●姚艷燕

全過程、多階段財(cái)政績效監(jiān)督實(shí)踐探索
——以2011年廣東省廣州市農(nóng)村生活污水治理補(bǔ)助專項(xiàng)為例

●姚艷燕

廣州財(cái)政一直有領(lǐng)改革風(fēng)氣之先的進(jìn)取精神。近年來，為了回應(yīng)陽光財(cái)政呼聲，改變過去財(cái)政資金使用“重預(yù)算、重執(zhí)行、輕監(jiān)督”的現(xiàn)狀，發(fā)揮財(cái)政監(jiān)督職責(zé)，增強(qiáng)財(cái)政監(jiān)督威懾力，廣東省廣州市財(cái)政局財(cái)政監(jiān)督分局于2013年在全國率先探索并開展全過程、多階段的財(cái)政績效監(jiān)督工作，并在此基礎(chǔ)上制定出臺了《廣州市財(cái)政監(jiān)督檢查結(jié)果利用辦法》，建立了檢查結(jié)果與預(yù)算編制、資金分配相掛鉤的機(jī)制。本文以2011年廣州市農(nóng)村生活污水治理補(bǔ)助專項(xiàng)財(cái)政績效監(jiān)督情況為例，就財(cái)政績效監(jiān)督問題進(jìn)行探討。

一、廣州市2011年農(nóng)村生活污水治理補(bǔ)助專項(xiàng)基本情況

一般來說，財(cái)政監(jiān)督部門在選取財(cái)政績效監(jiān)督項(xiàng)目時(shí)依據(jù)三個(gè)原則，一是重要性原則，即選擇群眾關(guān)心、領(lǐng)導(dǎo)重視、財(cái)政投資大的項(xiàng)目；二是實(shí)效性原則，即選擇當(dāng)前熱點(diǎn)話題的項(xiàng)目；三是可行性原則，即財(cái)政監(jiān)督機(jī)構(gòu)能夠獲得被監(jiān)督單位支持和配合的項(xiàng)目。在此次財(cái)政績效監(jiān)督試點(diǎn)中，廣州市財(cái)政局財(cái)政監(jiān)督分局依據(jù)這三項(xiàng)原則，選取廣州市2011年農(nóng)村生活污水治理補(bǔ)助專項(xiàng)資金項(xiàng)目開展財(cái)政績效監(jiān)督工作。

廣州市2011年農(nóng)村生活污水治理補(bǔ)助專項(xiàng)資金項(xiàng)目承擔(dān)單位為廣州水務(wù)局，根據(jù)穗財(cái)農(nóng) 〔2011〕48號和穗財(cái)農(nóng)〔2011〕09號文件，2011年廣州市農(nóng)村生活污水治理補(bǔ)助專項(xiàng)資金投入金額11050萬元，用款單位涉及黃埔區(qū)、白云區(qū)、番禺區(qū)、南沙區(qū)、花都區(qū)、從化市、增城市等7個(gè)區(qū)（縣級市）及流溪河林場的126個(gè)行政村、271個(gè)建設(shè)項(xiàng)目和1427個(gè)污水處理設(shè)施點(diǎn)（見表1）。

數(shù)據(jù)來源：根據(jù)各區(qū)上報(bào)的數(shù)據(jù)，由績效監(jiān)督專家組進(jìn)行匯總

注：①此表及后面的行文中隱去了各區(qū)縣的名稱，用A～H區(qū)來代替；②設(shè)施點(diǎn)數(shù)不包括管網(wǎng)，其中C區(qū)有7條村建管網(wǎng)，H區(qū)有1條村建管網(wǎng)，D區(qū)有2條村建管網(wǎng)。

