李必健

（閩侯縣房地產(chǎn)管理所 福建閩侯 350100）

關(guān)于房屋征收調(diào)查與對(duì)策的研究

李必健

（閩侯縣房地產(chǎn)管理所 福建閩侯 350100）

近年來(lái)，隨著福州市大力構(gòu)建閩江口金三角經(jīng)濟(jì)圈發(fā)展戰(zhàn)略的實(shí)施，閩侯縣城鎮(zhèn)化建設(shè)步伐迅速，各類重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目建設(shè)不斷。隨之帶來(lái)了大量的土地房屋征遷。本文從房屋征收的現(xiàn)狀談起，以閩侯縣房屋征收為中心，重點(diǎn)調(diào)查研究房屋征收過(guò)程中亟待解決的主要問(wèn)題，分析房屋征收工作過(guò)程中問(wèn)題產(chǎn)生的原因，細(xì)致提出了解決房屋征收的相應(yīng)對(duì)策。

房屋征收；征收矛盾；對(duì)策研究

1 房屋征收的現(xiàn)狀

近年來(lái)，為了把閩侯建設(shè)成為經(jīng)濟(jì)實(shí)力顯著提升、創(chuàng)新能力有效增強(qiáng)、城鄉(xiāng)面貌富有魅力、生態(tài)環(huán)境優(yōu)美宜居、民生保障更加和諧的福州新市區(qū)，按照福州市城市發(fā)展總體規(guī)劃和閩侯縣委的統(tǒng)一部署，閩侯縣政府組織相關(guān)部門對(duì)縣城及各鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）舊房棚屋區(qū)進(jìn)行深入改造。同時(shí)，對(duì)落戶閩侯縣的省、市重點(diǎn)項(xiàng)目建設(shè)力度也不斷加大，從而使閩侯縣房屋征收的工作量不斷加大，工作難度也不斷增加。因房屋征收補(bǔ)償安置引發(fā)的社會(huì)矛盾糾紛層出不窮，特別是貧困家庭面積少、人口多等問(wèn)題，所引發(fā)家庭矛盾糾紛以及由家庭矛盾激化成為各種社會(huì)矛盾，引起糾紛和集體上訪呈現(xiàn)逐年增加的趨勢(shì)，成為影響社會(huì)安定穩(wěn)定的一種隱患。

2003年以來(lái)閩侯縣征地拆遷主要涉及到甘蔗、荊溪、上街、南嶼、青口等鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）街道。近幾年，祥謙、南通、荊溪、竹歧、白沙、甘蔗等鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）街道拆遷量逐步加大。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，閩侯縣被拆遷房屋建筑面積485萬(wàn)m2。

歷年主要項(xiàng)目：福州大學(xué)城、青口汽車城、軟件園、科技園、鐵嶺工業(yè)區(qū)、曇石山博物館、福廈鐵路、向莆鐵路、浦上大橋、灣邊大橋、烏龍江大道、閩江南港南岸防洪堤、防洪排澇工程、繞城高速，福永高速公路、醫(yī)科大學(xué)附屬第三醫(yī)院、甘蔗舊城改造、竹岐316國(guó)道拓寬項(xiàng)目等。

目前正在征收的項(xiàng)目，海西高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)園、荊溪、青口兩個(gè)省級(jí)小城鎮(zhèn)建設(shè)項(xiàng)目；白沙、南嶼兩個(gè)市級(jí)小城鎮(zhèn)建設(shè)項(xiàng)目；上街大學(xué)城建設(shè)項(xiàng)目；南嶼兩園區(qū)建設(shè)項(xiàng)目；南通物流建設(shè)項(xiàng)目；京臺(tái)高速建設(shè)項(xiàng)目；102.103電臺(tái)擴(kuò)征項(xiàng)目；大湖鄉(xiāng)特高壓變電站及配套項(xiàng)目；閩侯金水湖旅游綜合體項(xiàng)目；福建八閩文化旅游綜合體項(xiàng)目；閩侯縣生活垃圾焚燒發(fā)電廠項(xiàng)目、福銀高速公路閩侯鴻尾互通式立交工程項(xiàng)目、中科數(shù)據(jù)園項(xiàng)目、祥謙龍祥島項(xiàng)目、福州地鐵項(xiàng)目等。

