蔣勇軍

(湖南師范大學(xué) 歷史文化學(xué)院，湖南 長沙 410081)

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民國后期小型工賑的歷史考察

蔣勇軍

(湖南師范大學(xué) 歷史文化學(xué)院，湖南 長沙 410081)

抗戰(zhàn)勝利后，在聯(lián)總救災(zāi)物資的大力支援下，基于救助社會弱勢群體和恢復(fù)戰(zhàn)后公共基礎(chǔ)設(shè)施的需要，國民政府在國統(tǒng)區(qū)廣泛開展小型工賑救災(zāi)活動，囊括水利、交通、房屋、市政、農(nóng)墾、復(fù)業(yè)諸項，并建章立制，加強法制化管理。這一時期舉辦的小型工賑具有內(nèi)容廣泛、實施普遍、管理規(guī)范及效果顯著等特點。其舉辦對社會產(chǎn)生了廣泛而深遠(yuǎn)的歷史影響，包括修建了大量工程、救濟了大量災(zāi)黎、促進了經(jīng)濟發(fā)展、改善了環(huán)境衛(wèi)生、改良了社會風(fēng)氣。但由于歷史的局限和工賑本身的缺陷，在很大程度上弱化了其賑災(zāi)救荒的社會效果。

民國后期；小型工賑；國民政府

小型工賑是指政府主管部門管轄之外的工賑，內(nèi)容囊括興修水利、修建道路、修理民埝、疏氵睿河流、開鑿渠道、建造橋梁、修繕房舍諸項；既具急賑性質(zhì)，又兼工賑特征，具有工期短、需費少、效益高、頗具地方性等特點；它既可在重災(zāi)區(qū)施行，亦可在偏災(zāi)區(qū)實施。近年來，工賑相關(guān)問題引起了史學(xué)界的較大關(guān)注，逐漸成為史學(xué)研究新的重要領(lǐng)域，但相關(guān)研究成果不多。鑒于此，筆者運用大量一手史料，以民國后期小型工賑為考察對象，系統(tǒng)分析其建立背景、管理制度、基本概況、主要特點，并對其歷史作用和制約因素進行了探討。谫陋之處，懇請方家不吝賜教。

一、時代背景

民國后期，小型工賑事業(yè)的大力舉辦有其深刻的社會根源，是各種因素交相疊加、綜合作用的必然結(jié)果。其建立背景主要體現(xiàn)在以下三個方面。

1．聯(lián)總大力援助救災(zāi)物資。聯(lián)合國善后救濟總署從人道主義的立場出發(fā)，本博愛襟懷，救死扶傷、安老恤幼，給滿目瘡痍、經(jīng)濟殘破、飽受戰(zhàn)亂之苦的戰(zhàn)后中國以無私援助。據(jù)統(tǒng)計，截至1947年12月底，聯(lián)總向華提供食物、衣著、醫(yī)藥、工業(yè)器材、交通器村、其他器材、零星用品、機料、各種原料及器材，“總計為2269444.44長噸?！盵1]36可見，聯(lián)合國善后救濟總署援華救災(zāi)物資數(shù)量龐大、種類繁多，品種多樣，為賑濟那些衣不蔽體、食不果腹的中國災(zāi)民創(chuàng)造了條件。

2．基礎(chǔ)設(shè)施亟需恢復(fù)重建。強寇入侵，兵連禍結(jié)，給中華民族帶來了巨大的災(zāi)難，各項基礎(chǔ)設(shè)施均遭破壞。農(nóng)業(yè)方面，“荒廢之耕地面積僅黃泛區(qū)即達(dá)1400萬畝之巨。”[1]132抗戰(zhàn)也極大地破壞了交通設(shè)施，“路軌、枕木拆毀，……橋座及有關(guān)建筑，均加以摧毀?！盵1]194-195“戰(zhàn)區(qū)公路，大半均予徹底破壞?！盵1]194-195由此可見，恢復(fù)農(nóng)田水利設(shè)施已成為重中之重，保障鐵路、公路的運輸暢通亦已成為當(dāng)務(wù)之急。簡言之，舉辦工賑，恢復(fù)戰(zhàn)后基礎(chǔ)設(shè)施已成為政府迫在眉睫、亟需解決的重大問題。

