朱方林， 朱大威

(江蘇省農業(yè)科學院，江蘇 南京210014)

民以食為天，食以地為本。土地是人類賴以生存最基本的資源，人類將長期繼續(xù)在土地上生存和發(fā)展。英國古典經濟學家威廉·配第曾經說過:勞動是財富之父，土地是財富之母。土地有保障和發(fā)展功能，尤其對于中國廣大農民來說，土地更為重要。保障中國13 億人口吃飯問題，將“飯碗”牢牢端在自己手中，守住1.2 ×108hm2的耕地紅線，是不可動搖的根本。圍繞解放土地生產力、激發(fā)農民生產積極性、發(fā)展糧食生產、還權于民等問題，建國(新中國成立)后黨中央經歷了幾次重大土地制度改革，調整后的生產關系，有的解放了生產力，有的束縛了生產力。解放也好，束縛也罷，都是中國特色社會主義道路艱難探索中留下的歷史腳印，后人謹當擇其善者而從之，擇其不善者而棄之。本研究在參看大量史料和專家論著基礎上，用辯證唯物主義歷史觀，回顧中國土地改革、初級農業(yè)合作化、高級農業(yè)合作化、人民公社、家庭聯(lián)產承包責任制、現階段土地新政的演變過程，客觀分析各階段特征，實事求是評價各階段土地制度改革的歷史意義和歷史性局限，并展望中國土地制度改革完善的方向和重點。

1 建國前后到改革開放時期的土地制度改革

1.1 建國初期的土地改革

1947 年9 月，黨中央在河北省西柏坡村舉行全國土地會議，通過了《中國土地法大綱》，于同年10月10 日將其公布?！吨袊恋胤ù缶V》共16 條，主要精神包括:廢除封建性及半封建性剝削的土地制度，實行耕者有其田的土地制度;鄉(xiāng)村中一切地主的土地及公地由鄉(xiāng)村農會接收，連同鄉(xiāng)村中其他一切土地，按鄉(xiāng)村全部人口，不分男女老幼，統(tǒng)一平均分配。

《中國土地法大綱》的頒布結合了建國初期的國情，也就是奪取政權、鞏固政權、發(fā)展經濟需要農民的支持。在東北、華北等老解放區(qū)紛紛進行土地改革，這不僅為開展全國范圍土地改革運動奠定了基礎，而且廣泛調動農民參加民主革命的積極性，為奪取革命的最后勝利，實現全國解放，建立新中國，作出了極其重要的歷史貢獻。作家周立波于1948年創(chuàng)作的小說《暴風驟雨》開篇說“這是席卷農村的暴風驟雨，他的故事如泣如訴，看上去是對這些激動的農民的一首贊美詩，直到幾十年后還為人津津樂道。新中國成立后，新解放區(qū)有3 ×108多人口進行土地改革，土地改革如‘暴風驟雨’般來臨”［1］。但是處在歷史的關口，毛澤東主席還是語重心長地告誡全黨:“不要性急，應依環(huán)境、群眾覺悟和領導干部強弱決定土地改革工作的速度。不要企圖在幾個月內完成土地改革，而應準備在兩三年內完成全區(qū)的土地改革”［2］。

1950 年6 月，中央人民政府頒布《中華人民共和國土地改革法》，共有40 條，比《中國土地法大綱》更加全面、完善。按照中央計劃和部署，從1950年冬季開始，華東、中南、西北、西南等新區(qū)的土地改革相繼開展。到1953 年春季，除約有7.00 ×106人口的若干少數民族地區(qū)暫不進行土地改革以外，全國大陸地區(qū)已基本完成了土地改革［3］。土地改革的完成，徹底消滅了封建剝削制度，結束了中國社會的半封建性質，土地由剝削階級所有轉為歸農民所有，實現了“耕者有其田”的目標，解決了民主革命時期留下的最大問題，同時也有力地激發(fā)了農民的勞動積極性，大大解放了農業(yè)生產力，使農業(yè)生產迅速得到恢復和發(fā)展。

土地改革階段土地制度特征是“農民所有、農民經營”。

土地改革的重大歷史意義:一是廢除了封建土地所有制，消滅了地主階級，農民真正成了農村的主人，實現了“耕者有其田”;二是激發(fā)了農民的革命和勞動積極性，支援了革命戰(zhàn)爭，摧毀了帝國主義和蔣介石國民黨集團的社會基礎，鞏固了工農聯(lián)盟，進一步鞏固了人民民主專政的國家政權，并為社會主義改造和社會主義建設創(chuàng)造了有利條件;三是解放了生產力，農業(yè)生產迅速發(fā)展，整個農村發(fā)生了翻天覆地的變化;四是改善了農民的生活，提高了農村的購買力;五是掀起了學習文化的熱潮，促進了農村的教育和文化衛(wèi)生事業(yè)［4］。

土地改革的歷史性局限:一是土地改革把土地分給農民，實行類似封建社會的小農經濟，本質上還是封建主義的;二是建立農民土地所有制后，一些系統(tǒng)的管理措施和管理理論的缺乏，造成土改后期大量的土地買賣，出現了土地向少數人集中，有些農民重新失去土地的不平衡現象;三是國家對農村基本建設項目和社會化服務設備與組織建設方面的投資不夠，從而使小農經濟抵御自然災害的能力較低;四是在建立了農民土地所有制后各項配套措施不完善，致使建國初期的農民土地所有制缺乏生命力，最終導致必須向社會主義農業(yè)合作化新型土地制度的轉化［5］。

