張桂榮

（長(zhǎng)汀縣林業(yè)局，福建 長(zhǎng)汀 366300）

重點(diǎn)生態(tài)區(qū)位商品林政府贖買試點(diǎn)探討*

張桂榮

（長(zhǎng)汀縣林業(yè)局，福建 長(zhǎng)汀 366300）

本文通過(guò)分析福建省目前生態(tài)公益林的經(jīng)營(yíng)現(xiàn)狀、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)中存在的問(wèn)題，提出了在福建生態(tài)公益林布局優(yōu)化過(guò)程中開展重點(diǎn)生態(tài)區(qū)位商品林進(jìn)行政府贖買試點(diǎn)的觀點(diǎn)，從而為更大范圍、更大規(guī)模的政府贖買積累經(jīng)驗(yàn)，也為推動(dòng)生態(tài)公益林經(jīng)營(yíng)管理向更加優(yōu)質(zhì)、高效發(fā)展提供參考。

重點(diǎn)區(qū)位；商品林；政府贖買

林業(yè)是國(guó)民經(jīng)濟(jì)的重要組成部分，發(fā)達(dá)的林業(yè)，是國(guó)家富足、民族繁榮、社會(huì)文明的標(biāo)志之一。林業(yè)實(shí)行分類經(jīng)營(yíng)，按經(jīng)營(yíng)主體的功能不同劃分為商品林和生態(tài)林，生態(tài)林是為滿足人們?nèi)找嬖鲩L(zhǎng)的生態(tài)需求的社會(huì)公共資源。福建省生態(tài)公益林經(jīng)過(guò)十多年的建設(shè)取得長(zhǎng)足發(fā)展，為創(chuàng)建“全國(guó)生態(tài)文明先行示范區(qū)”奠定了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)，但目前也存在諸多問(wèn)題，主要是生態(tài)效益補(bǔ)償費(fèi)太低，重點(diǎn)生態(tài)區(qū)位商品林按常規(guī)難以調(diào)入生態(tài)林，生態(tài)布局優(yōu)化較困難。本文通過(guò)以政府贖買的方式進(jìn)行分析、探討，從而為推進(jìn)福建省生態(tài)公益林的改革和發(fā)展提供參考。

1 福建省生態(tài)公益林及其補(bǔ)償現(xiàn)狀

1.1 林權(quán)權(quán)屬情況

據(jù)2014年福建省林業(yè)廳統(tǒng)計(jì)，福建省有生態(tài)公益林面積285.23萬(wàn)hm2，占全省林地面積的30.6%。按森林權(quán)屬分：集體生態(tài)林259.6萬(wàn)hm2，占集體林業(yè)用地的30.9%，國(guó)有生態(tài)公益林25.63萬(wàn)hm2，占國(guó)有林業(yè)用地面積27.7%，全省集體生態(tài)林占了總生態(tài)公益林面積的91%。

1.2 生態(tài)公益林的經(jīng)營(yíng)現(xiàn)狀

由于生態(tài)公益林是以其發(fā)揮最大生態(tài)效益和社會(huì)效益為取向和經(jīng)營(yíng)目標(biāo)，而生態(tài)價(jià)值目前又無(wú)法在市場(chǎng)上交換流通，這就決定了它無(wú)法在市場(chǎng)環(huán)境下保值、增值的資產(chǎn)化經(jīng)營(yíng)管理，所以現(xiàn)有的經(jīng)營(yíng)狀況主要是：1、不能采伐、不能轉(zhuǎn)讓，主要是采取粗放的封育管理；2、林農(nóng)不愿意投資造林、補(bǔ)植、撫育，對(duì)火燒跡地、疏林地的造林、補(bǔ)植、撫育基本上政府行為；3、林農(nóng)不愿意將重點(diǎn)生態(tài)區(qū)位商品林的調(diào)入生態(tài)公益國(guó)林、建設(shè)項(xiàng)目征占用生態(tài)公益林地的“占一補(bǔ)一”平衡調(diào)入。