3．弱勢群體需要及時救助。戰(zhàn)爭是制造社會弱勢群體的機器。八年抗戰(zhàn)使數(shù)以百萬計的黎民百姓扶老攜幼、舉家遷徙，被迫流離失所，過著缺衣少食、居無定所的生活，飽受著疾病的侵襲及饑寒交迫的折磨，生活在死亡線上。據(jù)聯(lián)合國善后救濟總署發(fā)表調(diào)查統(tǒng)計，“估計中國19省之人民3000萬，已瀕于饑殍之境地”[2]，可見，龐大的社會弱勢群體的存在，已危及國民政府的統(tǒng)治，舉辦工賑、安置社會弱勢群體已成為政府首當(dāng)其沖需要解決的社會問題。

二、基本概況

民國后期，我國小型工賑事業(yè)取得了長足發(fā)展，歸納起來主要表現(xiàn)在以下六個方面。

1．水利工賑。民國后期，國民政府修建了大量小型水利工賑，如1946年河南分署“浚河5處、修渠27處、鑿井96眼、修水閘2座、修筑水囤24處、透水河井9處”[3]30。1946年廣東分署，共修筑了三水縣徐步圍患基工程等14處。小型工賑的興修，一方面，使嗷嗷待哺的災(zāi)黎能夠得到及時救濟，使其不再淪為社會弱勢群體，危及社會穩(wěn)定；另一方面也改善了災(zāi)區(qū)的農(nóng)田水利設(shè)施，增強了災(zāi)區(qū)人民的防洪抗旱能力，為災(zāi)后社會經(jīng)濟的恢復(fù)發(fā)展奠定了永久的基礎(chǔ)。

2．交通工賑。交通運輸作為社會發(fā)展之利器，其恢復(fù)重建顯得頗為必要。如1946年善后救濟總署河南分署積極舉辦小型交通工賑，“修筑公路50處，長2149里，另外，還修復(fù)渡船10艘。”[3]301947年善后救濟總署廣東分署修復(fù)的小型交通工賑工程有五華縣新河橋修理工程?？傊駠笃?，善后救濟總署下轄各分署積極舉辦小型交通工賑，逐漸改變了落后山區(qū)交通閉塞的狀態(tài)，改善了災(zāi)區(qū)的交通運輸條件，基本上形成了星羅棋布的城鄉(xiāng)交通網(wǎng)絡(luò)，帶動了我國民族資本主義的發(fā)展，客觀上也推動了我國交通運輸事業(yè)的現(xiàn)代化進程。

3．房屋工賑?？箲?zhàn)勝利后，全國各地房屋幾乎損失殆盡，出現(xiàn)了嚴(yán)重的房荒問題。為從速解決戰(zhàn)后各地難民的居住問題，1946年河南分署舉辦了小型房屋工賑，“修復(fù)學(xué)校209處，修建房屋2485間，修復(fù)校具3637件，修筑運動場137方丈；修復(fù)衛(wèi)生院21處，修建房屋200間；修復(fù)救濟院9處，修建房屋56間”[3]30。從1945年12月-1947年2月，善后救濟總署廣東分署共舉辦了小型工賑25項。簡言之，小型房屋工賑的修復(fù)，一方面，使成千上萬的難民有了棲身之所，避免顛沛流離、露宿荒野之苦；另一方面，也確保了社會這臺大機器的正常運轉(zhuǎn)，以安定民心、維系社會穩(wěn)定。

4．墾荒工賑。1946年浙江分署為恢復(fù)農(nóng)耕、增加生產(chǎn)，積極舉辦小型墾荒工賑?！伴_墾茶山方面，三界1500畝、平陽橋墩門800畝、淳安十五都700畝、塔圩70畝；墾荒方面，衢縣白渡鄉(xiāng)合作社墾荒80畝、金華農(nóng)場墾荒400畝、臨安縣政府開墾72畝、浙江省農(nóng)改所開墾稻麥場90畝”[4]232-233。簡言之，舉辦小型墾荒工賑，可安置部分難民，暫時解決他們的生計問題；使荒廢已久的土地得到重新利用，從而達(dá)到增加糧食總產(chǎn)量、改善民眾生活的目的。但也存在著負(fù)面影響，造成土地沙化，導(dǎo)致環(huán)境惡化，加劇水旱災(zāi)害的頻發(fā)。

5．復(fù)業(yè)工賑。為安置難民，緩解就業(yè)壓力，1946年安徽分署積極舉辦小型復(fù)業(yè)工賑，以鼓勵難民參加工作，俾能自食其力?！罢杏媒逃渴徍殬I(yè)訓(xùn)練班貧苦女生10人，及國立八中回皖貧苦女生18人，依照本署舊衣整理辦法，從事整理，前者每人發(fā)給工資1000元，后者發(fā)給面粉12兩，另國幣750元?！盵5]17“授人以魚不如授人以漁”，民國后期，地方政府積極舉辦小型難民工賑工廠，貫徹教養(yǎng)兼施、以教為重的社會救災(zāi)理念，使災(zāi)民獲得了自食其力的技能，不僅救人一命，更是救人一世。

