劉曉峰

(阜新市林業(yè)局，遼寧 阜新 123100)

阜新地區(qū)退耕還林工程面臨的困難與對策

劉曉峰

(阜新市林業(yè)局，遼寧 阜新 123100)

作者通過認(rèn)真的走訪調(diào)研，總結(jié)了當(dāng)前阜新地區(qū)退耕還林實施14年來所面臨的困難，對困難產(chǎn)生的原因進(jìn)行了詳盡的分析，并根據(jù)當(dāng)前的政策和社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況，提出了相應(yīng)的解決辦法和建議。

退耕還林；困難；分析；對策

1 退耕還林工程實施概況

阜新市自2001年開始實施退耕還林工程，共完成工程建設(shè)任務(wù)17.1萬hm2。其中：退耕地還林(還草)4.7萬hm2(其中還草2 667 hm2)，宜林荒山荒地配套造林9.8萬hm2，封山育林2.6萬hm2。工程涉及2縣、5區(qū)的65個鄉(xiāng)鎮(zhèn)，500多個行政村，13萬農(nóng)戶，國家累計下?lián)苎a(bǔ)助資金11.7億元。阜新市退耕還林工程在數(shù)量、質(zhì)量、進(jìn)度等方面在全省都位列前茅，多次受到國家和省政府表彰，取得了巨大的生態(tài)、社會、經(jīng)濟(jì)效益。

2 現(xiàn)階段主要問題

隨著社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，不利于鞏固退耕還林成果的問題逐步顯現(xiàn)，退耕戶對退耕還林的態(tài)度由當(dāng)初爭退耕、搶任務(wù)，轉(zhuǎn)變成現(xiàn)在的抵制退耕，想方設(shè)法復(fù)耕。由于國家退耕補(bǔ)助政策始終沒有調(diào)整，退耕戶增加補(bǔ)助的訴求得不到滿足，使得退耕戶產(chǎn)生了強(qiáng)烈的復(fù)耕意愿。近年來，退耕還林毀林案件和因退耕還林引發(fā)的群眾上訪事件逐年增加，從側(cè)面反映了這一問題，給工程的管理帶來很大壓力，也成為社會不穩(wěn)定因素之一。

3 出現(xiàn)毀林復(fù)耕現(xiàn)象，造成退耕還林成果難以鞏固的主要原因

出現(xiàn)毀林復(fù)耕現(xiàn)象最主要的原因就是利益問題，即退耕林地收益低下。造成這種現(xiàn)象主要有以下幾方面原因。

3.1 補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)低是直接原因

退耕還林現(xiàn)行補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)是：生態(tài)林分兩輪，共補(bǔ)助16年，前8年2 400元hm-2，后8年1 350元hm-2；經(jīng)濟(jì)林分兩輪連續(xù)補(bǔ)助10年，前5年2 400元hm-2，后5年1 350元hm-2；退耕還草分兩輪補(bǔ)助4年，前2年2 400元hm-2，后2年1 350元hm-2。阜新市實施退耕還林的14年，是我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展最迅速時期，2001年和2013年糧食價格以玉米為例分別是0.4元和1.2元，土地承包價格以一等地為例分別是100元和800元，而補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)自1999年制定后始終沒有提高。退耕戶本能地去追求利益最大化，遂產(chǎn)生了毀林復(fù)耕行為。

3.2 退耕還林政策失去優(yōu)勢，林地和耕地比較效益差距拉大

除糧價上漲因素外，種糧比經(jīng)營林木見利快，農(nóng)業(yè)的糧食直補(bǔ)資金已經(jīng)超過了退耕還林的第二輪補(bǔ)助，農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)和高效農(nóng)業(yè)項目的實施，都加大種樹和種糧的收入差距。對退耕還林沖擊很大，退耕戶感覺退耕還林很吃虧，復(fù)耕的愿望強(qiáng)烈。

