓣P鍵就在‘常’、‘長’二字，一個是要經常抓，一個是要長期抓”。[6]對腐敗分子，“要抓早抓小，有病就馬上治，發(fā)現(xiàn)問題就及時處理，不能養(yǎng)癰遺患?！绷暯綇娬{，黨只有堅定決心， “以踏石留印、抓鐵有痕”[8]的勁頭抓下去，不允許虎頭蛇尾，才能不斷清除腐敗現(xiàn)象滋生蔓延的土壤，以實際成效取信于民。

2.全面反腐，堅持 “老虎”、“蒼蠅”一起打。首先，我國對腐敗現(xiàn)象的審查和處理力度不斷深化。數(shù)據(jù)顯示，只在2013年，我國有關部門共接受信訪舉報1950374件（次）。[9]另一方面，堅持抓早抓小，絕不能姑息蒼蠅之害。不管是“八項規(guī)定”、“六項禁令”還是 “四風”，以及禁止新建不必要的樓堂館所，禁止鋪張浪費、提倡節(jié)約等方面，都從小處著手，彰顯出大處著眼、從嚴治黨的決心。

（三）在監(jiān)督方面，把權力關進制度的籠子里，人民群眾積極參與監(jiān)督

1.群眾反腐，人民群眾積極參與。十八大以來，黨和國家依靠廣大人民群眾，，不斷完善信訪舉報機制、對輿論進行監(jiān)督，高度倡導群眾舉報，尤其是實名舉報，不斷加大網絡反腐的力度，打出一套查辦、巡視、問責、查處典型問題、對一些典型腐敗案例進行公開，把群眾的信訪舉報和網絡舉報緊密聯(lián)系起來，并得到了巨大進展。

2.把權力關進制度的籠子里。習近平總書記在中紀委二次全會上提出，把權力關進制度的籠子里，制約和監(jiān)督權力的運行，形成不敢腐的懲戒機制，不能腐的防范機制，不易腐的保障機制”。在反腐制度化建設方面，十八大以來各級紀委也取得了巨大進步，頒布一系列制度、規(guī)章和改革措施，從八項規(guī)定到《黨政機關厲行節(jié)約反對浪費條例》和《黨政機關國內公務接待管理規(guī)定》等各項制度，真正把監(jiān)督機制落實到實處。

三、突出運用法治思維和制度反腐的實施對策

（一）充分運用法治思維和方式建立廉潔政府

1.堅持依法反腐與依法治國、黨的領導相結合習近平提出：“要善于用法治思維和法治方式反對腐敗?！盵10]習近平要求:“各級紀委要明確自己的職能，要善于利用法治思維和方式管理各項政法事務，充分發(fā)揮對國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的推動作用?！钡谝唬朴谂囵B(yǎng)和運用法治的思維。各級公務人員要不斷培養(yǎng)法治意識，在每項工作和事務中都遵循依法治國的總體要求，不管是分析問題還是解決任何矛盾都善于用法律的思維方式來思考和處理。第二，要充分利用法治的方式。在依法治國的總體框架下，各級干部要不斷提高履行職責的水平，推動建立廉潔政府，保證全面推進依法治國的實現(xiàn)。

2.完善并健全反腐敗法律體系，建立不能腐的懲戒機制

要做好反腐敗的立法工作。在立法過程中做到科學、民主、公開、公正，盡快修訂相關法律體系，如政務信息公開法、反腐敗法和證人保護法等法律法規(guī)。完善《政府采購法 》、《招投標法》、《刑法》等法律，對腐敗行為嚴懲不貸，把制度作建設作為消除腐敗行為的關鍵。十八屆四中全會指出:加快推進反腐敗國家立法，完善懲治和預防腐敗體系。所以，《反腐敗法》的出臺是必要且必需的，它是我國打擊腐敗、建立廉潔政府的總體規(guī)定，以更好地領導反腐敗的各項工作。

