張毅　李朝陽

導讀：在新型城鎮(zhèn)化背景下以新市鎮(zhèn)和大型居住社區(qū)建設為先導、軌道交通為紐帶的空間響應成為大城市多中心空間布局與高密度城市建設的主旋律。但是，軌道交通發(fā)展在規(guī)模布局、功能布局和線路布局方面的瓶頸問題卻日益凸顯。借鑒新加坡新市鎮(zhèn)發(fā)展的成功經(jīng)驗，以上海大型居住社區(qū)軌道交通發(fā)展為案例，探討如何通過高密度混合開發(fā)優(yōu)化職住平衡、通過多層次公交體系強化軌道地位、通過便捷的無縫換乘錨固軌道優(yōu)勢，有助于新型城鎮(zhèn)化轉型發(fā)展，推進和諧社會構建。

關鍵詞：軌道交通；大型居住社區(qū)；土地利用；大城市

在新型城鎮(zhèn)化背景下，我國大城市空間結構正在發(fā)生深層次的變革，以新市鎮(zhèn)、大型居住社區(qū)建設為先導、軌道交通為紐帶的空間響應成為多中心空間布局與高密度城市建設的主旋律。這一變革的目的是疏解現(xiàn)有城市中心在功能、人口方面的過度集聚，提高城市整體運行效能。[1]

以上海為例，推進以保障性住房為主的大型居住社區(qū)建設，是上海市委市政府貫徹落實黨中央、國務院實施保障性安居工程的重大決策，也是保障和改善民生、促進經(jīng)濟社會健康發(fā)展的重大舉措。通過四輪規(guī)劃，上海確定了近50個大型居住社區(qū)基地，選址由沿外環(huán)線向遠郊逐漸外移，總規(guī)劃用地達1.6萬公頃，總規(guī)劃人口超過300萬。[2]近幾年來陸續(xù)開通的地鐵9號線、11號線有力地促進了大型居住社區(qū)的建設與發(fā)展。

然而，建設中的多數(shù)大型居住社區(qū)只是在形態(tài)上趨向于緊湊發(fā)展，其疏解中心城區(qū)的功能與人口的目標并沒有完全實現(xiàn)。中心城區(qū)交通壓力非但沒有因為軌道交通的向外疏解而得到根本改善，甚至引發(fā)新的城市問題，如軌道交通線路人滿為患、“臥城”“睡城”現(xiàn)象不斷嚴重、軌道站點區(qū)域開發(fā)失衡……如何恰當?shù)亟柚壍澜煌ㄒI新城、大型居住社區(qū)健康發(fā)展，成為事關新型城鎮(zhèn)化轉型和社會民生的核心議題。

一、大城市軌道交通發(fā)展的瓶頸

軌道交通在承擔交通功能的同時，也被賦予了更多的價值增長空間。目前，我國大城市軌道交通發(fā)展主要面臨三個瓶頸：[3]

（一）規(guī)模布局：服務能力明顯不足

長期以來，我國大城市一直走“緊湊型”集約化發(fā)展道路，普遍執(zhí)行建成區(qū)人均用地每平方公里萬人的標準，城市人口密度高是其顯著特點。近年來，雖然軌道交通里程增長較快，但軌道交通的發(fā)展歷史欠賬較多，許多城市軌道交通以適應既有城市空間形態(tài)為目標，發(fā)展仍然滯后。

（二）功能布局：單一強調引導作用

軌道交通是實現(xiàn)城市中心與周邊區(qū)域快速便捷聯(lián)系的重要交通工具，能極大地改變以軌道站點為中心的區(qū)域交通區(qū)位條件。國內外經(jīng)驗表明：沿軌道交通線路的居住人口遷移再集聚是最為容易的。然而，如果沒有合理的城市空間布局規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)布局調整，人口沿軌道線路“攤大餅”式向外疏散，那么，在軌道站點必將會形成大量的“臥城”，職住分離現(xiàn)象將會越演越烈，從而帶來一系列城市問題。

（三）線路布局：過度依賴區(qū)域延伸

國內一些城市在發(fā)展軌道交通時，往往過多地依靠地鐵這一制式，而缺乏統(tǒng)籌考慮不同制式的技術特征。部分地鐵線路超出核心區(qū)很長一段距離，通過地鐵提供的高頻次、小間距服務形式，引導城市規(guī)模不斷向外拓展，縱容了“攤大餅”式規(guī)模的擴展。而且，為適應客流需求特性，需要地鐵制式技術標準不斷突破，造成建設資金和技術的浪費。