1.2 農村合作化運動

1.2.1 初級農業(yè)合作化階段 土改將封建土地所有制變?yōu)檗r民所有制后，黨根據馬克思主義的合作制理論，結合當時中國的實際情況，開始引導農民走向合作化道路。在1953 年前后，先是建立農業(yè)生產互助組，在土地和其他生產資料私有制和分散經營的基礎上實行勞動互助，進而建立農業(yè)初級合作社，農民通過土地入股、集中經營、統(tǒng)一分配的方式聯(lián)合生產，其實就是把土地的農民所有制轉變?yōu)檗r民所有、集體統(tǒng)一經營使用的土地制度。1953 年12 月，中央公布了《關于發(fā)展農業(yè)生產合作社的決議》，在土地問題上，農業(yè)生產合作社還只是實行所謂“土地入股，統(tǒng)一經營”，但這個決議已經明確提出今后要實行“完全的社會主義的集體農民公有制的更高級的農業(yè)生產合作社(也就是集體農莊)”［6］。史學家凌志軍在《歷史不再徘徊》書中寫到:“若單純以數量來衡量，這時候全國的農業(yè)初級合作社僅為300 個，半年后約為3 000 個，1 年以后也即1953 年的冬季，為14 000 個”［7］。

1.2.2 高級農業(yè)合作化階段 從1955 年秋開始，高級農業(yè)合作社開始在全國推行。毛澤東同志在1955 年7 月作《關于農業(yè)合作化問題》的報告，指出:“搞好合作化運動的中心環(huán)節(jié)，是黨的領導要趕上去;黨的領導機關要有一種主動的、積極的、高興的、歡迎的、全力以赴的精神，把整個運動的領導拿到自己的手里來。在全國農村中，新的社會主義群眾運動的高潮就要到來”［8］。1955 年10 月，中共中央通過《關于農業(yè)合作化問題的決議》。在強大的政治壓力和群眾的盲目熱情中，只用了一年半時間，就在全國范圍內完成了組建農業(yè)高級合作社的任務。在高級農業(yè)合作社中取消了按土地和農具入社分紅制，出現了“一大二公”，把農民的土地所有制改成了合作社性質的勞動群眾集體所有制，土地的農民所有被集體統(tǒng)一所有代替。1956 年12 月，全國共建高級農業(yè)合作社5.4 ×105個，入社農戶占總農戶比重為87.8%，到1957 年全國共建了7.4 ×105個高級農業(yè)合作社，1958 年又合并成2.6 ×104個人民公社［9］。全國農村土地已基本上由農民所有制轉變?yōu)檗r業(yè)生產合作社集體所有制。

農業(yè)合作化階段土地制度的特征是由“農民所有、農民經營”轉變?yōu)椤巴恋厝牍?，統(tǒng)一經營”。

1.2.3 人民公社化階段 1957 年底，“一五”計劃超額完成，毛澤東和黨的一些領導人主觀地認為農業(yè)合作化的規(guī)模越大、公有化程度越高，就越能促進生產的發(fā)展。1958 年8 月，北戴河中央政治局會議通過了《關于在農村建立人民公社問題的決議》。決議認為，人民公社是指導農民加速社會主義建設、提前建成社會主義和逐步向共產主義過渡的最好組織形式。人民公社實行“三化”，即組織軍事化、行動戰(zhàn)斗化和生活集體化，大搞所謂“一大二公”(即規(guī)模大、公有化程度高)和“一平二調”(平均主義的供給制、食堂制，對生產隊的勞力、財物無償調拔制)。這次會議把人民公社化運動推向了高潮。1958 年10 月底，全國農村實現公社化。原有的7.4 ×105個農業(yè)生產合作社改組成為2.6 ×104個人民公社，入社農戶占農戶總數的99.1%，全國范圍內的農村已基本實現了人民公社化。

人民公社階段土地制度的特征是由“農民所有、農民經營”徹底轉變?yōu)椤凹w所有、集體經營”。

農業(yè)合作化和人民公社的歷史性局限:一是農業(yè)合作化和人民公社化脫離了當時中國農村生產力發(fā)展的實際水平，加上高度集中的勞動方式和分配中的平均主義，極大地挫傷了農民生產積極性，農村經濟發(fā)展受到約束;二是人民公社化運動違反了生產關系要同生產力發(fā)展狀況相適應的規(guī)律，破壞了農業(yè)生產的發(fā)展，影響了人們的社會生活;三是人民公社化運動給農業(yè)發(fā)展帶來極其消極的后果。農村人民公社化運動是在“大躍進”中發(fā)展起來的，大搞“一大二公”和“一平二調”，權力過分集中，基層生產單位沒有自主權，生產中沒有責任制，分配上實行平均主義?！按筌S進”和人民公社化運動使“左傾”錯誤嚴重地泛濫開來，造成國民經濟比例嚴重失調，是導致1959 ～1961 年嚴重困難的主要原因。

2 改革開放以來的土地制度改革

2.1 家庭聯(lián)產承包責任制

2.1.1 家庭聯(lián)產承包責任制的來源與推廣 中國農村改革發(fā)端于安徽省鳳陽縣小崗村。1978 年11月24 日該村18 位農民將村內集體土地分開承包，打破了人民公社大鍋飯制度，開創(chuàng)了家庭聯(lián)產承包責任制的先河。

1978 年12 月中國共產黨十一屆三中全會通過了《中共中央關于加快農業(yè)發(fā)展若干問題的決定(草案)》和《農村人民公社工作條例(試行草案)》2份關于農業(yè)的文件，第一次提出要發(fā)展多種形式的責任制，其中包括“聯(lián)產計酬責任制”，這為日后的農村土地改革埋下了伏筆。但是由于認識的局限，當時仍然規(guī)定不許包產到戶。

從1958 年人民公社化以來，“包產到戶”是常被質疑和批判的詞匯。即使在小崗村獲得豐收的1979 年，批評“包產到戶”的聲音也是不絕于耳。1980 年5 月，鄧小平在一次與中央負責工作同志的重要談話中公開肯定了小崗村“大包干”的做法［10］，農村改革勢在必行。

