賴開浚（德化縣村鎮(zhèn)規(guī)劃建設管理站）

解析城鄉(xiāng)規(guī)劃管理存在不足及改進措施

賴開浚
（德化縣村鎮(zhèn)規(guī)劃建設管理站）

為了進一步適應新時代下城鄉(xiāng)規(guī)劃的形勢，以使得城鄉(xiāng)發(fā)展能夠與當今的時代要求相匹配，對傳統(tǒng)城鄉(xiāng)規(guī)劃管理存在不足進行改進已是大勢所趨。本文基于此，首先簡述了城鄉(xiāng)規(guī)劃管理的作用，然后分析了現(xiàn)階段城鄉(xiāng)規(guī)劃管理所存在的不足，最后提出了相應的改進措施。

城鄉(xiāng)規(guī)劃管理；作用；不足；改進

1　引言

城鄉(xiāng)規(guī)劃作為城市和農村地區(qū)的發(fā)展計劃，在城鄉(xiāng)管理中有著至關重要的應用，優(yōu)秀的城鄉(xiāng)規(guī)劃管理工作可以使得土地增值，加速農村地區(qū)城市化發(fā)展，提升城市地區(qū)生活品質。但隨著近幾年來市場經(jīng)濟形勢的逐漸深入，我國城鄉(xiāng)規(guī)劃事業(yè)也開始面臨著前所未有的復雜性，城鄉(xiāng)規(guī)劃基層管理工作難度進一步加大。在這樣的背景下，城鄉(xiāng)規(guī)劃管理重要性開始迅速凸顯，如何對城鄉(xiāng)規(guī)劃管理存在的不足進行改進，也成為了相關城鄉(xiāng)規(guī)劃管理人員不得不思考的重要問題。

2　城鄉(xiāng)規(guī)劃管理的作用簡述

從宏觀角度而言，城鄉(xiāng)規(guī)劃管理指的是縣級政府結合地區(qū)發(fā)展的實際情況，在一定時期內對各項發(fā)展與建設工作作出的各類部署與統(tǒng)籌安排，其具有全局性、綜合性、系統(tǒng)性、科學性、可持續(xù)發(fā)展性等一系列特點。具體而言，城鄉(xiāng)規(guī)劃管理的作用體現(xiàn)在以下兩個方面：

（1）城鄉(xiāng)規(guī)劃管理可借助空間結構的規(guī)劃來對當?shù)氐漠a業(yè)結構實行宏觀調整。以福建省為例，其作為中國最早實施對外開放政策的省份之一，二十多年來經(jīng)濟一直保持著高速增長，近期省級政府要求規(guī)劃要著眼統(tǒng)籌，加快推進“多規(guī)合一”，加強部門間的統(tǒng)籌協(xié)調，通過改革規(guī)劃管理體制，建立以主體功能規(guī)劃為基礎，統(tǒng)一銜接、功能互補、相互協(xié)調的空間性規(guī)劃體系。城鄉(xiāng)規(guī)劃管理工作可以借助優(yōu)化配置不同地區(qū)的產業(yè)部門的構成狀況與空間布局結構，結合當?shù)禺a業(yè)結構的發(fā)展趨勢，來促進城鄉(xiāng)地區(qū)的產業(yè)鏈不斷完善。

（2）城鄉(xiāng)規(guī)劃管理能夠通過對土地資源的合理規(guī)劃來促進經(jīng)濟發(fā)展。隨著土地制度改革的不斷深入，很多地區(qū)的公共財政都已經(jīng)將土地收益作為公共財政的一大支柱，這一現(xiàn)象在廈門、泉州這些寸土寸金的地區(qū)體現(xiàn)的更是極為明顯。城鄉(xiāng)規(guī)劃通過對縣域土地的規(guī)劃、安排、控制以及各項開發(fā)管理工作，從市場角度而言實際上就是以價格杠桿來對土地的有償使用進行指導和調節(jié)，從而充分挖掘出土地在現(xiàn)階段市場經(jīng)濟體系下的潛在價值。因此，城鄉(xiāng)規(guī)劃管理對于縣域經(jīng)濟的發(fā)展有著不可忽視的重要作用。