二、新加坡的成功經(jīng)驗

新加坡是全球公認的公交都市，通過城市用地與公共交通的緊密結合，將市民的長距離出行錨固在軌道交通之上，短距離出行錨固在步行交通上。[4]截至2013年底，新加坡總人口約540萬人，人口密度約7548人/km2，是世界上人口最稠密的國家之一。針對典型的人地矛盾，政府的理性規(guī)劃和靈活開發(fā)有力地促進了土地功能的混合利用和人口密度呈現(xiàn)廊道式的均勻分布，并最終確立了“1356”的城市空間結構，即1個城市中心、3個區(qū)域中心、5個次區(qū)域中心和6個邊緣中心。[1]

（一）新市鎮(zhèn)建設與軌道交通發(fā)展[1]

自1960年以來，新加坡已建成23個新市鎮(zhèn)，且均為高密度開發(fā)模式，是新加坡多中心空間體系的重要組成部分。從土地利用結構上看，基本圍繞由軌道交通站展開的新市鎮(zhèn)中心呈組團式布局，由新市鎮(zhèn)、鄰里、組團3級結構組成，等級規(guī)模相對合理，新市鎮(zhèn)發(fā)展與“居者有其屋”的政府計劃、公交優(yōu)先政策以及有利于新城開發(fā)建設的土地征用法令是分不開的。盡管后期新市鎮(zhèn)的選址已遠離中心區(qū)（距離主城10～15 km），但仍吸引了80%的人口居住，重要原因之一便是快速、便捷、多樣化的公交系統(tǒng)建設。

到2012年，新加坡軌道交通總長度已達178 km，其中地鐵營運里程149 km，車站99座，輕軌營運里程29 km，車站43座，公共交通客運量達673萬人次/日。軌道交通在整個交通體系中發(fā)揮了骨干作用，尤其是長距離的出行優(yōu)勢更為明顯。

（二）新市鎮(zhèn)的規(guī)劃模式

新加坡新市鎮(zhèn)由軌道交通系統(tǒng)聯(lián)接，軌道交通站點設在新市鎮(zhèn)的中心商業(yè)區(qū)。接駁公交車站與軌道站一體化設計，保證公交抵達新市鎮(zhèn)內每一個住宅區(qū)，使得居民家庭不再需要配備小汽車。[5]

軌道站所在的商業(yè)中心在規(guī)劃時確保設施規(guī)模與輻射人口相對應。每個商業(yè)中心設置1～4個大型百貨公司，再搭配相當數(shù)量的小型商店，服務新市鎮(zhèn)20萬人口、5萬戶人家。因為交通便捷，這些商業(yè)中心也成了新市鎮(zhèn)居民休閑、娛樂、購物、游憩的生活中心。商業(yè)中心外圍是辦公區(qū)與無污染的工業(yè)區(qū)，向新市鎮(zhèn)居民提供就業(yè)崗位，而不必全部擠到主城區(qū)工作，降低了主城區(qū)的道路交通壓力。

（三）軌道交通在新市鎮(zhèn)建設中的作用

新加坡軌道交通與新市鎮(zhèn)整體規(guī)劃同步建設，大幅度降低了成本，并且確保了新鎮(zhèn)與軌道交通系統(tǒng)的成功配套。[7]新加坡軌道交通導向的新市鎮(zhèn)空間發(fā)展效果經(jīng)過時間的考驗基本已呈現(xiàn)，并從不同側面驗證了軌道交通與新城發(fā)展的階段性規(guī)律，也體現(xiàn)出兩者之間互動發(fā)展的循環(huán)反饋關系。

1.軌道交通引導下城市空間組織的層次性

新加坡軌道交通主要由地鐵和輕軌組成，每一個軌道站點都將購物、居住、公共設施等功能密切相結合。軌道交通組織的層次性表現(xiàn)在：（1）宏觀層面為“半放射狀加環(huán)形”的軌道網(wǎng)絡，直接聯(lián)系城市中心與區(qū)域中心；（2）中觀層面為輕軌LRT和巴士系統(tǒng)，通過接駁巴士來提高軌道站點的服務范圍；（3）微觀層面通過優(yōu)質的步行環(huán)境和人性化的交通設施進行組織。[1]