二、項(xiàng)目取得的績效

與傳統(tǒng)的合規(guī)監(jiān)督不同，在此次財(cái)政績效監(jiān)督過程中，該局除了關(guān)注項(xiàng)目資金的收支、結(jié)余等財(cái)務(wù)管理情況外，還重點(diǎn)關(guān)注業(yè)務(wù)活動實(shí)現(xiàn)的經(jīng)濟(jì)成果、社會貢獻(xiàn)、環(huán)境改進(jìn)、政治安全、社會滿意度等諸多公共目標(biāo)，在采用順查、逆查和審閱、盤點(diǎn)等傳統(tǒng)查賬方法與技術(shù)的基礎(chǔ)上，采取深度訪談、觀察法、座談會、案例研究、問卷調(diào)查、數(shù)據(jù)資料整理等社會研究方法，對項(xiàng)目績效進(jìn)行綜合分析和評價(jià)，并針對其中存在的問題提出改進(jìn)建議。

（一）總體完工率與運(yùn)行率都較高

根據(jù)各區(qū)上報(bào)的數(shù)據(jù)資料匯總，截至2011年12月31日，在涉及2011年廣州市農(nóng)村生活污水治理補(bǔ)助專項(xiàng)資金的126個(gè)村271個(gè)建設(shè)項(xiàng)目中，計(jì)劃建設(shè)1427個(gè)設(shè)施點(diǎn)，已完工的設(shè)施點(diǎn)有213個(gè)，已運(yùn)行的設(shè)施點(diǎn)有213個(gè)，累計(jì)完工率為14.93%，總體運(yùn)行率為14.93%。截至2012年12月31日，在涉及2011年廣州市農(nóng)村生活污水治理補(bǔ)助專項(xiàng)資金的126個(gè)村271個(gè)建設(shè)項(xiàng)目中，計(jì)劃建設(shè)1427個(gè)設(shè)施點(diǎn)，已完工的設(shè)施點(diǎn)有1210個(gè)，已運(yùn)行的設(shè)施點(diǎn)有1210個(gè)，累計(jì)完工率為 84.79%，總體運(yùn)行率為84.79%。截至2012年12月31日，在涉及2011年廣州市農(nóng)村生活污水治理補(bǔ)助專項(xiàng)資金的126個(gè)村271個(gè)建設(shè)項(xiàng)目中，計(jì)劃建設(shè)1427個(gè)設(shè)施點(diǎn)，已完工的設(shè)施點(diǎn)有1227個(gè)，已運(yùn)行的設(shè)施點(diǎn)有1217個(gè)，累計(jì)完工率為85.98%，總體運(yùn)行率為85.28%。

（二）作出了一定的社會貢獻(xiàn)

1、項(xiàng)目建成后惠及人口 達(dá)16萬人之多。根據(jù)各區(qū)上報(bào)的數(shù)據(jù)資料匯總，截至2011年12月31日，已運(yùn)行的設(shè)施點(diǎn)有213個(gè)，惠及人口達(dá)99988人；截至2011年12月31日，已運(yùn)行的設(shè)施點(diǎn)有1210個(gè)，惠及人口達(dá)149987人；截至2013年6月末，已運(yùn)行的設(shè)施點(diǎn)有1217個(gè)，惠及人口達(dá)163605人。

2、項(xiàng)目建成后對社區(qū)（村）形象提升有較大的促進(jìn)作用。從現(xiàn)場勘查的設(shè)施點(diǎn)來看，H區(qū)等采取人工濕地處理工藝的設(shè)施點(diǎn)能與當(dāng)?shù)氐墓矆鏊跒橐惑w，達(dá)到了建設(shè)美麗鄉(xiāng)村的目的，對社區(qū)（村）形象的提升有較大的促進(jìn)作用。從參與調(diào)查的B區(qū)、F區(qū)與H區(qū) 的747個(gè)有效樣本來看，有125個(gè)調(diào)查樣本選擇調(diào)查項(xiàng)目未建成，已建成的622個(gè)。其中有65.4%的農(nóng)村居民認(rèn)為項(xiàng)目建成后，社區(qū) （村）形象有所提升；13.8%的人認(rèn)為項(xiàng)目建成后，對社區(qū)（村）形象的影響不清楚；而僅有2.7%的廣州市農(nóng)村居民認(rèn)為項(xiàng)目建成后，項(xiàng)目建成后對社區(qū)（村）形象提升沒有影響。