1.3 生態(tài)公益林生態(tài)補(bǔ)償和補(bǔ)償費(fèi)的分配情況

福建省生態(tài)公益林的生態(tài)補(bǔ)償經(jīng)過(guò)多次的調(diào)整，2010-2012年每年每畝12元，其中省統(tǒng)籌每畝0.25元，下?lián)芸h級(jí)財(cái)政每畝11.75元；2013年以來(lái)的生態(tài)補(bǔ)償是每年每畝17元，其中省統(tǒng)籌每畝0.25元，下?lián)芸h級(jí)財(cái)政每畝16.75元，這其中的分配一般是林權(quán)所有者占65%，現(xiàn)為每畝10.89元，村級(jí)監(jiān)管費(fèi)15%，現(xiàn)為每畝2.51元，直接管護(hù)費(fèi)20%，現(xiàn)為每畝3.35元。

2 生態(tài)公益林生態(tài)效益補(bǔ)償機(jī)制存在的不足

2.1 從現(xiàn)有的補(bǔ)償資金發(fā)放對(duì)象看，國(guó)有的占36%，集體的占64%，國(guó)有部分明顯偏少。這與世界發(fā)達(dá)國(guó)家生態(tài)公益林建設(shè)主要以國(guó)有林為主相比差距甚遠(yuǎn)。

2.2 從現(xiàn)有的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)看，目前福建的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)為每年每畝17元，比原來(lái)提高了不少，但它與周邊省份的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)相比是較低的，與同地類商品林的經(jīng)營(yíng)收益值相比也是太低了，也不能體現(xiàn)出其發(fā)揮的生態(tài)功能的價(jià)值。

2.3 從現(xiàn)有補(bǔ)償資金的分配看，福建目前出臺(tái)的生態(tài)公益林補(bǔ)償資金的分配比例為林農(nóng)占65%，村級(jí)監(jiān)管費(fèi)占15%，直接管護(hù)費(fèi)占20%。生態(tài)公益林經(jīng)營(yíng)者只能拿到每畝11元左右。

2.4 從不同林分質(zhì)量補(bǔ)償看，福建現(xiàn)有的補(bǔ)償機(jī)制沒(méi)有根據(jù)不同林分現(xiàn)狀、質(zhì)量、發(fā)揮生態(tài)功能大小來(lái)進(jìn)行分級(jí)補(bǔ)償，而是采取一刀切，闊葉林和馬尾松疏林地一樣的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，這就帶來(lái)不合理、不公平。

2.5 從目前的生態(tài)公益林生態(tài)布局看，福建現(xiàn)有的生態(tài)布局是2001年根據(jù)當(dāng)時(shí)的社會(huì)經(jīng)濟(jì)、交通狀況、生態(tài)需求來(lái)區(qū)劃界定的，十多年過(guò)去了，現(xiàn)在社會(huì)經(jīng)濟(jì)得到巨大發(fā)展，鐵路、高速公路、省道的改線等交通網(wǎng)線相繼建成，一大批原有的商品林成為了重點(diǎn)生態(tài)區(qū)域林分。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，福建每個(gè)縣都有多則幾十萬(wàn)畝少則幾萬(wàn)畝的商品林現(xiàn)在處于重點(diǎn)生態(tài)區(qū)位，亟需調(diào)整為生態(tài)公益林。

綜上所述，一方面現(xiàn)有的生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)偏低，分配也不盡合理，林農(nóng)不愿把商品林調(diào)入為生態(tài)公益林；另一方面為加快福建的生態(tài)建設(shè)，打造生態(tài)強(qiáng)省，急需對(duì)現(xiàn)有生態(tài)公益林布局進(jìn)行優(yōu)化調(diào)整。

3 重點(diǎn)生態(tài)區(qū)位商品林實(shí)行政府贖買模式探討

隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，人民對(duì)生態(tài)的需求也越來(lái)越高，政府在生態(tài)建設(shè)方面投入也越來(lái)越大，因此開展重點(diǎn)生態(tài)區(qū)位商品林政府贖買的試點(diǎn)工作，為今后更大范圍的贖買積累一定的工作方法和工作經(jīng)驗(yàn)。