1982 年1 月1 日，中國共產黨歷史上第一個關于農村工作的一號文件《全國農村工作會議紀要》正式出臺。文件明確指出:目前實行的各種責任制，包括小段包工定額計酬，專業(yè)承包聯(lián)產計酬，聯(lián)產到勞，包產到戶、到組，包干到戶、到組，等等，都是社會主義集體經濟的生產責任制。不論采取什么形式，只要群眾不要求改變，就不要變動。聯(lián)產承包制的運用，可以恰當地協(xié)調集體利益與個人利益，并使集體統(tǒng)一經營和勞動者自主經營兩個積極性同時得到發(fā)揮。此后，中央不斷穩(wěn)固和完善家庭聯(lián)產承包責任制，鼓勵農民發(fā)展多種經營，使廣大農村地區(qū)迅速摘掉貧困落后的帽子，逐步走上富裕的道路。1983 年，12 702個人民公社宣布解體，“包干到戶”的生產隊已有5.76×106個，為總數的98%。1984 年，39 838個人民公社宣布解體，糧食總產4.073 1×108t，比上年增產5%，棉花產量6.25×106t，比上年增產34%。1985年，所余249 個人民公社全部解體，至此在中國人民公社及其下屬的生產隊不復存在［7］。

家庭聯(lián)產承包責任制階段土地制度的特征是“集體所有、農民經營”，實現了土地所有權與使用權的“二權分離”。

家庭聯(lián)產承包責任制改革對農業(yè)生產的影響十分重大。隨著農業(yè)的發(fā)展和農村市場化政策的逐步實行，農村非農就業(yè)機會不斷增加，勞動力加速從種植業(yè)向非農產業(yè)轉移。1978 ～1984 年中國農產品產值以不變價格計算增長了42.2%，其中46.9%歸功于家庭聯(lián)產承包責任制取代集體耕作制度的體制改革。

2.1.2 家庭聯(lián)產承包責任制的歷史意義 一是家庭聯(lián)產承包責任制改變了中國農村舊的經營管理體制，解放了農村生產力，極大地調動了廣大農民的生產經營積極性。這種制度，既能發(fā)揮集體的優(yōu)越性和個人的積極性，又能適應分散的小規(guī)模經營，也能適應相對集中的適度規(guī)模經營，農村勞動生產率得到極大提高，農村經濟得到全面發(fā)展。據統(tǒng)計，僅糧食總產量就從1978 年的3.047 5 × 1011kg，增至1984 年的4.073 0 ×1011kg。

二是“統(tǒng)分結合的雙層經營體制”與家庭聯(lián)產承包責任制是最有效的互補機制。具體體現在集體和農戶的2 個經營層次上，集體在經營中的作用主要在土地發(fā)包，產前、產中、產后服務等，農戶則成為基本的生產經營單位?！敖y(tǒng)”和“分”是相互依存、相互促進、共同發(fā)展的關系。其中，集體經濟組織是雙層經營的主體，承包家庭經營是雙層經營的基礎，離開了其中任何一方，聯(lián)產承包責任制就不能成立，雙層經營體制就不存在。可以這樣說，家庭聯(lián)產承包責任制，如果離開了集體經濟組織，離開了“統(tǒng)”的功能的發(fā)揮，家庭承包就失去了主體，家庭經營實質上就成為個體小農經濟，偏離了農業(yè)的社會主義方向;如果離開了承包家庭的分散經營，農民的生產積極性就不能得以充分發(fā)揮，農業(yè)集體經濟就失去了活力，集體經濟的優(yōu)越性也就不能發(fā)揮。

三是進一步鞏固和加強了農業(yè)的基礎地位。農業(yè)是人類社會生存和發(fā)展的基礎，農業(yè)生產的發(fā)展、農業(yè)勞動生產率的提高和剩余農產品的不斷增加，是社會其他一切部門存在和發(fā)展的共同基礎。在中國，農業(yè)的基礎地位和作用更加突出，中國有13.5億人口，保障糧食安全是頭等大事，中國人的飯碗必須牢牢端在自己手里，中國正在進行社會主義現代化建設，必須有農業(yè)、農村的繁榮穩(wěn)定作為支撐。鄧小平指出:“我國農業(yè)現代化，不能照抄西方國家或蘇聯(lián)一類國家的辦法，要走出一條在社會主義制度下合乎中國情況的道路”［10］。實行家庭聯(lián)產承包責任制就是從中國國情出發(fā)選擇的，發(fā)展農業(yè)現代化道路，充分調動了億萬農民群眾的生產積極性。中國將長期穩(wěn)定并不斷完善以家庭承包經營為基礎、統(tǒng)分結合的雙層經營體制，依法保障農民對土地承包經營的各項權利，保障農業(yè)的基礎地位不動搖。

四是農村剩余勞動力轉移促進了二、三產業(yè)蓬勃興起。家庭聯(lián)產承包責任制的實行，促進了農業(yè)分工分業(yè)和商品經濟發(fā)展，帶動了鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)興起，導致了勞動力轉移，為中國農業(yè)的現代化開辟了一條新路［11］。1978 年以后，隨著家庭聯(lián)產承包責任制的興起，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)以驚人的速度發(fā)展起來。1978 年中國社辦企業(yè)只有1.52 ×106個，1989 年鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)已發(fā)展到1.868 ×107個。鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的興起使農村商品經濟的發(fā)展達到了一個新的階段，表現出分散資金的聯(lián)合和規(guī)模生產，而且吸引了剩余勞動力。1978 年鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)就業(yè)人數只有2.826 6 ×107人，占農村勞動力的9.5%，到1990 年，就業(yè)人數已達9.264 8 ×107人，占農村總勞力的22.1%［12］。對此，鄧小平有一段很精彩的論述，他指出:“一搞改革和開放，一搞承包責任制，經營農業(yè)的人就減少了。剩下的人怎么辦?十年的經驗證明，只要調動基層和農民的積極性，發(fā)展多種經營，發(fā)展新型的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，這個問題就能解決。鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)容納了百分之五十的農村剩余勞動力”［13］。鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的異軍突起，出現“完全沒有預料到的最大的收獲”，這是推行農業(yè)生產家庭聯(lián)產承包責任制，適應了生產力發(fā)展的需要，遵循經濟發(fā)展規(guī)律的必然結果。