3.3 林地直接收益降低

阜新市在退耕林木處于幼林期時，開發(fā)了林下養(yǎng)殖、種植等20多個增收模式，效益很好。隨著樹木的生長，這些模式規(guī)模銳減，退耕戶只有指望林產(chǎn)品收益。退耕還林的生態(tài)林主要以楊樹為主，自2008年受國際金融危機(jī)的影響，楊樹木材市場價格從最高的每立方米900元下滑到現(xiàn)在的500元，去掉各種費用到退耕戶手里才400元，林木的預(yù)期收益大幅下降。以大扁杏為主的經(jīng)濟(jì)林，2010—2012年，由于氣候原因，連續(xù)3年沒結(jié)果或少量結(jié)果，在沒有收益的情況下，還要花費很多的管理費用，結(jié)果導(dǎo)致了大面積杏類經(jīng)濟(jì)林保存率下降。

3.4 阜新市生態(tài)建設(shè)需要，借力于退耕還林工程，執(zhí)行政策有偏差

《退耕還林條例》規(guī)定：“水土流失嚴(yán)重的，沙化、鹽堿化、石漠化嚴(yán)重的，生態(tài)地位重要、糧食產(chǎn)量低而不穩(wěn)的耕地納入退耕還林規(guī)劃；基本農(nóng)田保護(hù)范圍內(nèi)的耕地和生產(chǎn)條件較好、實際糧食產(chǎn)量超過國家退耕還林補(bǔ)助糧食標(biāo)準(zhǔn)并且不會造成水土流失的耕地，不得納入退耕還林規(guī)劃”。2001年全省實施綠色通道工程，阜新市由于地方財政困難，為解決建設(shè)資金，把很多不符合退耕政策的耕地造林納入退耕還林工程補(bǔ)助范圍。2001—2005年，全市累計建設(shè)綠色通道1.6萬hm2，其中的1.3萬hm2耕地造林全被納入退耕還林，當(dāng)中1.1萬hm2耕地屬于穩(wěn)產(chǎn)田。這種做法，從嚴(yán)格意義上講不符合退耕還林政策，這類退耕林地，引起的上訪事件所占比重最大。

4 解決問題的對策和建議

阜新市的退耕還林工程建設(shè)成果來之不易，如果毀于一旦，阜新地區(qū)的生態(tài)安全就無從談起。當(dāng)前的形勢下，造林成本將是原來的5倍，也不可能在短時間內(nèi)造這么大的規(guī)模。所以，阜新的退耕還林必須堅持“政府主導(dǎo)，以保為主，積極爭取，廣開門路”的原則。根據(jù)這一原則，結(jié)合阜新市實際，提出以下對策和建議。

4.1 發(fā)揮政府職能，為鞏固成果提供長效保障

4.1.1 加強(qiáng)政府責(zé)任落實考核 對照《退耕還林條例》規(guī)定，建立健全針對退耕還林的目標(biāo)考核制度，把退耕還林損毀面積落實到考核指標(biāo)當(dāng)中，上級政府要和下一級政府簽訂責(zé)任狀，開展針對各級政府的責(zé)任落實情況檢查，增強(qiáng)各級政府落實責(zé)任的主動性。這一措施將對保護(hù)退耕還林成果起到重大作用。

4.1.2 制定相應(yīng)的制度，明確各級財政的退耕還林工作經(jīng)費 在當(dāng)前復(fù)耕思想嚴(yán)重和缺乏專業(yè)技術(shù)指導(dǎo)的情況下，放手讓退耕戶進(jìn)行撫育、間伐病蟲害防治、迎接檢查驗收等工作，將損失慘重。因此，這些工作只能由政府和林業(yè)部門來承擔(dān)?！锻烁€林條例》第四十五條規(guī)定“退耕還林地方所需檢查驗收、兌付等費用由地方財政承擔(dān)?！钡?，由于阜新市各級地方財政困難，至今各級財政沒有安排專項的退耕工作經(jīng)費。沒有足夠的經(jīng)費作保障，勢必會影響到工程的高效管理。