2 房屋征收中的主要問(wèn)題

房屋征收一方面能促進(jìn)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展，而這些發(fā)展就必然面臨重點(diǎn)項(xiàng)目建設(shè)的征收房屋與安置問(wèn)題，另一方面只要一觸及到房屋征收安置，就會(huì)帶來(lái)房屋征收當(dāng)事人之間的利益之爭(zhēng)，引起大量的家庭以及社會(huì)矛盾，影響到社會(huì)穩(wěn)定這一敏感問(wèn)題。如何正確解決好這個(gè)新形勢(shì)下的人民內(nèi)部矛盾，在維護(hù)好人民群眾合法權(quán)益的同時(shí)，促進(jìn)城鄉(xiāng)的發(fā)展和經(jīng)濟(jì)社會(huì)的進(jìn)步，順應(yīng)中央關(guān)于構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)的目標(biāo)要求，維護(hù)改革穩(wěn)定發(fā)展的大局，已經(jīng)成為一個(gè)需要正確對(duì)待、認(rèn)真研究和努力破解的重點(diǎn)課題。

2.1 房屋征收規(guī)模問(wèn)題

近幾年來(lái)，隨著城鄉(xiāng)化進(jìn)程的加快和城市改造力度的加大，閩侯縣房屋征收進(jìn)入快速發(fā)展階段。2011年起，閩侯縣房屋征收量繼續(xù)呈現(xiàn)迅猛上升勢(shì)頭。由于房屋征收規(guī)模過(guò)大，被征收項(xiàng)目分散，部分鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）街道安置房需求較多，而被征收戶大多數(shù)為收入較低的家庭，導(dǎo)致租住用房需求猛增，與此比較，低價(jià)位租住用房供應(yīng)明顯不足，供需突出使得房屋征收矛盾更多。

2.2 房屋征收評(píng)估問(wèn)題

房屋征收的核心是房屋征收補(bǔ)償金額的多少，而征收評(píng)估是確定房屋征收補(bǔ)償金額的重要依據(jù)，因此，房屋征收評(píng)估問(wèn)題已經(jīng)成為當(dāng)前房屋征收糾紛問(wèn)題的焦點(diǎn)。

2.2.1 估價(jià)方法問(wèn)題

《國(guó)有土地上房屋征收評(píng)估辦法》（以下簡(jiǎn)稱《辦法》）規(guī)定：“對(duì)被征收房屋價(jià)值的補(bǔ)償，不得低于房屋征收決定公告之日被征收房屋類似房地產(chǎn)的市場(chǎng)價(jià)格?！薄秶?guó)有土地上房屋征收評(píng)估辦法》明確提出：“被征收房屋估價(jià)可采用市場(chǎng)法、收益法、成本法、假設(shè)開(kāi)發(fā)法?！笨紤]到閩侯縣房屋征收量較大、且絕大部分均涉及集體土地房屋征收，在實(shí)踐中，以國(guó)土部門牽頭對(duì)閩侯縣基準(zhǔn)價(jià)格給予統(tǒng)一估價(jià)，并未根據(jù)城市房?jī)r(jià)變化及時(shí)調(diào)整，造成補(bǔ)償價(jià)格與市場(chǎng)價(jià)格相差甚遠(yuǎn)。

2.2.2 估價(jià)機(jī)構(gòu)缺乏獨(dú)立性，相對(duì)依賴性比較強(qiáng)

有的估價(jià)機(jī)構(gòu)缺乏估價(jià)市場(chǎng)案例，所搜集的案例申報(bào)價(jià)與實(shí)際交易價(jià)格相差甚遠(yuǎn)。還需房屋征收實(shí)施單位利用私人關(guān)系商相關(guān)職能部門單位給予提供，有的估價(jià)人員對(duì)自身估價(jià)結(jié)果產(chǎn)生疑慮，要求征收方給予提供建議性的結(jié)論。

2.3 《物權(quán)法》出臺(tái)后的影響

《物權(quán)法》出臺(tái)后，國(guó)內(nèi)外許多專家學(xué)者對(duì)房屋征收持有各種不同的看法：①持發(fā)對(duì)觀點(diǎn)，質(zhì)疑征遷條例違憲，質(zhì)疑與《物權(quán)法》抵觸；②持支持觀點(diǎn)，認(rèn)為總體是好的，依法、依規(guī)征遷，相關(guān)法律法規(guī)、制度逐步健全后，征遷矛盾糾紛、信訪數(shù)量也會(huì)逐年下降。

