翁哲雄

(泉州市城鄉(xiāng)規(guī)劃局 福建泉州 362000)

我國(guó)經(jīng)濟(jì)經(jīng)歷了三十多年的高速發(fā)展后，已進(jìn)入了中高速發(fā)展的新常態(tài)。城市發(fā)展同樣從低效粗放的蔓延擴(kuò)張向高效集約的內(nèi)涵提升轉(zhuǎn)型。在嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度和生態(tài)保護(hù)壓力下，通過(guò)大量征用農(nóng)林用地增加城市建設(shè)用地的做法已經(jīng)難以為繼。在此背景下，舊城鎮(zhèn)、舊廠房、舊村莊(以下簡(jiǎn)稱(chēng)“三舊”)的改造成為盤(pán)活存量土地，挖掘現(xiàn)有建設(shè)用地潛力的必然選擇[1]。廣東省人民政府于2009年8月出臺(tái)了《關(guān)于推進(jìn)“三舊”改造促進(jìn)節(jié)約集約用地的若干意見(jiàn)》，在土地歷史問(wèn)題處置、建設(shè)用地出讓方式、土地出讓金返還、城鄉(xiāng)改造建設(shè)模式等方面進(jìn)行了改革創(chuàng)新[2]。除簡(jiǎn)化征收，補(bǔ)辦違法占地用地手續(xù)等以外，最重要的一項(xiàng)制度創(chuàng)新是突破了以往由政府統(tǒng)一征遷改造的模式，允許“三舊”的土地使用權(quán)人(包括住戶(hù)、村集體、企業(yè))自行實(shí)施改造，涉及土地用途變更的可采用協(xié)議出讓供地，土地純收益返撥支持土地使用權(quán)人開(kāi)展改造。

在學(xué)習(xí)廣東經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上，福建省于2010年11月頒布了《福建省人民政府關(guān)于加快推進(jìn)舊城鎮(zhèn)舊廠房舊村莊改造的意見(jiàn)》。該文件允許“三舊”的土地使用權(quán)人(包括住戶(hù)、村集體、企業(yè))自行實(shí)施改造，但舊廠房不得直接改變?yōu)榻?jīng)營(yíng)性商品住宅用途。

1 泉州“三舊”改造政策出臺(tái)背景

泉州是民營(yíng)企業(yè)發(fā)達(dá)，經(jīng)濟(jì)發(fā)展活躍的城市。改革開(kāi)放以來(lái)，隨著經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展和中心城區(qū)規(guī)模的拓展，一些原來(lái)位于城市周邊的鄉(xiāng)鎮(zhèn)、工業(yè)區(qū)已被城市納入市區(qū)范圍。根據(jù)初步統(tǒng)計(jì)，在泉州中心市區(qū)(鯉城、豐澤、泉州開(kāi)發(fā)區(qū)、洛江區(qū)萬(wàn)安街道)202km2范圍內(nèi)，“三舊”用地總存量731塊，面積約3507.02hm2，其中舊廠房用地315塊，面積約844.82hm2?！叭f”用地散布于城市建成區(qū)內(nèi)，以舊村莊和舊廠房用地為主，土地利用率低，已影響城市景觀和制約城市的發(fā)展，亟需進(jìn)行改造，促進(jìn)城市再發(fā)展[3]。

2010年《福建省人民政府關(guān)于加快推進(jìn)舊城鎮(zhèn)舊廠房舊村莊改造的意見(jiàn)》出臺(tái)后，泉州市于2010年和2011年分別出臺(tái)了《關(guān)于推進(jìn)舊村居改造的實(shí)施意見(jiàn)》和《關(guān)于加快推進(jìn)中心市區(qū)棚戶(hù)區(qū)(危房)改造工作的實(shí)施意見(jiàn)》，為指導(dǎo)舊村莊、舊城鎮(zhèn)改造提供政策指引。企業(yè)自行實(shí)施舊廠房改造是省政府關(guān)于“三舊”改造政策中的重點(diǎn)和難點(diǎn)，也是許多企業(yè)關(guān)心的熱點(diǎn)問(wèn)題。2012年4月，泉州市出臺(tái)了《關(guān)于推進(jìn)中心市區(qū)舊城鎮(zhèn)舊廠房舊村莊改造的試行實(shí)施意見(jiàn)》，針對(duì)中心市區(qū)“三舊”改造中的舊廠房改造提出政策指引。