2.1.3 家庭聯(lián)產承包責任制的歷史性局限 一是家庭分散經營，經營規(guī)模過小，難以形成規(guī)模經濟效益。自中國在農村推行家庭聯(lián)產承包責任制以來，農村社會生產力迅速發(fā)展，農村面貌發(fā)生了翻天覆地的變化。但是隨著市場經濟在中國的深入發(fā)展，家庭聯(lián)產承包責任制本身的局限性逐步顯現出來?，F代社會的許多生產經營活動，其收益都是與規(guī)模經濟密切相關的。規(guī)模經濟是假定在技術水平不變的條件下，在生產經營活動中，生產要素配置同比例增加引起的超額收益增量。中國家庭聯(lián)產承包責任制，土地按人口平均分配，各種質量的土地均勻搭配。20 世紀80 年代中期，平均每戶承包的土地面積只有0.56 hm2。到了20 世紀90 年代中期，中國農戶平均擁有的耕地面積下降到0.4 hm2，戶均承包土地9 ～10 塊，有1/3 的省、市人均耕地不足0.067 hm2［9］。如此細小分散的農田結構，耕作經營十分不便，農民無法進行大規(guī)模的投入，農業(yè)技術進步的成果無法體現出來。而且由于每戶的農田分散，給日常的經營管理造成很多麻煩，浪費了很多人力。這一切都導致中國農業(yè)的規(guī)模經濟效益根本無法顯現出來。

二是農民不能自由處置土地，限制了農民的擇業(yè)自由。中國農村實行的是集體經濟制度，農村土地屬于集體所有，農民對土地只有使用權，沒有所有權。因此農民沒有對土地的自由處置權。農民不能自由處置土地一方面限制了農田的規(guī)?；洜I，另一方面限制了農民的生產積極性及其選擇謀生方式的自由。農民自己耕種收入太少，完全拋荒又有點可惜，同時怕被集體處罰或收回，所以很多地方出現由婦女老弱耕種的現象，只是對較好、較近的土地進行管理，把經營土地當成了義務，目的只是保留對承包土地應有的那點權利，有的農民則為了保留對承包土地的權利，徘徊在留守耕地與外出擇業(yè)之間。因此，土地是處于半充分利用狀態(tài)，甚至許多地方出現了大片田地荒蕪的現象。一定程度上也限制了農民的自由擇業(yè)。

三是農村基礎設施建設難，農業(yè)生產成本高。在中國農村集體經濟中，農田水利等基礎設施的建設是靠集體組織來進行的，但是實施比較困難。因為一方面農戶個體能力有限，無力單獨進行大規(guī)模的基礎設施建設，另一方面農村基礎設施屬于公共產品，在公有制下，由私人建設不符合經濟學原理，而農村集體經濟組織經濟狀況普遍薄弱，難以解決農村基礎設施的高投入成本。農村中的公共基礎設施長期投入不足，甚至已建的還遭到破壞，直接導致農業(yè)生產長期的高成本。

四是家庭小塊田地分散經營，不利于農業(yè)科技水平的提高?，F代農業(yè)發(fā)展以及農業(yè)現代化離不開農業(yè)科學技術的進步。在農業(yè)發(fā)達國家，農業(yè)科技進步貢獻率普遍在75%以上，他們充分利用新的科學技術，發(fā)展農業(yè)水利現代化，普及農業(yè)機械化，改進耕作方法，推廣優(yōu)良品種，運用新的栽培和植保技術，使用高產高效生產新模式，使農業(yè)生產率大幅度提高。而中國由于是家庭分散經營，每家每戶經營的土地極其有限，每戶的總產量不高，在當前的農產品購銷政策下，主要農產品比較收益低，使得農民缺乏提高農業(yè)科技水平的動力。況且，農民自身缺乏積累和擴大再生產的能力，也就難以進行更大更多的技術改造。而且，土地細碎化分割又阻礙了農業(yè)機械化的推廣。中國目前農業(yè)科技進步貢獻率為52.8%，與農業(yè)發(fā)達國家差距很大。

五是家庭小塊土地分散經營，增加了農業(yè)生產的管理成本。實行家庭聯(lián)產承包責任制，農戶對自己生產活動有了自由安排權，同一地區(qū)農作物在耕作時間上雖總體上一致，但也有前后差別。而恰是這種前后的差別，就會導致農作物的生產、管理成本增加。另外許多地方為了做到平等，分配土地實行“遠、近插花”，“好、中、差搭配”，土地碎化分散。農民在這樣細小的土地上耕作，必然增加許多時間成本，從而導致總成本的增加。

六是土地制度缺乏規(guī)范化的法律保障，制約了農民通過經營土地提高收入的能力。家庭聯(lián)產承包責任制推行后較長時期內，土地使用權長期作為一種政策規(guī)定在運行，而不是作為一種法律規(guī)定在操作。土地使用權沒有一定的法律規(guī)范，土地使用權的主體、地位、界限、獲取與轉讓的法律程序、法律形式及法律保護手段都沒有明確的法律規(guī)定［9］。地方政府隨意調整農民承包的土地、縮短承包期限、中止承包合同、收回農戶承包地高價發(fā)包、非法征用農地等侵害農民土地使用權的事件時有發(fā)生。農民對土地占有和使用不穩(wěn)定，導致農民缺乏對土地進行長期投資的熱情，土地資源處于掠奪式經營中，導致農業(yè)產業(yè)化經營的生產條件無法改善，科技含量低，農業(yè)生產力無法提高，農民收入增長緩慢。

七是家庭聯(lián)產承包責任制不能完全適應市場經濟發(fā)展的需要。市場化是農業(yè)產業(yè)化經營的基本特征之一，但家庭聯(lián)產承包責任制所推行的土地經營分散化，難以協(xié)調農戶在商品生產經營中的利益矛盾，難以克服分散農戶在商品生產中的盲目性，經常會出現“跟風農業(yè)”現象，風一來，農戶盲目跟進，生產供大于求，價格下跌，產品難銷。力不從心的分散農戶經營個體，得不到市場上供求的準確信息，使農業(yè)生產經營經常處于一種不穩(wěn)定的震蕩之中，同時家庭經營的規(guī)模過小，專業(yè)化程度低，使農民也沒有多少產品進入市場，即使進入市場的農產品，交易方式也是分散成交，加大了市場交易的成本［9］。