2.軌道交通導向的土地開發(fā)強度的層次性

根據(jù)總體規(guī)劃，新加坡在軌道線路和站點周邊進行高密度、大體量的開發(fā)，軌道交通導向的土地開發(fā)強度表現(xiàn)出明顯的層次性（表1）。軌道站點周圍250 m半徑圈和250～500 m環(huán)帶內，以站點為核心的建設向外依次為商業(yè)中心區(qū)、商務辦公區(qū)、居住區(qū)、工業(yè)發(fā)展區(qū)。其中，城市中心軌道站點周邊以商業(yè)和辦公用地為主，區(qū)域中心軌道站點周邊則主要是商業(yè)與綜合用地，次區(qū)域中心軌道站點周圍用地因既有開發(fā)情況而存在差異。[1]

3.軌道交通與居住就業(yè)空間分布的耦合性

新加坡有半數(shù)人口居住、工作在軌道線1km范圍內，土地利用規(guī)劃、人口及就業(yè)崗位的分布與軌道交通線路、站點是耦合的。通過多年發(fā)展，新加坡已經(jīng)形成以軌道交通為主導的出行模式，通過大運量的公共交通解決了城市交通問題。[5]

三、上海大型居住社區(qū)公共交通發(fā)展現(xiàn)狀

（一）大型居住社區(qū)與軌道交通的關系

上海的近50個大型居住社區(qū)共涉及到12條軌道交通線路。社區(qū)與軌道站點之間的關系可以分為三類：（1）軌道穿越式：軌道線路在大型居住社區(qū)范圍內設站，該類型大型居住社區(qū)約占總數(shù)量的20%；（2）軌道相鄰（相切）式：軌道線路在基地圍合道路上或在距離社區(qū)邊界在600米以內設站，該類型大型居住社區(qū)約占總數(shù)量的50%；（3）軌道遠離式：大型居住社區(qū)外圍邊界距離最近的軌道站點超過600米，該類型大型居住社區(qū)約占總數(shù)量的30%。[8]

（二）大型居住社區(qū)居民的出行特征

大型居住社區(qū)居民的日常出行以上班、上學等通勤交通為主，占總出行次數(shù)的70%左右，主要出行特征包括：

1.出行方向性較強

居民出行方向仍以上海市區(qū)為主，比例超過50%。總體表現(xiàn)為交通出行的方向不平衡，尤其是臨近中心城外圍的大型居住社區(qū)，工作日早晚高峰的交通流向呈現(xiàn)明顯的潮汐現(xiàn)象。

2.單次出行距離長

居民單次出行距離、時耗較長。近郊區(qū)大型居住社區(qū)的居民平均單次通勤出行時耗大于1小時，而對于分布在遠郊區(qū)的大型居住社區(qū)的居民出行時間預計將會更長。根據(jù)調查，在通勤出行時間的滿意度方面，近半數(shù)的受訪者對出行時間表示不滿意，認為交通出行時間分布不平衡，通勤出行質量亟待提高。

3.公交出行比例高

公共交通方式在大型居住社區(qū)居民出行中占主導地位。周邊有軌道交通服務且距離較近或換乘方便的社區(qū)，軌道出行比例近50%。從出行方式組合看，“軌道+公交”的出行方式占比接近20%，顯示出接駁公交在大型居住社區(qū)最后一公里出行中的重要作用。[8]

4.公交出行意愿高

調查顯示，大型居住社區(qū)的家庭小汽車擁有率低，公交出行意愿較高。如果能夠提供優(yōu)質的軌道交通和常規(guī)公交服務，將有利于大型居住社區(qū)發(fā)展低碳綠色交通，實現(xiàn)可持續(xù)的交通。

（三）大型居住社區(qū)交通發(fā)展趨勢研判

1.出行向心性繼續(xù)維持

大型居住社區(qū)普遍存在的職住不平衡現(xiàn)象短時間內無法改變，交通聯(lián)系方向和強度將繼續(xù)維持。向心交通、高峰集聚等問題仍是大型居住社區(qū)主要的交通矛盾。

2.出行目的地逐步轉移

大型居住社區(qū)周邊土地開發(fā)的不斷完善將使居民出行需求發(fā)生轉移。受就業(yè)崗位、公共設施配套等因素影響，近期大型居住社區(qū)居民出行目的地仍以中心城為主，遠期居民出行目的地以及出行方式結構將會有所變化。