3.1 開展小范圍的試點(diǎn)工作

3.1.1 區(qū)位的選擇

優(yōu)先選擇重點(diǎn)生態(tài)區(qū)、生態(tài)環(huán)境脆弱區(qū)商品林，如城鎮(zhèn)周邊一重山、重點(diǎn)水土流失區(qū)、主要交通干線一重山、重點(diǎn)水源涵養(yǎng)林等。

3.1.2 林種的選擇

以天然闊葉林、灌木林和人工林為好，由于福建禁伐天然闊葉林，林農(nóng)無(wú)法得到闊葉林采伐收入；灌木林經(jīng)濟(jì)效益不高，這兩者林農(nóng)更愿意拿出來(lái)贖買給政府。而人工林由于無(wú)法在到達(dá)采伐期限時(shí)得到應(yīng)有的收益，林農(nóng)也更樂(lè)意拿出來(lái)贖買，早日收回投資成本。

3.1.3 林木起源的選擇

試點(diǎn)工作初期最好選擇人工林，因?yàn)樘幵谥攸c(diǎn)生態(tài)區(qū)位的人工林由于不能采伐，林農(nóng)的造林成本、增值收益難以兌現(xiàn)，林農(nóng)對(duì)政府的贖買會(huì)更加積極和主動(dòng)。

3.2 制定開展贖買試點(diǎn)的程序、步驟

3.2.1 成立“重點(diǎn)生態(tài)區(qū)位商品林政府贖買試點(diǎn)”領(lǐng)導(dǎo)小組

領(lǐng)導(dǎo)小組應(yīng)由一名縣領(lǐng)導(dǎo)或分管領(lǐng)導(dǎo)掛帥，成員由財(cái)政、國(guó)土、環(huán)保、林業(yè)、農(nóng)業(yè)等主要政府職能部門組成。

3.2.2 籌措贖買試點(diǎn)資金，設(shè)立贖買基金

贖買基金可從以下幾個(gè)方面考慮：一是從育林基金中每年提取部分資金劃入贖買基金中；二是從上級(jí)返回的森林植被恢復(fù)費(fèi)中拿出一部分作為贖買基金；三是爭(zhēng)取縣財(cái)政每年能撥入一些資金；四是接受社會(huì)的捐資。

3.2.3 開展試點(diǎn)宣傳工作，并同群眾協(xié)商確定山場(chǎng)贖買期限

要大力做好贖買試點(diǎn)區(qū)的群眾思想工作，讓群眾了解、支持、配合這項(xiàng)工作；贖買期限我們可以以一個(gè)輪伐期為限進(jìn)行試點(diǎn)，根據(jù)不同樹種、不同齡組劃分來(lái)確定其輪伐期。

3.2.4 確定具有森林資源資產(chǎn)評(píng)估資質(zhì)的單位和個(gè)人

依據(jù)（財(cái)企[2006]529號(hào)）文件規(guī)定，非國(guó)有森林資源資產(chǎn)部分的評(píng)估資質(zhì)單位，要求具有財(cái)政部核發(fā)的《資產(chǎn)評(píng)估資格證書》的評(píng)估機(jī)構(gòu)，需出具正式資產(chǎn)評(píng)估報(bào)告，并且簽發(fā)評(píng)估報(bào)告要有兩名資產(chǎn)評(píng)估師簽字；森林資源資產(chǎn)評(píng)估人員資質(zhì)，一是注冊(cè)資產(chǎn)評(píng)估師，二是森林資源資產(chǎn)評(píng)估專家。

3.2.5 進(jìn)行贖買山場(chǎng)的外業(yè)調(diào)查，取得各種實(shí)際數(shù)據(jù)

由具有森林資源資產(chǎn)評(píng)估資質(zhì)人員和當(dāng)?shù)叵嚓P(guān)人員配合，開展調(diào)查工作。一是開展基本情況調(diào)查，包括：贖買山場(chǎng)所在村的人口、勞動(dòng)力、外出打工人員、農(nóng)民人均純收入、耕地面積、林地面積、村財(cái)收入、生態(tài)公益林面積、主要樹種、林分質(zhì)量以及當(dāng)?shù)氐慕煌顩r等；二是贖買山場(chǎng)資源數(shù)據(jù)的調(diào)查，包括：生態(tài)林、商品林林地面積、有林地面積、權(quán)屬、人工林面積、造林年度、天然林面積、樹種年齡、樹種組成、優(yōu)勢(shì)樹種、林分郁閉度、平均胸徑、平均樹高、林木蓄積量和山場(chǎng)的植被情況、立地情況等。