2.2 土地承包經營權流轉

以家庭承包經營為基礎、統(tǒng)分結合的雙層經營體制，將是中國長期穩(wěn)定并不斷完善的農村基本生產經營制度。家庭聯(lián)產承包責任制的歷史性局限，也越來越得到黨和國家的高度重視，如何更加有效地解放和發(fā)展農村生產力，更大程度地放活農村土地承包經營權能，始終是21 世紀以來深化農村改革的重點。

1998 年10 月14 日，中國共產黨十五屆三中全會通過了《中共中央關于農業(yè)和農村工作若干重大問題的決定》，首次提出“土地流轉”和“適度規(guī)模經營”概念?！稕Q定》提出:“土地使用權的合理流轉，要堅持自愿、有償的原則依法進行，不得以任何理由強制農戶轉讓。少數確實具備條件的地方，可以在提高農業(yè)集約化程度和群眾自愿的基礎上，發(fā)展多種形式的土地適度規(guī)模經營”。土地的適度規(guī)模經營，是指在一定的生產力水平和經營環(huán)境下，一個農戶(勞動力、農場)投入生產經營的土地規(guī)模可以滿足充分發(fā)揮現有勞動力和其他要素作用，獲得最佳經濟效益時的土地規(guī)模經營狀態(tài)［14］。

2002 年8 月29 日，第九屆全國人民代表大會常務委員會第二十九次會議通過《中華人民共和國農村土地承包法》，首次明確農民承包的土地在不改變用途的情況下可以流轉。其中第十條規(guī)定:國家保護承包方依法、自愿、有償地進行土地承包經營權流轉。第三十二條規(guī)定:通過家庭承包取得的土地承包經營權可以依法采取轉包、出租、互換、轉讓或者其他方式流轉。同時規(guī)定，耕地的承包期為30年，草地的承包期為30 ～50 年，林地的承包期為30 ～70 年。

2004 年8 月28 日，第十屆全國人民代表大會第十一次會議第二次修改并通過了《中華人民共和國土地管理法》，其中第十五條規(guī)定:“農民集體所有的土地，可以由本集體經濟組織以外的單位或個人承包經營，從事種植業(yè)、林業(yè)、畜牧業(yè)、漁業(yè)生產”。從而再次以大法的形式明確農民承包的土地在不改變用途的情況下可以流轉。

2004 年10 月28 日，國務院作出了《關于深化改革嚴格土地管理的決定》，其中第十條規(guī)定:“在符合規(guī)劃的前提下，村莊、集鎮(zhèn)、建制鎮(zhèn)中的農民集體所有建設用地使用權可以依法流轉”。這表明中國最高決策層已經認識到還原農民地權的財產屬性與民法屬性的重要性。

允許農民土地承包經營權流轉，允許農民集體所有的建設用地使用權自行流轉，是放活農村集體土地使用權能的重大革新。它一方面使為數較多的農民通過土地流轉獲得穩(wěn)定收益，讓農村剩余勞動力在無后顧之憂的情況下加速轉移，在有力地支持二、三產業(yè)發(fā)展的同時，農民自身也獲得了更多的工資性收入;另一方面通過土地流轉使土地適度規(guī)模經營成為可能，從而很大程度上解決了土地細碎化經營的困擾，對提高農業(yè)機械化綜合利用水平，提高農業(yè)科學技術的推廣應用率，改善農田水利設施條件，以及對提高勞動生產率等，均有著非常顯著的促進作用，最終對加快農業(yè)現代化進程、促進“四化”同步，起到最直接、最有效地推動。

2.3 賦予農民對土地的財產權能

2.3.1 農民土地財產權長期受到不合理限制 家庭聯(lián)產承包責任制改革以來，大批農民從土地承包經營改革中獲得解放和發(fā)展，但在多年之后，農村社會和城市社會長期在經濟上、政治上基本處于相對獨立或相對脫離的現實，出現了城鄉(xiāng)二元結構問題。在城鄉(xiāng)二元結構之下，農民的土地權利依舊匱乏，城鎮(zhèn)向農村周邊擴張而導致征地泛濫甚至展現出一種掠奪的姿態(tài)，農民基于集體土地所享有的收益權在地方政府所謂的合法征地中流失于無形。國家建立土地一級市場壟斷制，卻限制甚至不允許農村建設用地使用權自行流轉，地方政府通過土地征收獲取土地一級市場的收益，農民卻不能獲得開發(fā)土地的收益［15］。《物權法》明確了土地承包經營權人依法對其承包經營的耕地、林地、草地等享有占有、使用、受益的權利，卻又規(guī)定其不享有擔保權、抵押權，第一百八十四條規(guī)定:“下列財產不得抵押:(二)耕地、宅基地、自留地、自留山等集體所有的土地使用權，但法律規(guī)定的除外”。由此可見，農民對其承包經營的集體農用地的財產權能和集體土地收益分配權能受到不合理限制，直接導致農民土地權利的財產屬性和民法屬性不能完全彰顯。

2.3.2 十八屆三中全會實施的土地新政是“第四次土地革命” 2013 年11 月12 日，中國共產黨十八屆三中全會作出的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》，對農村集體經營性建設用地和農民土地承包經營權能作出了新的政策規(guī)定，突破了國家對建設用地一級市場的壟斷和《物權法》對土地承包經營權抵押、擔保權能的限制，被認為是繼“土地革命”、“人民公社”、“家庭聯(lián)產承包責任制”之后農村的“第四次土地革命”。