2 泉州舊廠房改造政策主要內(nèi)容

《泉州市人民政府關(guān)于推進(jìn)中心市區(qū)舊城鎮(zhèn)舊廠房舊村莊改造的試行實(shí)施意見(jiàn)》的主要制度創(chuàng)新是對(duì)工業(yè)廠房自行改造方面。文件規(guī)定工業(yè)廠房自行改造主要有兩種方式:一是利用現(xiàn)有工業(yè)廠房舉辦信息服務(wù)、研發(fā)設(shè)計(jì)、創(chuàng)意文化、倉(cāng)儲(chǔ)物流以及其他經(jīng)市發(fā)改委確定的新興產(chǎn)業(yè)和養(yǎng)老、幼托等社區(qū)服務(wù)業(yè)的，不辦理土地用途變更手續(xù)，不分割產(chǎn)權(quán)出讓。二是在符合城市規(guī)劃和“三舊”改造政策的前提下，允許土地使用權(quán)人將工業(yè)用地改變用途作為商業(yè)服務(wù)等用途，但應(yīng)按規(guī)定經(jīng)評(píng)估后依法補(bǔ)交土地出讓金，不得分割產(chǎn)權(quán)出讓。主要政策措施有以下六點(diǎn):

(1)城市規(guī)劃保留的工業(yè)區(qū)內(nèi)的舊廠房改造主要應(yīng)發(fā)展工業(yè)或信息服務(wù)、研發(fā)設(shè)計(jì)、文化創(chuàng)意、倉(cāng)儲(chǔ)物流等生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)。

(2)自行翻建的用地規(guī)模在扣除政府征收的公共配套建設(shè)用地后，實(shí)際建設(shè)用地原則上控制在4.5畝以上、50畝以下。實(shí)際建設(shè)用地不足4.5畝的和超過(guò)50畝以上的部分，由政府根據(jù)城市建設(shè)需要，按舊廠房用地貨幣補(bǔ)償、補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)征收。且一家企業(yè)只能自行改造一個(gè)地塊并享受一次優(yōu)惠政策。

(3)自行翻建的用地容積率參考該地塊的控規(guī)容積率和現(xiàn)狀建筑容積率的平均值確定。取控規(guī)容積率和平均值低值作為該地容積率。如自行翻建業(yè)主申請(qǐng)將容積率提高至控規(guī)容積率，應(yīng)補(bǔ)交提高容積率部分的土地出讓金。

(4)政府按申請(qǐng)自行翻建用地的40%征收公共配套建設(shè)用地。根據(jù)城市規(guī)劃的實(shí)際要求，公共配套建設(shè)用地占改造地塊總面積比例超過(guò)40%的，按照實(shí)際要求予以征收。按40%比例統(tǒng)一征收的公共配套建設(shè)用地扣除規(guī)劃的公共配套建設(shè)用地后，尚有剩余可建設(shè)用地的，按改變后的用地性質(zhì)評(píng)估市場(chǎng)價(jià)上浮15%交納土地出讓金。

(5)企業(yè)自行改造的實(shí)際建設(shè)用地由土地使用權(quán)人按照改變后的用地性質(zhì)評(píng)估市場(chǎng)價(jià)扣除原出讓(劃撥)用地的評(píng)估市場(chǎng)價(jià)(劃撥用地價(jià)格)的差價(jià)補(bǔ)交土地出讓金。原用地地上建筑物已繳納的城市基礎(chǔ)設(shè)施配套費(fèi)可抵扣新建建筑應(yīng)繳納的城市基礎(chǔ)設(shè)施配套費(fèi)。