6．市政工賑?？箲?zhàn)勝利后，國統(tǒng)區(qū)各大中城市，大都罹遭破壞，街道殘破，溝渠淤塞，垃圾累積、蒼蠅成群，亟需分別整修恢復(fù)，以促進地方政府善后之建設(shè)。1946年善后救濟總署河南分署積極舉辦小型市政工賑，“修復(fù)民教館3處、修復(fù)公共體育場2處、修建公共廁所2處?！盵3]30小型市政工賑的舉辦，改善了交通，方便了行旅往來；切斷了傳染源，防止了疫疾的滋生蔓延，美化了市容市貌；同時，也為市民鍛煉身體、愉悅身心提供了便利。

三、管理制度

管理是一門藝術(shù)，管理出質(zhì)量，管理出效率。要確保小型工賑救災(zāi)活動能夠規(guī)范有序地進行，工賑管理不可或缺，歸納起來主要表現(xiàn)在以下兩個方面。

1．實行工賑審批制度。1946年善后救濟總署福建辦事處為規(guī)避地方政府浮報工程，濫竽充數(shù)，以達(dá)到從中漁利之目的，于是實行小型工賑審批制度。“分別擇急要者先行核實，至于小型工賑規(guī)定不符及申請手續(xù)未齊之各項工賑申請案件，均經(jīng)分別退回或函請補具手續(xù)，再憑審核；并實地查勘各該縣申請各項小型工賑工程?！盵6]12可見，民國后期，小型工賑工程的審批制度日趨規(guī)范，注重程序，講究原則。既注重社會公平，又照顧全局。這對防范所有工程項目一擁而上、規(guī)避浮報現(xiàn)象的出現(xiàn)大有裨益。

2．制定工賑管理規(guī)范。規(guī)章制度是工賑管理理念的固化和載體，也是工賑事業(yè)健康發(fā)展的重要保證。其作用在于規(guī)范工作人員的行為，維護其正常的管理秩序。為了實現(xiàn)規(guī)范化的管理，1946年，善后救濟總署河南分署頒布了《行政院善后救濟總署河南分署舉辦各縣小型工賑暫行辦法》、《行政院善后救濟總署河南分署各縣領(lǐng)運小型工賑面粉注意事項》、《工作隊巡回督導(dǎo)各縣小型工賑注意事項》，將小型工賑的管理逐步納入法制化、規(guī)范化的軌道上來，使其運作有據(jù)可查、有條可依、有章可循。

四、主要特點

與一般工賑相比，民國后期舉辦的小型工賑主要具有以下四個方面的特點。

1．內(nèi)容的廣泛性。國民政府后期，舉辦的小型工賑工程內(nèi)容相當(dāng)廣泛、豐富多彩?！坝械年P(guān)系農(nóng)業(yè)善后，有的關(guān)系交通的恢復(fù)，有的是為了難民的居住，有的關(guān)系社會衛(wèi)生或福利”[7]14，具體而言，小型工賑工程囊括修筑道路、疏氵睿河流、修筑水利、修建校舍、開墾荒地、清除垃圾、修理門窗、粉刷墻壁、修理家具諸項，內(nèi)容可謂豐富多彩。

2．實施的普遍性。與大型工賑相比，小型工賑所需資金少、規(guī)模不大，招募災(zāi)民不多，工程周期不長、見效更快。因此，在舉辦過程中相對較易，實施起來就更加普遍。“就災(zāi)地普遍舉辦小型工賑，獲益普遍而廣泛；且工程與當(dāng)?shù)仃P(guān)系密切，動員當(dāng)?shù)厝耸砍鲥X出力，亦屬容易?！盵8]4

3．管理的原則性。原則性是民國后期辦理小型工賑時所堅持的一項基本原則。行總明確規(guī)定各地在舉辦小型工賑時，“以受災(zāi)最重、難民最多，而有益社會和收效最大的工程為原則”[8]4。另外，善后救濟總署河南分署還明確規(guī)定了小型工賑災(zāi)工工資的發(fā)放原則?！肮べc面粉的配發(fā)，以各縣災(zāi)情的輕重、難民的多寡為標(biāo)準(zhǔn)。多者3000袋，少者1000袋?！盵7]12由此觀之，國民政府后期小型工賑的舉辦強調(diào)原則性，確保工賑管理規(guī)范，運作有序。