3.公交地位進一步錨固

公共交通尤其是以軌道交通為主的快速公共交通，必然是大型居住社區(qū)居民日常出行的基本保障。大型居住社區(qū)入住群體以中低收入為主，而城市交通擁擠加劇、公交優(yōu)先理念深入等一系列外在因素，也將進一步促使公共交通成為出行的首選和主力。[2]

4.公交服務水平需提升

隨著生活水平的提高，居民對公共交通的服務水平要求不斷提高，將由原來追求“經(jīng)濟性”逐步向“便捷性”、“快速化”和“舒適型”轉變。[2]

四、上海大型居住社區(qū)軌道交通發(fā)展對策

只有通過土地集約混合利用和高效公共交通系統(tǒng)，才能確保高品質大型居住社區(qū)的建設，實現(xiàn)城市空間的可持續(xù)發(fā)展。因此，在未來大型居住社區(qū)規(guī)劃、建設過程中，應當建立以軌道交通為主導的土地開發(fā)模式，并通過其他公交方式的合理補充以最大限度地發(fā)揮軌道交通的作用。這也正是破解大城市軌道交通發(fā)展瓶頸的關鍵手段之一。

（一）高密度混合開發(fā)優(yōu)化職住平衡

大型居住社區(qū)用地范圍大，大多位于市郊新城和新市鎮(zhèn)的新開發(fā)區(qū)域，因此在土地利用方面應強調圍繞軌道交通站點的高密度混合開發(fā)，從源頭上降低交通需求，尤其是減少長距離的出行需求。具體來說，有三點：（1）在保證居住用地指標前提下，構建功能齊全的公共設施格局，確保城市功能的完整性；（2）優(yōu)化大型居住社區(qū)內部功能布局，最大化配置就業(yè)崗位，提高職住平衡水平，增強對居民就業(yè)的吸引力，避免“臥城”、“睡城”現(xiàn)象；（3）加快大型居住社區(qū)臨近的新城或新市鎮(zhèn)發(fā)展，促進“產(chǎn)城一體”，降低居民對中心城方向的通勤依賴程度，減少高強度潮汐交通。[9]

新加坡在1963年確定依托軌道交通發(fā)展“項鏈式”的空間布局結構，即以中心城區(qū)為核心，在區(qū)域范圍內設置多個新市鎮(zhèn)，圍繞軌道站點設置不同等級的城市中心，并通過公共中心的建設引導土地混合開發(fā)，使購物、休閑、工作、居住等活動大多集中在新城區(qū)域內，保證大部分居民可以在30～45分鐘時間內到達中央商務區(qū)或城市級產(chǎn)業(yè)園區(qū)上班，從而有效地減少了交通出行，確立了新城區(qū)域中心地位。[1]

與新加坡類似，我國人多地少，但部分大城市新城或大型居住社區(qū)仍在大量建設中密度多層住宅（容積率1.2左右），[6]這一建設模式不利于以軌道交通為導向的土地開發(fā)和配套設施的高效利用。建議在今后的新城或大型居住社區(qū)建設的規(guī)劃中，建立以小高層為主，兼顧部分多層、部分高層的高密度居住區(qū)開發(fā)模式。

（二）多層次公交體系強化軌道地位

構建“軌道交通為主導、中運量交通為銜接、‘最后一公里為補充”的多層次公共交通系統(tǒng)，滿足大型居住社區(qū)居民的出行需求。[2]軌道交通實現(xiàn)大型居住社區(qū)與中心城區(qū)、重要區(qū)域的快速交通聯(lián)接，中運量公交承擔大型居住社區(qū)與郊區(qū)新城之間的公交載運功能，“最后一公里”線路實現(xiàn)大型居住社區(qū)主要客流點與軌道站點或中運量公交站點的接駁。

在新加坡的多層次公交體系中，地鐵提供骨干線服務，聯(lián)接市中心與新市鎮(zhèn)中心；輕軌則是地鐵的拓展，連接地鐵站點與主要的商業(yè)區(qū)和居住區(qū)，輕軌站點與附近主要居住區(qū)之間的最大步行距離不超過400 m；巴士系統(tǒng)構成軌道交通的補充，用于填補私人交通與公共交通之間的空白；出租車則主要服務于時間緊急或高消費人員的出行。新加坡的軌道交通在這種“搭接式”公交生長過程中，通過對遠端的換乘樞紐和線路節(jié)點效應的疊加以及與一系列交通線路的連接傳遞，牽引和帶動了新市鎮(zhèn)發(fā)展，不斷形成新的城市次中心。[1]