4.2 積極爭取和反映，促進(jìn)退耕還林政策的及時調(diào)整

市政府、市人大、市政協(xié)以及市財政、市改委、市林業(yè)等多部門，應(yīng)通過各種渠道和各種方式，積極向國家和省級有關(guān)部門爭取提高退耕還林補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)。建議建立定期的浮動調(diào)整制度，讓退耕還林政策保持優(yōu)勢，及時跟上經(jīng)濟(jì)發(fā)展形勢，保證國家生態(tài)需要和退耕農(nóng)戶的利益和諧共贏。

4.3 探求新的管理模式，活化管理機(jī)制，提高退耕還林工程撫育經(jīng)營水平

4.3.1 加強(qiáng)退耕林地的經(jīng)營管理工作 一是按著省林業(yè)廳的要求，在市退耕辦的統(tǒng)一組織下，各縣區(qū)要認(rèn)真編制森林經(jīng)營方案，使退耕還林地和林木的經(jīng)營有法可依、有章可循。二是合理安排年度計劃，有序進(jìn)行，先安排速生楊和需要衛(wèi)生撫育的地塊，盡量加快進(jìn)度。三是林政資源部門積極爭取撫育間伐采伐限額，保障其進(jìn)度。四是利用現(xiàn)有政策，幫扶因自然災(zāi)害損毀的退耕農(nóng)戶重新造林。五是加強(qiáng)基層林業(yè)站業(yè)務(wù)人員的技術(shù)培訓(xùn)，有效指導(dǎo)退耕農(nóng)戶進(jìn)行林地管理和經(jīng)營。六是加強(qiáng)林木病蟲害防治工作，防止因病蟲害而毀林事件發(fā)生。七是森林經(jīng)營部門要將退耕林地?fù)嵊g伐列入國家森林撫育間伐補(bǔ)貼范疇。八是采取靈活的經(jīng)營方式，加強(qiáng)低產(chǎn)低效林的改造，減少退耕戶的損失。

4.3.2 多方籌措資金，建立地方補(bǔ)償機(jī)制 積極向國家爭取扶貧政策和資金，縮小退耕農(nóng)戶與其他農(nóng)戶的家庭經(jīng)濟(jì)收入差距。有的農(nóng)戶大部分耕地因政府主導(dǎo)的綠化工程被退耕還林，又沒有其他生活來源。在不違反政策的前提下，應(yīng)將生活有困難的退耕戶優(yōu)先納入社會保障范疇。退耕還林主要產(chǎn)生的是生態(tài)效益，全體人民都是受益者，但受損失的是少數(shù)退耕戶。省、市、縣應(yīng)該根據(jù)《退耕還林條例》，建立地方生態(tài)補(bǔ)償制度，由各級財政拿出一定資金增加退耕還林補(bǔ)助。

4.3.3 提前謀劃，對補(bǔ)助到期不能砍伐的林木出臺相應(yīng)的補(bǔ)助政策 阜新市退耕還林生態(tài)林主要以楊樹為主，全部為防護(hù)林，按照省政府要求列為地方公益林，按《森林法》的規(guī)定到21年后才允許采伐。由于退耕林木栽植的時間比較集中，屆時，受采伐限額限制，也不可能在短時間內(nèi)全部砍伐。不難看出在國家補(bǔ)助期滿后，最少5年內(nèi)不允許采伐退耕還生態(tài)林。退耕戶本來對補(bǔ)助資金少心存積怨，沒補(bǔ)助后，再不讓砍樹，肯定會出現(xiàn)濫伐事件。百姓用自己的口糧田栽植林木，只要發(fā)揮著生態(tài)防護(hù)功能，對其繼續(xù)補(bǔ)助是公平的，也是維穩(wěn)之舉。鑒于此，建議市政府組織相關(guān)部門提前謀劃，出臺相應(yīng)的政策、措施，同時提前積極向省政府爭取，在國家補(bǔ)助期滿后仍舊對保存合格林木給予適當(dāng)補(bǔ)助，直到林木采伐。

1005-5215(2015)03-0089-02

2015-01-06

劉曉峰(1974-)，男，遼寧阜新人，大學(xué)，工程師，現(xiàn)從事退耕還林工作.

F326.2

A

10.13601/j.issn.1005-5215.2015.03.036