3　城鄉(xiāng)規(guī)劃管理中存在的不足解析

3.1法規(guī)技術體系較為薄弱

法規(guī)技術體系較為薄弱是現(xiàn)階段城鄉(xiāng)規(guī)劃管理中存在的主要問題，很多城市在規(guī)劃中一旦面臨技術性文件編制時，多數(shù)是聘請設計單位進行編制，決策上的困難則多采用專家評審的方式來確定有效性，這一現(xiàn)象在中小城市里體現(xiàn)的更為明顯。這種方法雖然會起到一定效果，但由于不同地區(qū)缺少地區(qū)性的技術法規(guī)體系做支撐，在實現(xiàn)高效的城鄉(xiāng)規(guī)劃管理上還存在著諸多阻礙。以控制性詳細規(guī)劃為例，自2008年實施新的《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》后，國家法律層面就開始要求城市和鎮(zhèn)都必須編制控規(guī)，這意味著控規(guī)的適用范圍進一步擴大，成為了城鄉(xiāng)規(guī)劃工作中國有土地使用權出讓，開發(fā)和建設管理的法定前置條件。但在很多中小城市中，控規(guī)編制常常是以建設項目為導向，導致相關的指標調整過于頻繁，往往過多重視開發(fā)地塊控制，忽視整體性調控城鄉(xiāng)發(fā)展，從而引發(fā)了一系列規(guī)劃問題，暴露現(xiàn)階段城鄉(xiāng)規(guī)劃管理工作基層規(guī)劃管理制度的空白。

3.2經(jīng)濟發(fā)展導向過于單一

從傳統(tǒng)鄉(xiāng)村社會向城市現(xiàn)代社會轉變，大量農村人口向城市遷移，其中有相當一部分未能在城市落戶扎根，因此也有很多人在當?shù)刭I房。當?shù)卣恼冃枰头康禺a的利潤最大化在這種單一的經(jīng)濟發(fā)展導向下逐漸成為城市發(fā)展的主要動力，這就導致很多被征地農民和動遷戶的利益難以得到有效的保障，鄉(xiāng)鎮(zhèn)地區(qū)的進城務工農民很難從根本上融入到城市生活當中。一些中小型城市更是將城鄉(xiāng)規(guī)劃管理片面地理解成為加強城鎮(zhèn)建設。導致經(jīng)濟發(fā)展水平與資源環(huán)境承受能力匹配，過于追求人口規(guī)模和用地規(guī)模的擴張。相關資料表明，對比每4億元/km2的城市基礎設施投資標準，福建省城市和城鎮(zhèn)的地均投入明顯較低，城市規(guī)劃管理的綜合水平仍有待提升。

3.3公眾參與的法定程序有待形成

在歐美等發(fā)達地區(qū)，規(guī)劃的編制和審批中有著嚴格的法定程序，公眾不僅在規(guī)劃的具體內容編制之前就擁有了完備的知情權，而且在內容制備過程中還能夠通過網(wǎng)站、多媒體、信件、電話、公開會議等多種方式參與到規(guī)劃內容的編制中來。對照發(fā)達國家的規(guī)劃運行機制，不難發(fā)現(xiàn)我國在城鄉(xiāng)規(guī)劃的管理上，公眾參與的法定程序有待形成。很多縣域地區(qū)的公眾往往只能通過輿論對所公布的城市規(guī)劃成果的實施起到一定的監(jiān)督作用，而且受深度和廣度的制約，參與力度還有待提升。其次是由于政務公開不夠透明，公眾大多處于單一的信息接受、意見反饋式參與過程中，導致無論是市民參與城鄉(xiāng)規(guī)劃的積極性，還是民間城鄉(xiāng)規(guī)劃社會團體的自發(fā)性，都仍然與歐美等發(fā)達國家存在較大差距。