3.2.6 確定比較符合實(shí)際的森林資源資產(chǎn)評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)

我國(guó)目前森林資源資產(chǎn)評(píng)估有五種評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)，即：歷史成本標(biāo)準(zhǔn)、重置成本標(biāo)準(zhǔn)、現(xiàn)行市價(jià)標(biāo)準(zhǔn)、收益現(xiàn)值標(biāo)準(zhǔn)和清算價(jià)格標(biāo)準(zhǔn)[1]。

（1）歷史成本標(biāo)準(zhǔn)。即評(píng)估森林資源資產(chǎn)在購(gòu)建時(shí)所支付的貨幣成本，它比較適用于幼齡林特別是未成林造林的林木，具有較強(qiáng)的可查性和計(jì)量性，評(píng)估比較方便，費(fèi)用相對(duì)較低。

（2）重置成本標(biāo)準(zhǔn)。即在現(xiàn)有的造林技術(shù)條件和價(jià)格下按照重新營(yíng)造相同樹種、相同標(biāo)準(zhǔn)、相同設(shè)計(jì)所需要的全部投入成本。它也較適用于幼齡林和未成林地。

（3）現(xiàn)行市價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。所謂現(xiàn)行市價(jià)也就是目前在交易市場(chǎng)上所能賣到的價(jià)格。也就是把森林資源在公開、公平、公正的市場(chǎng)上進(jìn)行變賣能得到的收入多少。它比較適用于中齡林和近、成熟林的價(jià)值評(píng)估。

（4）收益現(xiàn)值標(biāo)準(zhǔn)。也就是將森林資源資產(chǎn)在某一特定時(shí)期內(nèi)的收益作出預(yù)測(cè)，然后經(jīng)過(guò)折現(xiàn)和資本化處理，評(píng)估出森林資源資產(chǎn)的重估價(jià)值。收益現(xiàn)值標(biāo)準(zhǔn)評(píng)估比較適用于企業(yè)、公司的森林資源資產(chǎn)的轉(zhuǎn)讓評(píng)估，對(duì)集體林部分較不適宜采用。

（5）清算價(jià)格標(biāo)準(zhǔn)。簡(jiǎn)單說(shuō)就是將森林資源資產(chǎn)進(jìn)行拍賣所能賣到的價(jià)格，但是這種計(jì)價(jià)由于受當(dāng)時(shí)較多客觀因素的影響，拍賣價(jià)格會(huì)比實(shí)際價(jià)值低，它比較適用于林業(yè)企業(yè)、公司破產(chǎn)的折價(jià)方法，不太適用于個(gè)人、集體的森林資源資產(chǎn)的贖買計(jì)價(jià)。

上述五種評(píng)估計(jì)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，由于存在有較大的本質(zhì)差別，對(duì)同一塊山場(chǎng)采用不同的評(píng)估計(jì)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)其結(jié)果往往會(huì)完全不同，所以，對(duì)不同的山場(chǎng)，不同的林分具體采用哪種評(píng)估計(jì)價(jià)方法比較適合，應(yīng)由專家小組共同商議決策來(lái)定。同時(shí)為了使森林資源資產(chǎn)的評(píng)估計(jì)價(jià)更為科學(xué)、合理，在贖買初始階段也可以對(duì)同一塊山場(chǎng)森林資源同時(shí)采用幾種不同的評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)，從不同的角度對(duì)森林資源資產(chǎn)價(jià)值進(jìn)行評(píng)估，然后進(jìn)行對(duì)比和互相驗(yàn)證，從中找到最為適合的評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)。