（三）項(xiàng)目建成后農(nóng)村環(huán)境明顯改善

在現(xiàn)場勘查時(shí)，生活污水處理設(shè)施周圍人體感覺舒適，未察覺有異味。說明設(shè)施按照可研設(shè)計(jì)施工后，生活污水處理過程中未產(chǎn)生對人體有明顯不適影響的廢氣，無明顯臭氣排放源，且設(shè)施周圍種植綠色植被可對保持空氣質(zhì)量優(yōu)良提供保障。設(shè)施周圍環(huán)境空氣質(zhì)量并未因生活污水處理而降低，反而因植被覆蓋率提高而改善。

在項(xiàng)目建成后對環(huán)境空氣質(zhì)量的改善方面，有65.4%的農(nóng)村居民認(rèn)為項(xiàng)目建成后，環(huán)境空氣質(zhì)量與建成前相比有所改善；14.6%的人認(rèn)為項(xiàng)目建成后，環(huán)境空氣質(zhì)量與建成前相比的效果不清楚；而僅有2.1%的廣州市農(nóng)村居民認(rèn)為項(xiàng)目建成后，環(huán)境空氣質(zhì)量與建成前相比沒有改善。在項(xiàng)目建成后對環(huán)境污染的改善程度方面，有67.5%的農(nóng)村居民認(rèn)為項(xiàng)目建成后，環(huán)境污染與建成前相比有所改善；10.5%的人認(rèn)為項(xiàng)目建成后，環(huán)境污染與建成前相比的效果不清楚；而僅有2.4%的廣州市農(nóng)村居民認(rèn)為項(xiàng)目建成后，環(huán)境污染與建成前相比沒有改善。

（四）公眾對項(xiàng)目建設(shè)及污水治理的滿意度較高

有54.5%的廣州市農(nóng)村居民對污水治理項(xiàng)目建設(shè)滿意；24.0%的居民對污水治理項(xiàng)目建設(shè)的效果評價(jià)一般；有1.9%的居民對污水治理項(xiàng)目建設(shè)不滿意；有2.1%的居民不知道自己對污水治理項(xiàng)目建設(shè)是否滿意。在治理效果的公眾滿意度方面，有48.6%的居民對生活污水治理效果滿意；有22.3%的居民對生活污水治理效果感覺一般；有2.9%的居民對生活污水治理效果不滿意；1.9%的居民表示對生活污水治理效果不知道。

三、存在的問題

（一）項(xiàng)目至今尚未合格驗(yàn)收

由于部分建成項(xiàng)目更改處理工藝為分散式化糞池導(dǎo)致出水水質(zhì)無法達(dá)標(biāo)以及征地等因素，導(dǎo)致項(xiàng)目未動工、項(xiàng)目驗(yàn)收程序繁瑣，截至2013年6月末，1427個(gè)設(shè)施點(diǎn)中沒有一個(gè)通過合格驗(yàn)收。

（二）部分項(xiàng)目未達(dá)到應(yīng)有的環(huán)境改善目的

D區(qū)D1村、D2村、D3村項(xiàng)目和A區(qū)A1島項(xiàng)目采取每家每戶分散的改良型化糞池處理方案，處理后的水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)可達(dá)到《農(nóng)田水質(zhì)灌溉標(biāo)準(zhǔn)》GB5084-92，能用于灌溉農(nóng)田。但在實(shí)際建設(shè)使用過程中，因農(nóng)民住所遠(yuǎn)離農(nóng)田，治理后出水并未實(shí)際用于灌溉而是直排進(jìn)入附近地表水體或溢于周圍地表，不符合《廣東省水污染物排放限值》DB4426-2001中二級標(biāo)準(zhǔn)要求，造成超標(biāo)排放，對周圍環(huán)境改善造成不利影響。B、F、H三地的問卷調(diào)查結(jié)果也顯示，有51.4%的居民對生活污水治理效果不滿意。