4　城鄉(xiāng)規(guī)劃管理的改進措施分析

4.1構建城鄉(xiāng)統(tǒng)籌規(guī)劃的政策體系，為城鄉(xiāng)規(guī)劃管理提供制度保障

作為縣一級政府，在現(xiàn)階段城鄉(xiāng)規(guī)劃法律法規(guī)體系較為薄弱的情況下，需要盡快從當?shù)氐膶嶋H情況出發(fā)，彌補《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》出臺后基層規(guī)劃管理制度存在的暫時性空白。具體可從以下幾個方面著手：①出臺《縣城鄉(xiāng)規(guī)劃編制辦法》，根據(jù)縣域地區(qū)的國土面積對《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》的具體實施方案進行因地制宜的調整，使其能夠與當?shù)氐膶嶋H情況相匹配。②逐步建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設用地市場管理模式，針對依法取得的農村集體經(jīng)營性建設用地，可考慮以公開規(guī)范的方式轉讓土地使用權，有效推進農村土地制度改革，形成與《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》所匹配的具體法律。③針對控規(guī)編制不合適的情況，應對現(xiàn)有的行政審批制度進行改革與完善，可考慮出臺《縣城鄉(xiāng)規(guī)劃審批程序》，以實現(xiàn)最廣泛的公眾參與，為整個城鄉(xiāng)規(guī)劃管理工作奠定重要的公眾基礎，也可強調構建了重點控制和一般控制相結合的控制體系，在對土地使用性質或強度、市政黃線、水域藍線等公共利益等方面實行剛性控制，在違章建筑罰款、開發(fā)項目建設等方面實行一般控制，達到使控規(guī)指導城鄉(xiāng)規(guī)劃管理能夠有針對性、有效的發(fā)揮最終目的。

4.2樹立城鄉(xiāng)規(guī)劃的宏觀發(fā)展戰(zhàn)略，促進城鄉(xiāng)經(jīng)濟多方面協(xié)調發(fā)展

針對上文中所述的經(jīng)濟發(fā)展導向過于單一引起的城鄉(xiāng)規(guī)劃管理工作難以開展的情況，福建省應當抓住沿海地區(qū)產業(yè)轉移的歷史機遇，樹立起城鄉(xiāng)規(guī)劃的宏觀發(fā)展戰(zhàn)略，將福建省打造成為承接閩三角乃至全國產業(yè)轉移的試驗區(qū)和示范區(qū)，從而真正促進城鄉(xiāng)經(jīng)濟多方面協(xié)調發(fā)展?？煽紤]結合《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》的相關要求，推動區(qū)域基礎設施一體化建設，對區(qū)域道路網(wǎng)系和城際軌道交通這類基礎交通設施進行編排和完善，對體育中心、會展中心這類文化設施進行擴建和優(yōu)化，從而在更大范圍內實現(xiàn)資源的優(yōu)化配置，實現(xiàn)城市地區(qū)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)地區(qū)的協(xié)調發(fā)展。

4.3增強公眾參與城鄉(xiāng)規(guī)劃的意識，完善城鄉(xiāng)規(guī)劃公眾參與制度

增強公眾參與城鄉(xiāng)規(guī)劃的意識，完善城鄉(xiāng)規(guī)劃公眾參與制度的案例可參考廈門市的PX項目事件，該事件為本通過政府審批80萬t對二甲苯（PX）的化工廠最終遭到了由綠十字會所引導的公眾群體的強烈抵制，最終遷址漳州古雷，還廈門一個安全綠色的生態(tài)環(huán)境。具體而言，縣域政府應當針對廣大農村地區(qū)宣傳公眾參與到城鄉(xiāng)規(guī)劃的重要性，并仿照歐美等發(fā)達國家在規(guī)劃的不同階段確定公眾參與的各類形式，如民意調查、小組討論、綜合性論證等等。其次則要健全公眾參與城鄉(xiāng)規(guī)劃的組織機構，政府應當鼓勵和發(fā)展各種半政府機構和非政府組織，培植公眾參與的利益代表層，形成基本能與規(guī)劃行政權對話和交涉的能力，例如廈門PX事件的綠十字會就在引導公眾參與中扮演了重要的角色。最后，還應當建立起公眾參與城鄉(xiāng)管理的法律平臺，把城鄉(xiāng)規(guī)劃決策工作由原來少數(shù)人決策逐步形成一種全社會共同抉擇的事業(yè)，把執(zhí)行規(guī)劃形成一種自下而上的自覺行動，真正發(fā)揮城鄉(xiāng)規(guī)劃管理的價值與內涵。

5　結束語

《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》的正式實行意味著我國的城鄉(xiāng)規(guī)劃工作已經(jīng)漸漸步入了嶄新的時代。對于縣級政府而言，應當進一步深化相應的管理體制，使得城鄉(xiāng)規(guī)劃的各項管理工作能夠與法律的各項要求相匹配，同時對城鄉(xiāng)規(guī)劃管理所存在的不足之處進行完善，最終充分發(fā)揮城鄉(xiāng)規(guī)劃在推進城鎮(zhèn)化進程中的巨大作用。

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TU981

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2015-12-2