4．效果的顯著性。民國后期，小型水利工賑的舉辦，不僅救濟了大量災(zāi)民，還使大批農(nóng)田得到灌溉，奠定了災(zāi)區(qū)經(jīng)濟恢復(fù)發(fā)展的永久基礎(chǔ)。如1946年3月-7月，善后救濟總署福建辦事處“修筑崇安縣興田鎮(zhèn)蘆山堤，灌溉農(nóng)田面積2970市畝；修筑清流縣下窠鄉(xiāng)官陂，灌溉農(nóng)田面積5000市畝?！盵9]76可見，小型工賑工程的舉辦，的確取得了較大成效，使大批農(nóng)田得到了灌溉，使災(zāi)民的生活得以改善，可謂功莫大焉。

五、歷史作用

綜觀民國后期小型工賑的舉辦情況，并對其進行考量和評估，概括起來主要有以下五個方面的歷史作用。

1．修筑了大量工程。民國后期，善后救濟總署及下轄各分署積極舉辦小型工賑工程，取得了巨大的成績。如1946年河南分署修筑了大量的小型工賑工程，“計修建房屋2764間，墻4010丈，公路2149里，公共機關(guān)場基167方丈，橋135座，渠道335里，培堤46處，修壩30處，水囤24處，浚河5處，鑿井96眼，修水閘2道，透水河井9處，添置校具3637件?！盵10]12為社會謀百年之利，誠可謂有功于國家，造福于黎民。

2．救濟了大量災(zāi)黎。民國后期，國民政府積極舉辦小型工賑工程，在救濟災(zāi)黎、保存農(nóng)村勞動力方面意義重大。如1945年11月-1946年10月，河南分署舉辦小型工賑時，“共用了35萬多袋麥粉、幾千包雜糧?！盵7]17使“參加工作受惠人數(shù)達(dá)2784000人?！盵10]12可見，小型工賑的舉辦，使嗷嗷待哺的災(zāi)民得到了及時救濟，使其成為拯救他們的“救命稻草”。他們通過參加工程勞動，換取了維系生命的糧食，使之有了生存的機會。

3．促進了經(jīng)濟發(fā)展。工賑是一種生產(chǎn)性救濟，旨在促進社會經(jīng)濟的恢復(fù)發(fā)展。1946年善后救濟總署福建辦事處擬于本省舉辦小型水利工賑，“東門界2華里許，可開發(fā)250匹馬力之水力，足供全城及夏茂一帶之用電。離城10華里之祭口，可開發(fā)600匹馬力之水力。如果開發(fā)，則電化事業(yè)，美利尤多。”[11]47可見，以工寓賑，利用水力發(fā)電，產(chǎn)生了巨大的社會效益，從而帶動了當(dāng)?shù)厣鐣?jīng)濟的迅速發(fā)展。

4．改善了環(huán)境衛(wèi)生。民國后期，國統(tǒng)區(qū)城市衛(wèi)生差，有礙市容市貌。如廈門市“陰溝河道，數(shù)年未清，幾乎全部淤塞，下雨之后，低洼處皆成澤國，日久水臭蟲積叢生?！盵9]76鑒于此，1946年12月，善后救濟總署福建辦事處遂決定舉辦小型工賑工程，“撥面粉30噸，作為工賑工糧，現(xiàn)此項工程已完成過半，短期內(nèi)當(dāng)可竣事。”[12]76通過舉辦小型工賑，清除了垃圾，改善了城市環(huán)境衛(wèi)生，為市民的生存創(chuàng)造了良好的衛(wèi)生條件。

5．改良了社會風(fēng)氣。救助社會弱勢群體、助其自食其力是舉辦工賑所要達(dá)成的社會目標(biāo)?！肮べc本著天助自助者之原則，使受賑者運用其技能，而謀自力更生?！盵12]1可見，舉辦工賑，能給難民的生活帶來福祉，使他們學(xué)會一技之長，有利于培養(yǎng)他們自食其力的能力，克服好吃懶做的生活惡習(xí)，提升他們的知識素養(yǎng)與道德修養(yǎng)，樹立起勞動得食、自力更生的生活信念，從而達(dá)到改良社會風(fēng)氣的目標(biāo)。