3.2.7 簽訂贖買全同

對(duì)進(jìn)行實(shí)際評(píng)估后的贖買山場(chǎng)今后的經(jīng)營(yíng)管理、道路建設(shè)等方面進(jìn)行最后協(xié)商，在雙方充分協(xié)商后確定出一個(gè)較為合理、雙方均能接受的最后的贖買價(jià)格，然后簽訂贖買合同。

3.2.8 兌付贖買資金

按照雙方簽訂的贖買合同兌付贖買資金，一般情況下先兌付合同資金總額的70%，其余30%待林權(quán)流轉(zhuǎn)后再一次性付清。

3.2.9 林權(quán)流轉(zhuǎn)

按贖買合同期限規(guī)定及時(shí)進(jìn)行林權(quán)流轉(zhuǎn)，把贖買期限內(nèi)的林權(quán)所有者流轉(zhuǎn)為“國(guó)有”。

4 贖買后生態(tài)公益林的管理問(wèn)題

集體林或個(gè)體林在約定期限內(nèi)實(shí)行政府贖買后其權(quán)屬由集體所有或個(gè)私所有變?yōu)閲?guó)有生態(tài)公益林，其經(jīng)營(yíng)管理可采取以下幾種辦法：

（1）劃歸國(guó)有林場(chǎng)統(tǒng)一管理。我們開展重點(diǎn)生態(tài)區(qū)位商品林實(shí)行政府贖買的目的就是為了更好的經(jīng)營(yíng)管理，提高林業(yè)經(jīng)營(yíng)管理水平，發(fā)揮更大的生態(tài)功能，而國(guó)有林業(yè)經(jīng)營(yíng)單位在這方面又具有較強(qiáng)優(yōu)勢(shì)，能充分利用營(yíng)林技術(shù)上的特長(zhǎng)把生態(tài)林經(jīng)營(yíng)管理朝著更加科學(xué)化的方向發(fā)展。

（2）林業(yè)主管部門直接管理。林業(yè)主管部門具有較強(qiáng)的林業(yè)技術(shù)人才，對(duì)贖買后的生態(tài)公益林可由資源、營(yíng)林、林政、生態(tài)公益林管理站等業(yè)務(wù)人員根據(jù)山場(chǎng)實(shí)際情況做出造林補(bǔ)植、森林撫育、樹種改良、林分修復(fù)等林業(yè)技術(shù)措施，然后聘請(qǐng)營(yíng)林工程隊(duì)按作業(yè)設(shè)計(jì)方案實(shí)施；聘請(qǐng)有能力、有膽識(shí)的護(hù)林人員來(lái)管護(hù)贖買山場(chǎng)。

（3）承包管理。對(duì)具有較高經(jīng)濟(jì)價(jià)值的生態(tài)公益林可對(duì)外實(shí)行承包管理，讓一些有經(jīng)濟(jì)實(shí)力又懂林業(yè)經(jīng)營(yíng)管理的公司、個(gè)私企業(yè)來(lái)承包經(jīng)營(yíng)與管理，這樣既管護(hù)好了生態(tài)公益林，又增加了林地資產(chǎn)的收益值。

[1]范曉主編．林業(yè)資源資產(chǎn)評(píng)估及作價(jià)計(jì)算手冊(cè)[M]．石家莊：河北音像出版社，2004．

責(zé)任編輯/羅美娟

The Discussions on the Commercial Forests in Important Ecological Pilot Zones Redeemed by the Government

Zhang Guirong
(Changting County Forestry Bureau,Changting Fujian 366300,China)

This paper analyzes the present management situation in ecological public-welfare forests and the problems in compensation standard in Fujian Province,proposes the viewpoints for the Government to redeem the commercial forests in important ecological pilot zones during the distribution optimization of the ecological public-welfare forests in Fujian Province,gathers experience for the government to redeem more forests,and provides the references for promoting the management technique for the ecological public-welfare forests in high quality and high efficiency.

important zone;commercial forest;redeemed by the government

S7-9

：A

：1003-4382（2015）06-0039-03

2015-1-18

：2015-4-8

張桂榮（1964-），男，福建長(zhǎng)汀人，主要從事國(guó)家生態(tài)公益林保護(hù)管理工作。