2.4 歷史遺留問(wèn)題

2.4.1 未批建房現(xiàn)象突出

①由于歷史原因，過(guò)去村（鎮(zhèn)）街道對(duì)村民建房行為規(guī)范滯后，管理不完善，村民群眾不經(jīng)審批自建自搭房屋現(xiàn)象很普遍，特別閩侯縣是處于城鄉(xiāng)結(jié)合部，部分群眾受利益驅(qū)動(dòng)依靠地理優(yōu)勢(shì)，未經(jīng)批準(zhǔn)自行搭建房屋。②在村（鎮(zhèn)）街道進(jìn)行宅基地調(diào)查登記后，一些村民住戶翻建的房屋，雖然按規(guī)定辦理了審批手續(xù)，但在翻建時(shí)多建的情況較多，一旦房屋建成被發(fā)現(xiàn)，村（鎮(zhèn)）一般采取罰款處理了事，致使帶證（建房證件）多建現(xiàn)象比較普遍。

2.4.2 合法性質(zhì)難辨別

對(duì)被征收村民住戶的房屋，辨別其合法和違章性質(zhì)的界限書(shū)證依據(jù)不全，有的僅有80年代由村、宅基地調(diào)查登記表的記載。有的村已多年來(lái)未批準(zhǔn)村民翻建房屋，使有的村民住戶與其他住戶相比，房屋面積相對(duì)偏少，造成心理上不平衡。

2.4.3 糾紛呈現(xiàn)不同層面

不同年齡群體的村民對(duì)房屋被征收的認(rèn)識(shí)和態(tài)度不同，一般來(lái)說(shuō)，青年群體對(duì)房屋征收尚能接受，這些青年希望房屋征收后住進(jìn)單元或成套住宅內(nèi)，改善居住環(huán)境，提高環(huán)境質(zhì)量；而老年群體中，不支持房屋征收占的比重較大，反對(duì)單元住宅安置，要求安置低層有天有地的獨(dú)立安置房?，F(xiàn)有房屋被征收，出租房屋的財(cái)源沒(méi)有了，不少人對(duì)房屋征收持反對(duì)態(tài)度，抵觸情緒較大。

2.4.4 遺留問(wèn)題產(chǎn)生信訪

部分歷年征地拆遷遺留問(wèn)題一直是群眾上訪和引發(fā)不穩(wěn)定的突出問(wèn)題。如：前期征遷建房審批、發(fā)證未得以徹底解決。

2.5 房屋征收使隱藏矛盾暴露

房屋征收難的另一個(gè)重要原因在于其實(shí)施的復(fù)雜性，平時(shí)隱藏的矛盾隨著房屋征收都會(huì)暴露出來(lái)，比如土地房屋權(quán)屬糾紛、住房困難、家庭糾紛、違法違章建筑及搶種、搶栽要求補(bǔ)償?shù)取?/p>

2.6 房屋征收中政府相關(guān)部門分工不明確

房屋征收工作中，政府各相關(guān)部門分工不明確，絕大部分項(xiàng)目征地審批手續(xù)無(wú)法及時(shí)到位，使得房屋征收實(shí)施單位無(wú)法在計(jì)劃期限內(nèi)解決房屋征收工作，影響重點(diǎn)項(xiàng)目建設(shè)進(jìn)程。同時(shí)，易導(dǎo)致與被征收人不必要的誤會(huì)，引發(fā)糾紛。

2.7 安置房建設(shè)速度慢

由于前期部分項(xiàng)目拆遷面積大，時(shí)間短，安置房前期報(bào)建手續(xù)及建設(shè)周期長(zhǎng)，造成了拆遷戶無(wú)法按期回遷。大面積的征遷造成了被征遷戶自行過(guò)渡困難。

2.8 征地拆遷中賠償不公所引發(fā)的糾紛

房屋征收過(guò)程中，被征收戶處于較為弱勢(shì)的一方。征收方難免會(huì)忽視部分被征收戶的某些補(bǔ)償要求及附加條款，引發(fā)不公補(bǔ)償?shù)漠a(chǎn)生。后期未及時(shí)協(xié)商，導(dǎo)致被征收戶做出過(guò)激行為來(lái)拖延房屋征收工作，甚至引發(fā)社會(huì)強(qiáng)度關(guān)注。

2.9 違法建設(shè)及拆遷搶建成為依法拆遷的一大阻礙

根據(jù)相關(guān)法律、法規(guī)及文件規(guī)定，拆除違章建筑和超過(guò)批準(zhǔn)期限的臨時(shí)建筑，不予補(bǔ)償。在征地拆遷項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中，有產(chǎn)權(quán)證的房屋補(bǔ)償問(wèn)題，拆遷當(dāng)事人可依據(jù)方案或評(píng)估來(lái)解決，但被征收人對(duì)違章建筑和后期拆遷搶建的違法建筑也提出了補(bǔ)償，標(biāo)準(zhǔn)很高，有的項(xiàng)目甚至為了加快征地拆遷進(jìn)度通過(guò)適當(dāng)（按比例）補(bǔ)償造成了愈演愈烈的搶建現(xiàn)象，使得征地拆遷難上加難。