《決定》明確提出:“城鄉(xiāng)二元結構是制約城鄉(xiāng)發(fā)展一體化的主要障礙。必須健全體制機制，形成以工促農、以城帶鄉(xiāng)、工農互惠、城鄉(xiāng)一體的新型工農城鄉(xiāng)關系，讓廣大農民平等參與現代化進程、共同分享現代化成果”。對于放活農村集體建設用地權能，《決定》要求“建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設用地市場。在符合規(guī)劃和用途管制前提下，允許農村集體經營性建設用地出讓、租賃、入股，實行與國有土地同等入市、同權同價;建立兼顧國家、集體、個人的土地增值收益分配機制，合理提高個人收益。完善土地租賃、轉讓、抵押二級市場”。對于放活農民土地承包經營權能，《決定》要求“在堅持和完善最嚴格的耕地保護制度前提下，賦予農民對承包地占有、使用、收益、流轉及承包經營權抵押、擔保權能，允許農民以承包經營權入股發(fā)展農業(yè)產業(yè)化經營。鼓勵承包經營權在公開市場上向專業(yè)大戶、家庭農場、農民合作社、農業(yè)企業(yè)流轉，發(fā)展多種形式規(guī)模經營;保障農戶宅基地用益物權，改革完善農村宅基地制度，選擇若干試點，慎重穩(wěn)妥推進農民住房財產權抵押、擔保、轉讓，探索農民增加財產性收入渠道。建立農村產權流轉交易市場”。

十八屆三中全會的決定對農村土地改革是具有鮮明時代特征的一次“土地新政”，具有劃時代意義。首次提出賦予農民對承包地抵押、擔保權能，強調保障農戶宅基地用益物權，改革完善農村宅基地制度，首次在全國范圍內提出實現農村集體經營性建設用地與國有土地同等市場地位、同等價格、同等收益的目標，以及在完善土地租賃、轉讓、抵押二級市場的基礎上鼓勵農民以租賃、入股等辦法參與土地收益的二次分配，以獲取長期穩(wěn)定的收益。在“集體所有、農民經營”的現階段土地制度基礎上，創(chuàng)造性地實現了土地所有權與承包權、經營權的“三權分離”。這對于農民集體土地的收益分配權以及承包地財產權能而言，實現方式上有了很大的創(chuàng)新，權益關系日臻完善。

3 中國土地制度改革展望

3.1 必須長期穩(wěn)定農村土地承包關系

根據馬克思、恩格斯政治經濟學理論，生產關系一定要適應生產力發(fā)展要求，有什么樣的生產力就必須有與之相適應的生產關系。生產力的發(fā)展是一個漸進的過程，生產關系卻具有相對的穩(wěn)定性。生產力的三要素是勞動者、勞動工具和勞動對象，生產關系包括生產資料所有制形式、人們在生產中的地位及其相互關系和產品分配方式3 項內容。以家庭承包經營為基礎、統(tǒng)分結合的雙層經營體制，就是中國農村改革確定的新型農村生產關系，一經形成就迅速解放和發(fā)展了農村生產力。中國的農村基本經營制度包含著三重內容:一是農村土地農民集體所有;二是集體土地承包到戶實行家庭經營;三是一家一戶辦不了、辦不好、辦起來不經濟的事情通過多種形式的統(tǒng)一經營去解決。只有把握住這三者內在的緊密聯(lián)系，才能準確理解中國農村基本經營制度的深刻內涵［16］。

必須堅定不移地穩(wěn)定農村土地承包關系并保持長久不變，在堅持和完善最嚴格的耕地保護制度前提下，賦予農民對承包地占有、使用、收益、流轉及承包經營權抵押、擔保權能。在落實農村土地集體所有權的基礎上，穩(wěn)定農戶承包權，放活土地經營權，允許以承包土地的經營權向金融機構抵押融資。穩(wěn)定和完善農村土地承包關系，既是中國農村改革已經取得的最重要的制度性成果，也是走中國特色農業(yè)現代化道路的現實起點，更是新時期最大力度地保護農民合法的土地財產權益，最大限度地解放農村生產力，最大程度地推進農業(yè)現代化建設的重要制度保證。

3.2 必須堅持家庭經營的基本制度

3.2.1 農業(yè)自身特點決定了農業(yè)生產適合家庭經營 農業(yè)生產過程是人們利用自然界的各種資源和養(yǎng)分對有生命的動植物進行產品生產的過程。一方面勞動對象是有生命的動植物，它們有自身的生長規(guī)律，具有嚴格的季節(jié)性和地域性，人們只能按照自然時間依次進行作業(yè)，因此勞作時間有間歇性，即有時農忙有時農閑。另一方面，農業(yè)的最終產品是動植物本身，其質量與數量更多地依賴人們的勞動質量。因此，只有采取家庭經營的方式，才能實現勞動力的季節(jié)性調節(jié);也只有采取家庭經營的方式，農業(yè)勞動的最終成果與家庭成員的經濟利益緊密聯(lián)系在一起，勞動者才能自覺地勞作。

3.2.2 世界農業(yè)發(fā)展的經驗證實了家庭經營是農業(yè)的基本經營制度 縱觀世界農業(yè)發(fā)展的經驗，無論是發(fā)達國家還是發(fā)展中國家，家庭經營都是農業(yè)生產經營的最佳組織形式。在發(fā)達國家，英國自有自營農場比例在19 世紀后隨著谷物法的廢除不斷增加，由1914 年的11.3% 增加到1983 年的74.4%;美國，在其農業(yè)演變的半個世紀里，雖然農場數目減少了，但大多數商品化農場都是家庭經營的;德國，經過私有化土地改革，至1995 年成立了3萬個不同形式的農場，其中約有90%是家庭農場或合伙農場;日本，農業(yè)普遍采取一家一戶的小規(guī)模經營，是典型的超小型農業(yè)結構，戶均耕地面積僅1 hm2，農業(yè)經營以分散、細小的農戶為單位。但是看似分散的日本小農經營，卻成功地實現了現代化，從整個流通過程看實現了社會化大生產。其成功的根本在于日本通過別具特色的農村合作經濟組織——農協(xié)的運作，使農業(yè)生產資料供應、農產品生產及銷售形成一條龍生產的產業(yè)體系［17］。這些都證明家庭農場是農業(yè)基本經營單位。由此可見，堅持家庭經營為主體的農業(yè)生產經營方式是歷史的必然，是實踐的總結，是人類做出的適合農業(yè)發(fā)展的選擇［18］。