(6)允許相鄰地塊的舊廠房業(yè)主將各自地塊整合為一個(gè)完整用地聯(lián)合自行翻建，合理調(diào)整用地邊界。土地使用權(quán)人可以申請(qǐng)將相鄰的不屬于舊廠房的邊角地、夾心地、插花地(面積控制在3畝以下，且不超過(guò)企業(yè)自有土地面積的10%)等地塊進(jìn)行整合翻建。

3 舊廠房改造政策試行實(shí)施情況

3.1 舊廠房改造總體情況

根據(jù)2014泉州年市“三舊”辦(掛靠在市規(guī)劃局)的調(diào)查統(tǒng)計(jì)，2012年至2014年，泉州市中心市區(qū)共有127家企業(yè)的舊廠房提出自行改造申請(qǐng)，總用地面積約156.7公頃，占舊廠房存量的18.5%。經(jīng)市“三舊”改造工作領(lǐng)導(dǎo)小組研究同意的項(xiàng)目41宗。從實(shí)施情況來(lái)看，企業(yè)對(duì)舊廠房改造的積極性不高。僅有18家企業(yè)完成項(xiàng)目前期策劃工作，并申請(qǐng)辦理用地規(guī)劃審批手續(xù)，其中，6宗項(xiàng)目已完成用地規(guī)劃審批手續(xù)。只有3宗交納了土地出讓金。大部分企業(yè)尚未開(kāi)展項(xiàng)目規(guī)劃，或由于其他原因暫停項(xiàng)目改造前期申辦工作。

3.2 企業(yè)對(duì)舊廠房改造政策的反饋意見(jiàn)

根據(jù)2014泉州年市“三舊”辦對(duì)已獲會(huì)議研究同意的41家企業(yè)的調(diào)查，企業(yè)對(duì)舊廠房改造政策的意見(jiàn)主要集中在地價(jià)、分割銷(xiāo)售、改造用途等方面。

(1)企業(yè)均認(rèn)為變更土地用途自行改造需補(bǔ)交的土地出讓金過(guò)高是阻礙企業(yè)實(shí)施改造的最關(guān)鍵因素?！叭f”改造項(xiàng)目須按照改變后的用地性質(zhì)評(píng)估市場(chǎng)價(jià)扣除原出讓(劃撥)用地的評(píng)估市場(chǎng)價(jià)(劃撥用地價(jià)格)的差價(jià)補(bǔ)交土地出讓金。另外，“三舊”改造政策規(guī)定，“三舊”改造用地上的建筑物、構(gòu)筑物補(bǔ)償和機(jī)器設(shè)備等搬遷費(fèi)用由企業(yè)自行負(fù)責(zé)，政府不再給予補(bǔ)償。對(duì)原有建筑面積較大，設(shè)備較多的企業(yè)，該部分成本相應(yīng)地轉(zhuǎn)加給企業(yè)自行承擔(dān)。企業(yè)自行實(shí)施“三舊”改造的土地成本有可能比通過(guò)招拍掛取得的土地成本更高。

(2)多數(shù)企業(yè)反映改造建成的房屋不可分割銷(xiāo)售，投資回收期長(zhǎng)，投資風(fēng)險(xiǎn)較大。經(jīng)調(diào)查，只有24%愿意自行持有改造建成的房屋，76%的企業(yè)希望改造后可分割銷(xiāo)售，以便減輕財(cái)務(wù)壓力。為防止企業(yè)變相開(kāi)發(fā)房地產(chǎn)，“三舊”改造政策中不允許改造建設(shè)的房屋分割銷(xiāo)售，企業(yè)改造后只能自行持有經(jīng)營(yíng)或出租，投資成本全靠租金回收，且出租過(guò)程中存在較多的不確定因素，投資風(fēng)險(xiǎn)較大。

(3)關(guān)于改造用途的問(wèn)題。企業(yè)反映泉州市區(qū)商業(yè)、辦公房產(chǎn)市場(chǎng)已供過(guò)于求，有些片區(qū)已嚴(yán)重過(guò)?！，F(xiàn)行政策規(guī)定企業(yè)自行改造的舊廠房只能變更為商品住宅以外的商業(yè)、辦公用途，不利于土地資源的優(yōu)化配置。建議由企業(yè)根據(jù)市場(chǎng)規(guī)律，自行選擇改造用途。對(duì)適宜改造為住宅用途的，可向武漢市等城市學(xué)習(xí)，委托土地交易中心對(duì)企業(yè)舊廠房用地進(jìn)行招拍掛，土地成交價(jià)款按50%的比例分成給企業(yè)，作為政府支付給企業(yè)的土地收儲(chǔ)整理成本。