3 房屋征收工作過(guò)程中問(wèn)題矛盾的原因分析

3.1 集體土地征收房屋補(bǔ)償法律、法規(guī)缺位

我國(guó)現(xiàn)對(duì)國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償有明確的法律規(guī)定，但對(duì)集體土地上房屋征收，由于情況復(fù)雜，我國(guó)目前還沒(méi)有制定和頒發(fā)專門的法規(guī)，土地管理法只規(guī)定了征用集體土地的相關(guān)流程，而對(duì)征地過(guò)程中的房屋征收操作辦法及相應(yīng)的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)并無(wú)具體規(guī)定，因此對(duì)征地拆遷問(wèn)題的解決，缺少相應(yīng)的法律、法規(guī)依據(jù)。

3.2 集體土地征收房屋補(bǔ)償安置相關(guān)制度不明確

現(xiàn)今我國(guó)對(duì)集體土地征收房屋補(bǔ)償安置的具體規(guī)定不是很明確。致使補(bǔ)償落差較大，被征收方不明確自己應(yīng)得的補(bǔ)償具體價(jià)值，以及征收方對(duì)補(bǔ)償?shù)膬r(jià)值沒(méi)有達(dá)到被補(bǔ)償方的期望值，以至于彼此雙方在進(jìn)行協(xié)調(diào)時(shí)，容易發(fā)生誤解，從而引發(fā)矛盾。

3.3 房屋征遷的不公賠償

由于部分被征收人現(xiàn)今處于家庭收入低，生活壓力大，社會(huì)地位低。而征收方往往社交面較廣，在進(jìn)行房屋征收工作時(shí)會(huì)動(dòng)用部分社交資源，來(lái)推動(dòng)自己工作進(jìn)度。這方面便致使被征收人很容易妥協(xié)一部分不公補(bǔ)償方式。而部分被征收人會(huì)因?yàn)閴毫^(guò)大，進(jìn)行部分過(guò)激的抵抗行為，導(dǎo)致矛盾最大化，產(chǎn)生不良后果，造成不良社會(huì)影響。

4 房屋征收矛盾的相應(yīng)對(duì)策

4.1 加快集體土地房屋拆遷立法工作

國(guó)家應(yīng)針對(duì)農(nóng)村土地征收拆遷中存在的問(wèn)題，從立法、司法及社會(huì)相關(guān)方面予以關(guān)注和重視，加快土地征地拆遷立法，依法明確農(nóng)村土地征用、征收中的權(quán)利主體，征占范圍和程序，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，分配主體和范圍，使征地拆遷的補(bǔ)償建立在一個(gè)有法可依便于操作的基礎(chǔ)上，消除法律界限不明帶來(lái)的執(zhí)法不統(tǒng)一問(wèn)題，通過(guò)平衡國(guó)家、集體、農(nóng)民三方利益，為農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定和經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供可依的保證，對(duì)違法建設(shè)建立嚴(yán)厲的處罰機(jī)制。

4.2 完善拆遷配套管理機(jī)制，讓拆遷有據(jù)可依

由于閩侯縣地處城鄉(xiāng)結(jié)合部，歷史原因造成了集體土地上房屋大部分只辦理集體土地證未辦理房產(chǎn)證，部分存在無(wú)任何證件。如何鑒定拆遷房屋的建成年份期需解決。

4.3 拓寬渠道，加快安置房建設(shè)，保證安置房質(zhì)量

（1）拓寬拆遷補(bǔ)償安置渠道，建立完善的保障機(jī)制。

由政府直接投資或由政府制定優(yōu)惠政策吸引民間投資或組建公司建設(shè)安置小區(qū)的，應(yīng)限定民間或組建公司投資的利潤(rùn)率。安置小區(qū)的檔次應(yīng)不低于普通商品房小區(qū)水平，這樣才會(huì)對(duì)被拆遷人有吸引力。

（2）征遷管理與其他方面的社會(huì)管理相銜接，形成系統(tǒng)的社會(huì)工程。

4.4 堅(jiān)持量力而行原則，確定合理征收規(guī)模

（1）建議明確規(guī)定房屋征收面積，合理控制征收規(guī)模，具體來(lái)說(shuō)，要根據(jù)自身經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況作進(jìn)一步規(guī)定。同時(shí)，針對(duì)房屋征收項(xiàng)目矛盾比較集中的區(qū)域暫緩新的房屋征收項(xiàng)目。政府還應(yīng)適當(dāng)加大中低價(jià)位商品房和經(jīng)濟(jì)適用房的供應(yīng)量，有條件的鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道），可以允許經(jīng)濟(jì)困難的被征收戶購(gòu)買經(jīng)濟(jì)適用住房。