3.2.3 中國曲折的農業(yè)發(fā)展道路證明家庭經營是最穩(wěn)定的經營制度 以家庭為基本經營單位，這是中國經歷了人民公社的曲折道路之后，對農業(yè)經營基本規(guī)律的重新認識，其間可謂付出了巨大代價，包括饑餓、貧窮、犧牲生命和種種不堪回首的苦痛。時間的流逝可能會淡化人們對歷史痛苦的記憶，特別是隨著改革初期那代人在歷史舞臺上的淡出，本已形成的共識可能會被遺忘，甚至會用所謂培育“現代規(guī)模經營主體”的價值取向來動搖家庭經營制度的基本地位。歷史證明，家庭經營是符合中國農業(yè)產業(yè)特性和農民意愿的最有效的經營組織形式，家庭經營與農業(yè)現代化不存在任何沖突。這是必須明了和堅定的共識，這是農村改革發(fā)展中不可逾越的底線［19］。

3.2.4 著重以家庭農場為核心培育新型農業(yè)經營主體 十一屆三中全會農村改革以來，家庭承包經營的成功經驗為家庭農場的發(fā)展奠定了基礎。家庭經營極大地解放了生產力，有力地促進了農村經濟的發(fā)展，是推動農業(yè)高效發(fā)展的根本動力。但是，隨著社會經濟發(fā)展，這種小規(guī)模分散經營與現代農業(yè)發(fā)展的要求不相適應，逐漸在市場競爭、生產技術、經營規(guī)模、生態(tài)環(huán)境可持續(xù)等方面顯現出不足。家庭農場是經過土地流轉集中后，實現規(guī)模化、專業(yè)化、集約化經營的形式，可以更加適應現代農業(yè)發(fā)展要求，提高農業(yè)生產、流通、消費全過程的組織化程度，大大提高勞動生產率和土地產業(yè)率。家庭農場是以家庭經營為基礎的新型農業(yè)經營體系的核心組成部分，穩(wěn)定了家庭經營的基礎性地位，提高了農業(yè)經營的市場效率和組織化水平，適合中國基本國情。家庭農場作為農業(yè)家庭經營制度的完善與創(chuàng)新，是農業(yè)家庭經營的生產關系與生產力發(fā)展的要求保持動態(tài)適應與協(xié)調的必然產物［20］。要注重家庭農場適度規(guī)模經營，規(guī)模化程度要與經濟社會發(fā)展水平、農村勞動力轉移能力、土地資源稟賦相適應，不可盲目貪大。

3.3 必須堅持走新型農民合作道路

中國農業(yè)生產的組織化程度低，主要反映為農民合作組織發(fā)展不足。雖然村民委員會覆蓋了整個農村，但它主要是提供社會管理和公共服務的自治組織。而為了發(fā)展生產，農民除了需要村級自治組織，還需要有能夠帶領他們進入市場的經營性組織，這就是多種形式的新型農民合作組織。2006 年農民專業(yè)合作社法頒布以來，農民合作組織有了明顯發(fā)展。但總體看，還普遍存在著經濟實力弱、經營規(guī)模小、服務水平低、制度不健全等問題。在中國這樣小規(guī)模經營農戶數量巨大的國家，不發(fā)展多種形式的新型農民合作組織就難以真正發(fā)展現代農業(yè)。黨的十八大報告也明確提出要發(fā)展農民專業(yè)合作和股份合作。黨的十八屆三中全會更進一步強調鼓勵農村發(fā)展合作經濟，扶持發(fā)展規(guī)?；?、專業(yè)化、現代化經營，因為合作組織能夠在保持農戶主體地位的基礎上推進生產的社會化，因此要根據建設中國特色現代農業(yè)的客觀要求，把大力發(fā)展多種形式的新型農民合作組織放在創(chuàng)新農業(yè)經營體系的重要位置。積極推進和發(fā)展農村社區(qū)股份合作、土地股份合作、農民專業(yè)合作等形式多樣的合作組織。既要把它作為發(fā)展集約化、規(guī)?；I(yè)化、標準化的現代農業(yè)經營主體，以提高農業(yè)生產的組織化和社會化服務程度;又要把它作為國家支持農業(yè)發(fā)展的重要渠道，使國家對農業(yè)的投入更多地向具備條件的農民合作組織傾斜，以形成更多有效資產和現實生產力。

3.4 必須更大力度保障農民土地財產權能

3.4.1 要充分保障農民土地承包經營權財產性權利 十八屆三中全會已經明確“賦予農民對承包地占有、使用、收益、流轉及承包經營權抵押、擔保權能，允許農民以承包經營權入股發(fā)展農業(yè)產業(yè)化經營”。當前各地重點工作任務是抓緊做好對農民承包地確權、頒證，要按照“確實權，頒鐵證”的目標，在2017 年之前完成好中央要求。確權、頒證是保障農民土地財產權基礎性工作，只有做好基礎性工作，才能順利實現承包地抵押、擔保、入股等權能，使農民發(fā)展農業(yè)產業(yè)化經營融資成為現實的可能。由于目前《物權法》尚未賦予農民土地承包經營權抵押、擔保權能，因此這也是未來《物權法》修改完善的重點任務之一。同時，應加快城鄉(xiāng)戶籍制度改革與統(tǒng)一，允許農民進城的同時，保留農民對土地承包經營權的財產權，使農民多一份土地財產權保障。