(4)對(duì)于被納入政府成片改造，無(wú)法由企業(yè)自行實(shí)施三舊改造的企業(yè)，企業(yè)希望政府根據(jù)企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)對(duì)地方經(jīng)濟(jì)的貢獻(xiàn)和拆遷對(duì)企業(yè)帶來(lái)的實(shí)際損失，提高對(duì)舊廠房的征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。

4 舊廠房改造政策分析

從舊廠房改造實(shí)施情況的調(diào)研結(jié)果來(lái)看，舊廠房改造政策的核心在于政府、企業(yè)之間的利益分配。目前的地價(jià)政策和限制分割轉(zhuǎn)讓等措施讓企業(yè)感到無(wú)利可圖，因此，大部分企業(yè)積極性不高。修訂舊廠房改造政策的關(guān)鍵就是調(diào)節(jié)政府、企業(yè)之間的相互關(guān)系以達(dá)到利益均衡。為此，必須對(duì)政府、企業(yè)在舊廠房改造中的利益與風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行分析[4]。

4.1 政府的利益

(1)通過(guò)原有舊廠房功能轉(zhuǎn)換，發(fā)展城市新興產(chǎn)業(yè)如城市旅游業(yè)、文化創(chuàng)意、企業(yè)總部等，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)。同時(shí)，增加完善城市基礎(chǔ)配套、服務(wù)設(shè)施如停車(chē)場(chǎng)、文化、體育設(shè)施等，實(shí)現(xiàn)城市功能更新和城市可持續(xù)發(fā)展。

(2)提升土地利用效率，節(jié)約有限的土地資源，實(shí)現(xiàn)城市的規(guī)模效益?！叭f”用地普遍存在土地利用效率低(建筑容積率低、使用效率低、投入產(chǎn)出率低)的情況，通過(guò)改造，可以提升土地利用效率。

(3)改善人居和工作環(huán)境，提高市民生活水平和幸福感。通過(guò)改造不符合安全、環(huán)保要求的舊廠房，解決城市中存在的生產(chǎn)與生活混雜，安全隱患大，整體環(huán)境臟、亂、差的問(wèn)題。

(4)促進(jìn)社會(huì)投資，拉動(dòng)城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展，并通過(guò)在舊廠房改造中，企業(yè)交納的土地出讓金、稅收等增加政府的財(cái)政收入。

4.2 政府在舊廠房改造中的需要規(guī)避的風(fēng)險(xiǎn)

(1)防止舊廠房業(yè)主自行改造中，進(jìn)行變相商品住宅的房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)或一哄而上造成短時(shí)間內(nèi)大量商業(yè)辦公用房進(jìn)入出租出售市場(chǎng)，沖擊房地產(chǎn)市場(chǎng)秩序。

(2)防止舊廠房業(yè)主在自行改造中，局限于改造地塊自身利益最大化，不能從所在片區(qū)和城市整體需要出發(fā)同步建設(shè)公共配套設(shè)施和公共空間，給城市基礎(chǔ)設(shè)施和環(huán)境增加壓力，影響城市規(guī)劃實(shí)施。

(3)防止舊廠房業(yè)主在自行改造中獲得的利益明顯高于其被政府征收補(bǔ)償所得利益，使政府實(shí)施成片改造時(shí)難以開(kāi)展房屋征收工作，影響社會(huì)公平和穩(wěn)定。

(4)防止城市規(guī)劃保留的工業(yè)區(qū)內(nèi)的工業(yè)企業(yè)等不符合舊廠房條件的企業(yè)盲目改造，造成城市制造業(yè)空心化。

4.3 企業(yè)的利益與風(fēng)險(xiǎn)