六、制約因素

民國后期小型工賑事業(yè)的舉辦并非一帆風(fēng)順，還存在著掣肘其發(fā)展的主客觀因素，歸納起來，主要表現(xiàn)在以下四個方面。

1．時局不穩(wěn)。時局穩(wěn)定是舉辦工賑事業(yè)不可或缺的重要前提，小型工賑的舉辦離不開穩(wěn)定的社會環(huán)境。民國后期，國民政府違民意、逆潮流，發(fā)動了反共反人民的內(nèi)戰(zhàn)，一時干戈擾攘，烽煙四起，使小型工賑的舉辦缺乏現(xiàn)實土壤?！吧鐣话捕?，若干地區(qū)受時局影響，工賑工作遲遲不能動工，或動工之后，又中途停頓，甚至救濟物資，受到損失?！盵7]16一言以蔽之，社會穩(wěn)定則工賑事業(yè)興，社會動亂則工賑事業(yè)衰。

2．季節(jié)影響。工賑的舉辦受季節(jié)性影響極大，多雨或農(nóng)忙季節(jié)往往成為制約工程正常施工的一大因素?！暗较募?，天候多雨，若干水利建筑工程，無法進行，又是農(nóng)忙，難民多有雇工機會均等，招集不易。”[7]12可見，在舉辦工賑時，要把握好季節(jié)，應(yīng)盡量避開多雨季節(jié)、農(nóng)忙季節(jié)及隆冬到來季節(jié)。

3．資金短缺。民國后期，由于國民政府將大量救災(zāi)資金用作軍費，致使工賑救災(zāi)資金捉襟見肘，成為制約這一時期小型工賑如期舉辦的一大瓶頸。如善后救濟總署浙江分署擬于1946年11月舉辦小型工賑，共計221件，但由于工賑救災(zāi)資金短缺，以致不少工賑工程只好被擱置下來，遲遲不能興工?！耙淹旯H20件，未開工者154件。”[13]不難可出，缺乏救災(zāi)資金，舉辦小型工賑只能是鏡花水月、畫餅充饑罷了。

4．人才缺乏。工賑的舉辦，技術(shù)人員是關(guān)鍵。但由于當(dāng)時紛亂的社會環(huán)境、凋敝的國民經(jīng)濟和頻發(fā)的自然災(zāi)害，這在很大程度上制約了國民政府人才的培養(yǎng)，致使人才供不應(yīng)求，技術(shù)人員嚴(yán)重缺乏的現(xiàn)象頗為突出。如1946年3月-1946年7月，行政院善后救濟總署福建辦事處在各縣推行小型工賑，因“各縣技術(shù)人員極為缺乏，勘測、設(shè)計，均須由建設(shè)廳派員擔(dān)任”[12]76。 由此觀之，由于技術(shù)人才缺乏，造成工賑工程頗難按期、按質(zhì)完成，在很大程度上遲滯了其發(fā)展進程。

[1]行政院善后救濟總署，編.行政院善后救濟總署業(yè)務(wù)總報告[R].行政院善后救濟總署，1948.

[2]三千萬人饑饉，我國災(zāi)情嚴(yán)重，災(zāi)區(qū)擴大至十九省[J].申報，1946-04-10.

[3]本署舉辦工賑之現(xiàn)況[Z].三十六年元旦特刊，1947.

[4]殷夢霞，李強，選編.民國善后救濟史料匯編(第10冊)[G].北京：國家圖書館出版社，2008.

[5]善后救濟總署安徽分署，編.善后救濟總署安徽分署工作報告[R].善后救濟總署安徽分署，1946.

[6]第四工作隊工作概況[J].善救，1946,1(9).

[7]小型工賑[J].善后救濟總署河南分署周報,1947(12).

[8]鄭達(dá)文.略論以工代賑[J].魯青善救旬刊，1946(11).

[9]行總浙閩分署駐閩辦事處工作報告[J].善救，1946, 1(7).

[10]馬杰.河南善后救濟工作述懷[Z].三十六年元旦特刊，1947.

[11]確定工賑用途，舉辦小型水利案[J].民意，1946, 5(1).

[12]俞良.工賑基本認(rèn)識[J].行總周刊，1947(41).

[13]浙小型工賑已完成者不足十分之一[N].申報，1946-11-22.

[責(zé)任編輯：田麗華]

2015-01-08

湖南省研究生創(chuàng)新項目：“南京國民政府時期的工賑研究”(CX2014B179)

蔣勇軍(1974-)，男，湖南東安人，湖南師范大學(xué)歷史文化學(xué)院博士研究生，講師，研究方向為中國近現(xiàn)代社會史。

K266；K207

A

1007-9882(2015)02-0148-03