（二）構建反腐倡廉法規(guī)制度體系

1.強化制度效能，不斷完善相關治理體制機制

習近平明確提出，把制度建設擺在突出位置，把權力關進制度的籠子。因此要逐步構建科學有效的現(xiàn)代腐敗治理體制機制。第一，要圍繞反腐敗的主要目標，對各種腐敗行為必須從制度的設計、出臺和實施各個方面給出確切要求，把反腐倡廉工作的目標和任務、責任和時間密切聯(lián)系起來；第二，要明確各項反腐敗任務的負責部門或負責人，分配給各級公職人員的任務和責任必須清晰具體，建立對負責人的約束體制；三是要圍繞反腐敗的責任落實，完善責任落實機制，其中包括監(jiān)督、檢查和評估責任執(zhí)行狀況的責任考核制度，以及矯正責任落實過程中出現(xiàn)行為偏差的責任糾偏制度等。

2.規(guī)范反腐敗決策執(zhí)行程序，讓法律制度剛性運行

不斷完善反腐工作中的各項流程，做好協(xié)調工作、管理好各項線索、明確查案過程，解決好中央和地方兩者的關系，分配好各級任務；對案件查辦過程中出現(xiàn)的任何大小問題和矛盾都必須第一時間給出解決方式，做好協(xié)調工作；完善紀律檢查監(jiān)督監(jiān)察紀機關辦案的流程，完善審核和立案調查等各項制度；不斷加強巡視工作，認真核實案件的重點線索，對被巡視的黨組織進行積極督促和整改，使每個案件都有規(guī)章制度可循。

（三）完善制度問責、監(jiān)督的長效機制

1.完善問責機制

首先，在推進公職人員問責制的過程中，無論是問責還是復出，都要做到透明、公開、公正，要使實施的流程不斷得到完善，貫徹政務公開透明的方針，自覺接受廣大人民群眾的訪問和監(jiān)督，實現(xiàn)問責程序和復出程序的透明化、科學化、法治化。其次，要明確公職人員的權利和責任義務，細化問責程序，經過細致評價，明確相關責任和責任人。最后，要真正把問責制落到實處，嚴格獎懲制度，情節(jié)嚴重的交給司法機關處理，絕不姑息。

2.加強對群眾監(jiān)督的保障，提升權力監(jiān)督力度

第一，不斷加強對法律監(jiān)督體系的完善，對問題的發(fā)現(xiàn)要做到及時、對責任的承擔要做到明確，自覺接受群眾的監(jiān)督和舉報。對于公職人員的違法犯罪行為，應該建立和完善相關線索通報和移送機制，從而加強對腐敗行為的法律監(jiān)督；第二，要用程序化和法治化的方式加強對公職人員的培養(yǎng)和監(jiān)督。用法律來約束和監(jiān)督公職人員的作風，從而預防腐敗現(xiàn)象的發(fā)生，從而在腐敗行為的監(jiān)督上形成合力。

[1][2]習近平在江蘇調研時強調:主動把握和積極適應經濟發(fā)展新常態(tài) 推動改革開放和現(xiàn)代化建設邁上新臺階[N].人民日報,2014-12-15.

[3]中共中央文獻編輯委員會.鄧小平文選:第3卷[M].北京:人民出版社,1993:148.

[4]姜潔.中國共產黨第十八屆中央紀律檢查委員會第四次全體會議在京舉行[N].人民日報,2014-10-26.

[5]趙秉志.中國反腐敗刑事法治領域中的國際合作[J].國家檢察官學院學報,2010(5).

[6]十八大后中國共產黨治國理政新方略:深入學習習近平總書記系列重要講話[M].北京:中共中央黨校出版社,2013:10.

[7]習近平在十八屆中央紀委三次全會上發(fā)表重要講話[N].人民日報,2014-01-15.

[8]習近平在十八屆中央紀委二次全會上發(fā)表重要講話[N].人民日報,2013-01-23.

[9]李侃如.治理中國:從革命到改革[M].北京:中國社會科學出版社,2010.

[10]十八大以來重要文獻選編:上[M].北京:中央文獻出版社,2014.