企業(yè)在自行改造中的利益是追求利潤(rùn)的最大化，但不同的企業(yè)有不同的政策訴求。如資本雄厚的企業(yè)希望持有改造后的建筑用于自用或出租;資本不足或追求資金快速周轉(zhuǎn)的企業(yè)希望改造后的建筑能分割銷(xiāo)售，回收投資。將舊廠房改造為商服用途的企業(yè)，要求政府給予辦理土地用途變更;將舊廠房改造為教育、體育等用途的企業(yè)，要求政府保留原來(lái)的工業(yè)用途，以便保持土地抵押融資估值。

企業(yè)在舊廠房改造中的需要規(guī)避的風(fēng)險(xiǎn)主要是防止投資過(guò)大，造成企業(yè)流動(dòng)資金困難;項(xiàng)目建成后難以出租出售，投資回收期過(guò)長(zhǎng);政府政策不夠明確，實(shí)施過(guò)程中不確定因素多等。

4.4 舊廠房改造中政府與企業(yè)的博弈關(guān)系

從我國(guó)的發(fā)展階段和政府分工角度來(lái)看，城市政府既是行政管理者和公共服務(wù)、公共產(chǎn)品的提供者，又是城市建設(shè)經(jīng)營(yíng)的主體，具有經(jīng)濟(jì)組織的職能。政府在舊廠房改造中擁有制定政策、審批管理、組織協(xié)調(diào)的權(quán)力，對(duì)企業(yè)“三舊”改造能否實(shí)施，如何實(shí)施具有決定作用。政府傾向于通過(guò)改造，增加向企業(yè)收取的土地出讓金和稅費(fèi)，增加公共配套設(shè)施，提高建設(shè)品質(zhì)和環(huán)境。反過(guò)來(lái)，企業(yè)作為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的主體，擁有投資經(jīng)營(yíng)的自主權(quán)。企業(yè)是否愿意投資，關(guān)系到城市經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，就業(yè)和財(cái)政收入的增加，從而對(duì)城市政府的決策產(chǎn)生影響。企業(yè)傾向于減少向政府交納的土地出讓金和稅費(fèi)，提高開(kāi)發(fā)強(qiáng)度，減少公共配套設(shè)施和環(huán)境的投資。政府與企業(yè)之間存在相互合作，相互制約的關(guān)系。

舊廠房是企業(yè)過(guò)去投資建設(shè)的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)用房，選址建設(shè)時(shí)一般位于城市市區(qū)外圍地價(jià)不高的地段，通過(guò)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，吸引就業(yè)和消費(fèi)人口集聚，帶動(dòng)了該地段土地價(jià)值的增長(zhǎng)。因此，在舊廠房改造中，企業(yè)適當(dāng)?shù)嘏c政府分享舊廠房土地的升值有一定的合理性。在舊廠房被政府征收時(shí)，除了廠房外，企業(yè)還可能承受機(jī)器設(shè)備搬遷、停產(chǎn)違約、重新建設(shè)工廠、工人流失等各種損失。這些情況不同于一般的民房征收，難于制定簡(jiǎn)單統(tǒng)一的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，造成政府與企業(yè)在征收補(bǔ)償談判時(shí)難度較大，有必要通過(guò)市場(chǎng)化方式確定合理的補(bǔ)償。

由此可見(jiàn)，在舊廠房改造中，政府與企業(yè)存在博弈關(guān)系。博弈內(nèi)容主要集中在地價(jià)、補(bǔ)償、開(kāi)發(fā)強(qiáng)度和建設(shè)要求等方面。舊廠房改造政策的核心，就是調(diào)節(jié)雙方的相互關(guān)系以達(dá)到雙方利益的均衡，既讓企業(yè)獲得合理合法的利益，又能實(shí)現(xiàn)政府更新城市功能，提升土地利用效率的目的。

5 舊廠房改造政策的改進(jìn)建議

為充分調(diào)動(dòng)企業(yè)積極性，實(shí)現(xiàn)政府與企業(yè)的雙贏，建議對(duì)地價(jià)、征收補(bǔ)償、房屋分割轉(zhuǎn)讓等問(wèn)題進(jìn)行重點(diǎn)研究改進(jìn)。