上海的大型居住社區(qū)一般居住人口規(guī)模會達到10萬人左右，尤其依賴準點快捷、大運量的軌道交通服務。因此，大型居住社區(qū)首先應圍繞軌道站點建設中心街區(qū)、核心公共空間，應根據(jù)軌道站點覆蓋范圍由近到遠、從高到低進行開發(fā)。對于部分軌道交通不能直接服務的大型居住社區(qū)，應加快研究中運量公交系統(tǒng)（BRT、有軌電車等）的實施可能性，盡快實現(xiàn)中運量公交系統(tǒng)的直接服務，快速連接鄰近軌道站點。暫時沒有條件的也應開設與最近軌道站點銜接的公交線路，并考慮利用進出干道開設高峰期公交專用道，發(fā)送大站快車或直達快車進入鄰近交通樞紐。對于大型居住社區(qū)內的接駁公交線路，在規(guī)劃、運營和管理時應遵循以人為本的原則，公交站點應盡可能靠近居住區(qū)，并可參照新加坡設置連接站點和居民區(qū)的風雨連廊。[10]

（三）便捷的無縫換乘錨固軌道優(yōu)勢

在現(xiàn)階段，軌道交通還無法顧及每一個大型居住社區(qū)。因此，在構建“軌道交通為主導、中運量交通為銜接、‘最后一公里為補充”的多層次公共交通體系過程中，應強調軌道交通與公交、自行車、步行的換乘，適當弱化軌道交通與出租車、小汽車的換乘。[11]通過運營管理一體化、票制票價一體化、設施建設一體化等措施鼓勵多種公交方式間的換乘，錨固軌道交通優(yōu)勢。同時，重視無障礙設施的建設及公眾的有效參與，提升公交服務品質。

與新加坡新市鎮(zhèn)相比，我國大型居住社區(qū)的土地利用與公共交通組織的契合程度有待進一步提升，無縫換乘理念一直無法由“戰(zhàn)略”落實為“戰(zhàn)術”。目前，許多服務于大型居住社區(qū)的軌道站點孤立設置，與常規(guī)公交換乘極其不便，致使站點周邊摩托車、黑車泛濫。即使軌道站點周邊有公交站，步行300～500 m已是服務良好的公交接駁，換乘優(yōu)勢有待加強在新加坡、香港等公交都市，公交與軌道交通換乘步行距離通常不大于50 m。為了加強軌道交通與公交的緊密銜接，對于重要的軌道交通樞紐應考慮設置大型公交起訖站。起訖站內的公交線路應盡可能擴大軌道交通樞紐的輻射范圍，且應設置人車完全分流的島狀鋸齒式站臺。[11]

自行車是綠色交通工具，但軌道交通站點周邊缺乏自行車換乘（bike and ride， B&R）場地。應加強B&R設施建設，充分發(fā)揮自行車為軌道交通短駁服務的功能。在城市軌道交通車站建設中，應合理設置B&R停車場；停車場出入口應結合車站出入口周圍的用地和建筑物情況進行設置。規(guī)模較大的車站可考慮利用地下空間設置停車場，如有必要可安排專人管理，低廉收費。在部分市郊軌道站點，還可以適當設置小汽車換乘（park and ride， P&R）停車場，按次優(yōu)惠收費，鼓勵小汽車換乘軌道交通進入市區(qū)，緩解市區(qū)交通壓力。出租車是輔助公交方式，不能作為客流疏散的主導方式。在公交不發(fā)達、公交服務水平不高的前提下，可設置少量出租車上下客位。[11]

五、結語

新型城鎮(zhèn)化背景下以新市鎮(zhèn)、大型居住社區(qū)建設為先導，軌道交通為紐帶的空間響應已成為大城市多中心空間布局與高密度城市建設的主旋律。面對我國軌道交通在規(guī)模布局、功能布局和線路布局方面的發(fā)展瓶頸問題，毫無疑問，應當通過高密度混合開發(fā)優(yōu)化職住平衡，通過多層次公交體系強化軌道地位，通過便捷的無縫換乘錨固軌道優(yōu)勢，以此助力新型城鎮(zhèn)化轉型發(fā)展，推進和諧社會構建。

說明：本文系國家社科基金重大項目12&Z D203、國家社科基金一般項目14BSH032階段研究成果。

參考文獻：

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[11]張臨輝，李朝陽，李俊果.香港軌道交通樞紐簡析及啟示[J].城市軌道交通研究，2011（1）.

責任編輯：張 煒