（2）各鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）編制年度房屋征收計(jì)劃，并報(bào)上一級(jí)人民政府備案，沒(méi)有列入年度征收計(jì)劃的區(qū)域，視情況組織實(shí)施。

（3）超前謀劃，進(jìn)行模擬征收，在未發(fā)放房屋征收決定的前提下，先行委托房屋征收實(shí)施單位與被征收人協(xié)商簽訂帶生效條款的模擬征收協(xié)議，其模擬征收協(xié)議設(shè)定協(xié)議生效條件為原則上簽約的比例不得低于95%，簽約比例未達(dá)到95%的，項(xiàng)目暫緩實(shí)施。若簽約比例達(dá)到95%以上，啟動(dòng)征收程序；簽約比例達(dá)到100%，則無(wú)需發(fā)放房屋征收決定的模式方式進(jìn)行房屋征收。

4.5 規(guī)范征收評(píng)估，實(shí)現(xiàn)獨(dú)立評(píng)估

（1）規(guī)范且獨(dú)立完成每宗評(píng)估制度，從源頭上遏制房屋征收當(dāng)事人利用不得當(dāng)方式操縱估價(jià)。加強(qiáng)房地產(chǎn)評(píng)估行業(yè)自律管理，通過(guò)加強(qiáng)房地產(chǎn)估價(jià)機(jī)構(gòu)內(nèi)部管理，建立健全各項(xiàng)內(nèi)部信息采集及管理制度。

（2）對(duì)住宅房屋的評(píng)估主要采用市場(chǎng)比較法；對(duì)非住宅的評(píng)估，首選市場(chǎng)比較法，結(jié)合成本法與收益法，按照其性質(zhì)與用途分類后，進(jìn)行市場(chǎng)化評(píng)估。

（3）對(duì)房地產(chǎn)評(píng)估機(jī)構(gòu)同征收當(dāng)事人相互串通損害利益的行為，一經(jīng)查實(shí)，依據(jù)有關(guān)規(guī)定予以降級(jí)或者吊銷資質(zhì)證書(shū)，對(duì)負(fù)有責(zé)任的估價(jià)師，撤銷其注冊(cè)，對(duì)構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任，給他人造成損失的，依法承擔(dān)賠償責(zé)任。

4.6 完善相關(guān)政策，妥善解決歷史遺留問(wèn)題

對(duì)房屋征收范圍內(nèi)由于歷史原因造成的證件不齊房屋的補(bǔ)償問(wèn)題，應(yīng)采取謹(jǐn)慎和實(shí)事求是的態(tài)度進(jìn)行處理。針對(duì)被征收戶居住在歷史形成的無(wú)證照房屋中的特定情況，從實(shí)事求是的原則出發(fā)，從本著有利于解決特殊群體住房問(wèn)題的角度考慮，對(duì)由房屋征收當(dāng)事人雙方通過(guò)協(xié)商達(dá)成一致的給予認(rèn)定。另外，為了在房屋征收中做到準(zhǔn)確界定違章建筑，將違章建筑與歷史原因造成的無(wú)證照房屋區(qū)分開(kāi)，可以在房屋征收程序中增加房屋認(rèn)定環(huán)節(jié)，對(duì)有爭(zhēng)議的房屋通過(guò)甑別航拍圖進(jìn)行認(rèn)定確認(rèn)其房屋的存在是否合法與違規(guī)。

5 結(jié)束語(yǔ)

關(guān)于房屋征收中所產(chǎn)生的各種問(wèn)題矛盾及糾紛，都有相應(yīng)的解決辦法對(duì)策。房屋征收工作中的問(wèn)題，需在工作實(shí)踐中不斷尋求正確的解決方式，需要政府各相關(guān)部門積極配合、明確分工、制度透明。

隨著我國(guó)的房地產(chǎn)業(yè)的高速發(fā)展，房屋征收問(wèn)題矛盾解決也成為了我國(guó)不可回避的一重要問(wèn)題。本文以上觀點(diǎn)對(duì)該問(wèn)題及問(wèn)題產(chǎn)生的原因進(jìn)行了詳細(xì)的分析，也相應(yīng)提出了部分解決觀點(diǎn)。

F293.31

A

1673-0038（2015）01-0138-03

2014-12-16

李必健，男，經(jīng)濟(jì)師，畢業(yè)于中央黨校函授學(xué)院，經(jīng)濟(jì)管理專業(yè)，從事房地產(chǎn)管理工作。