(1)建議在制定地價(jià)政策時(shí)，把握三個(gè)原則。一是允許分割轉(zhuǎn)讓?zhuān)瑢⒛芊穹指钷D(zhuǎn)讓與地價(jià)掛鉤。對(duì)分割轉(zhuǎn)讓的舊廠房用地，其土地開(kāi)發(fā)成本宜與市場(chǎng)拍賣(mài)地的成本基本相等，以保證市場(chǎng)公平競(jìng)爭(zhēng)。二是對(duì)發(fā)展政府鼓勵(lì)的新興產(chǎn)業(yè)和公共服務(wù)業(yè)，且不分割轉(zhuǎn)讓的項(xiàng)目，應(yīng)給予優(yōu)惠地價(jià)，以便降低持有成本，鼓勵(lì)業(yè)主引進(jìn)現(xiàn)代服務(wù)業(yè)企業(yè)入駐。如今后業(yè)主申請(qǐng)改為分割轉(zhuǎn)讓?zhuān)裳a(bǔ)交差價(jià)。三是將舊廠房用地上原有舊建筑拆除重建的成本納入地價(jià)補(bǔ)交政策中。對(duì)那些建設(shè)工業(yè)廠房多，生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)規(guī)模大，對(duì)就業(yè)、納稅和周邊土地升值貢獻(xiàn)多的企業(yè)，應(yīng)給予合理的優(yōu)惠地價(jià)和城市基礎(chǔ)設(shè)施配套費(fèi)減免。

(2)為滿(mǎn)足不同企業(yè)的改造，建議允許企業(yè)根據(jù)自身經(jīng)營(yíng)需要決定是否分割轉(zhuǎn)讓?zhuān)髽I(yè)必須在完成改造項(xiàng)目，并取得土地房屋產(chǎn)權(quán)證后方可分割轉(zhuǎn)讓。同時(shí)，通過(guò)控制最小分割單元面積，防止舊廠房業(yè)主自行改造中，進(jìn)行變相商品住宅開(kāi)發(fā)。

(3)拓寬改造用途，避免商業(yè)辦公開(kāi)發(fā)過(guò)量。對(duì)規(guī)劃為住宅用地的舊廠房，應(yīng)制定政策措施引導(dǎo)企業(yè)配合政府進(jìn)行招拍掛。但不宜采取武漢等地與企業(yè)按比例分成土地出讓價(jià)款的做法，以便保持各種改造方式對(duì)舊廠房業(yè)主可得利益的基本平衡。為合理確定舊廠房拆遷價(jià)格成本，應(yīng)改變以往由政府與企業(yè)談判征收的做法，改由開(kāi)發(fā)企業(yè)與舊廠房業(yè)主通過(guò)市場(chǎng)化方式確定價(jià)格。因此，對(duì)擬變更為住宅用地的舊廠房可以采取毛地出讓的方式進(jìn)行公開(kāi)招拍掛，由土地使用權(quán)競(jìng)得人負(fù)責(zé)舊廠房的拆遷補(bǔ)償。

(4)為保證規(guī)劃實(shí)施的完整性和城市功能的同步完善，建議通過(guò)城市更新區(qū)域評(píng)估，按照公共要素配置要求和現(xiàn)狀改造需要制定城市更新單元，變舊廠房單獨(dú)改造為多家“三舊”業(yè)主連片聯(lián)合改造，以便同步建設(shè)公共配套服務(wù)設(shè)施。對(duì)難以成片聯(lián)合改造的，建議征收最低20%的公共配套用地，用于建設(shè)市政配套或街頭綠地，或要求企業(yè)建成后向政府無(wú)償總建筑面積20%的公共配套設(shè)施用房，增加城市公共配套服務(wù)設(shè)施的供給[5]。

[1]周曉，傅方煜.由廣東省三舊改造引發(fā)的對(duì)城市更新的思考[J].現(xiàn)代城市研究，2011(8):82-89.

[2]劉云剛，黃思騏，袁媛.三舊改造政策分析--以東莞市為例[J].城市觀察，2011(2):76-85.

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