3.4.2 要實現農民集體土地財產收益權“增長的權利” 能否實現農民集體土地財產收益權增長，取決于是否在一個良好的經濟市場中運作。城鄉(xiāng)二元結構之下的土地經濟市場中，國有土地與農村土地難以實現交易的生產性作用，財產收益權作為“增長的權利”特性不能完全體現。正如十八屆三中全會提到的，城鄉(xiāng)二元結構是制約城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的主要障礙。在謀求城鄉(xiāng)協(xié)調發(fā)展進程中，實現農民土地財產收益的增長，賦予農民更多的傾斜性利益的土地權利是農民集體土地收益權未來演進需要著重解決的問題之一，也是給予農村、農民政策傾斜的可探之路［15］。傾斜性利益是在一定時期內以法律制度的形式對農民特殊保護的一種形式，使農民在利益博弈中取得其正當利益的同時，社會給予農民適當的利益補償，以法律制度的方式平衡農民和其他利益主體的利益關系，以促進農民發(fā)展［21］。中國農民集體土地收益權的實現方式與權益關系逐漸得以完善，得益于中國社會主義市場經濟的一定程度發(fā)展。在中國農民集體土地收益權的未來演進中，必然需要建立一個公平、城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地市場，而建立公平的土地經濟市場的同時，也應賦予農民傾斜性利益的集體土地收益權，使農民可以從集體土地增值中獲得更多收益，實現作為集體土地所有者所享有的“增長的權利”。對農民給予傾斜性利益權權利的特別保護，不僅應在農地政策中予以體現，更重要的是要作為物權化的內容以法律形式固定下來。

4 結語

在經歷過游牧時期、農業(yè)經濟時期、工業(yè)經濟時期以及未來網絡經濟時期，只要土地的分配和利用出現了問題，社會必然發(fā)生問題［22］。能否正確對待土地權利的分配以及妥善處置有關土地的利益關系，與政權的興衰更替以及執(zhí)政者的成敗榮辱息息相關［15］。學者和理論界關于農民權益有這樣一些觀點，“將土地所有權還給農民”、“將土地權利還給農民”、“將土地管理權交給農民”、“將土地的收益還給農民”、“將土地財產權還給農民”等，筆者認為，還給農民土地財產權和收益增長權，最符合中國特色。中國土地制度改革的出發(fā)點和最終目標應當是:土地應當是農民獲得的一項重要財產，要盡可能賦予農民土地財產權能，維護農民的正當利益;未來還需要將農民的土地財產收益權作為物權化的內容以法律的形式鞏固與維系，這也是中國土地法律、物權法律進一步完善的方向;土地是經濟的基礎，是保障糧食安全的根本，只有堅定不移地穩(wěn)定農村土地承包關系并保持長久不變，才能固本強基;必須堅持家庭經營的基本制度，這是農村改革發(fā)展中不可逾越的底線。

［1］ 周立波.暴風驟雨［M］.北京:人民文學出版社，1977.

［2］ 毛澤東. 毛澤東選集-第四卷［M］. 北京:人民出版社，1960:1283.

［3］ 董志凱，陳廷煊.土地改革史話［M］. 上海:上海財經大學出版社，2000:126-127.

［4］ 杜潤生.中國的土地改革［M］. 北京，香港:當代中國出版社，香港祖國出版社，2009.

［5］ 陳方南.20 世紀50 年代初國共兩黨農村土地改革政策比較研究［J］.社會科學戰(zhàn)線，2006(2):139-144.

［6］ 史嘯虎. 農村改革的反思——將土地還給農民［N］. 光明網(光明觀察)，2008-08-31(1).

［7］ 凌志軍.歷史不再徘徊:人民公社在中國的興起和失?。跰］.武漢:湖北人民出版社，2008:36.

［8］ 毛澤東. 關于農業(yè)合作化問題［N］. 中國青年報，1955-10-17(1).

［9］ 石傳剛.中國農業(yè)產業(yè)化經營與家庭聯(lián)產承包責任制［J］.中共貴州省委黨校學報，2007(2):39-41.

［10］ 鄧小平. 鄧小平文選-第二卷［M］. 成都:四川民族出版社，1998:315.

［11］ 馮毓奎，王悅洲.家庭聯(lián)產承包責任制的歷史作用探析［J］.襄樊學院學報，1999(1):18-21.

［12］ 林紹珍. 改革開放以來農村勞動力非農就業(yè)的變遷及啟示［J］.成都大學學報:教育科學版，2007，21(1):11-12，21.

［13］ 鄧小平. 鄧小平文選-第三卷［M］. 北京:人民出版社，1993:252.

［14］ 張 俠，趙德義，趙書海.河北省土地適度規(guī)模經營研究［J］.商業(yè)時代，2010(7):124-126.

［15］ 唐欣瑜，梁亞榮.我國農民集體土地收益權權利演進之回顧與展望［J］.農業(yè)經濟問題，2014(5):61-67，111.

［16］ 陳錫文.加快發(fā)展現代農業(yè)［J］.理論視野，2013(5):28-30.

［17］ 袁秀華.日本農業(yè)供產銷一體化經營的特征［J］. 世界農業(yè)，1999(8):6-7.

［18］ 蘇 昕，王可山，張淑敏. 我國家庭農場發(fā)展及其規(guī)模探討［J］.農業(yè)經濟問題，2014(5):8-13.

［18］ 蘇 昕，王可山，張淑敏. 我國家庭農場發(fā)展及其規(guī)模探討［J］.農業(yè)經濟問題，2014(5):8-13.

［19］ 郭慶海.土地適度規(guī)模經營尺度:效率抑或收入［J］. 農業(yè)經濟問題，2014(7):6-12.

［20］ 朱學新.家庭農場是蘇南農業(yè)集約化經營的現實選擇［J］. 農業(yè)經濟問題，2006(12):39-42.

［21］ 李長健，邵江婷. 基于農民權益保護的傾斜性權利配置研究——以利益和利益機制為視角［J］. 吉首大學學報:社會科學版，2010，31(1):119-125.

［22］ 于宗憲，王金利.臺灣土地問題:社會問題的根源［M］. 臺北:聯(lián)經出版社，2003:236.