（三）部分污水處理設(shè)施利用率偏低

部分污水處理設(shè)施點(diǎn)的設(shè)計(jì)沒有充分考慮本地區(qū)的常住人口數(shù)量及農(nóng)村居民施肥澆灌的需求等因素，導(dǎo)致污水處理設(shè)施的利用率未及預(yù)期，影響項(xiàng)目效益的充分發(fā)揮。如A區(qū)A1島的41座改良型化糞池都沒有出水，F(xiàn)區(qū)F1村、F2村、F3村、F4村的污水處理設(shè)施出水量非常低。

（四）部分項(xiàng)目前期準(zhǔn)備不充分

部分項(xiàng)目因前期工作準(zhǔn)備不充分或設(shè)計(jì)不合理，原先的施工圖設(shè)計(jì)、建設(shè)地址與技術(shù)路線沒有充分考慮本地區(qū)的地形及居民的意愿，導(dǎo)致預(yù)先方案受到當(dāng)?shù)鼐用褡钃匣驘o法實(shí)施。如D區(qū)D1村、D2村、D3村項(xiàng)目和A區(qū)A1島項(xiàng)目未按原先的設(shè)計(jì)方案嚴(yán)格執(zhí)行，治理后水體并未用于灌溉農(nóng)田，造成水質(zhì)超標(biāo)直排入地表水體或溢于周圍地表；H區(qū)的部分項(xiàng)目工程選址隨意性較大，或沒有廣泛征求村民意見而遭村民阻撓，或占用良田（如H1鎮(zhèn)XJ村JT社），或遠(yuǎn)離居民區(qū)（如H2鎮(zhèn)ST村）；C區(qū)的部分項(xiàng)目及G區(qū)項(xiàng)目到2013年6月末都未見產(chǎn)出。

（五）部分項(xiàng)目設(shè)計(jì)不合理

部分項(xiàng)目未按照《中華人民共和國環(huán)境影響評價(jià)法》規(guī)定進(jìn)行環(huán)境影響評價(jià)，未經(jīng)環(huán)境管理部門許可擅自建設(shè)。263個(gè)項(xiàng)目中，僅有92個(gè)設(shè)施點(diǎn)獲得環(huán)評批復(fù)，約占35%，集中在D區(qū)（5個(gè)）、G區(qū)（33個(gè)）與H區(qū)（54個(gè)），其他各地的項(xiàng)目均沒有獲得環(huán)評批復(fù)。項(xiàng)目可行性論證不夠充分、建設(shè)程序違反國家環(huán)保規(guī)定，部分項(xiàng)目未邀請專家進(jìn)行可研設(shè)計(jì)論證、經(jīng)發(fā)改委可研批復(fù)并經(jīng)環(huán)境保護(hù)部門環(huán)評批復(fù)就已開工，屬未批先建。

（六）宣傳工作不到位

從參與調(diào)查的B區(qū)、F區(qū)與H區(qū)的747個(gè)有效樣本來看，有33.0%的廣州市農(nóng)村居民通過民間信息了解到項(xiàng)目情況，有27.5%的廣州市農(nóng)村居民通過報(bào)紙渠道了解到項(xiàng)目情況，有21.4%的人通過廣播電視了解到該項(xiàng)目的情況，有12.1%的居民通過網(wǎng)站信息了解，還有6.0%的廣州市農(nóng)村居民表示對該項(xiàng)目不了解。這在一定程度上說明了該項(xiàng)目的宣傳溝通工作沒有做到位。由于宣傳工作及溝通不到位，導(dǎo)致部分村社及村民對治污的積極性不高，大局意識淡?。▎柧碚{(diào)查顯示，有1.1%的廣州市農(nóng)村居民認(rèn)為沒有必要進(jìn)行農(nóng)村生活污水集中治理），對治污工作的開展造成一定的影響，C區(qū)沙北村等地區(qū)的部分村民對開展農(nóng)村生活污水治理項(xiàng)目還存在抵制情緒。問卷調(diào)查也顯示，有1.7%的廣州市農(nóng)村居民對建立農(nóng)村生活污水治理項(xiàng)目持反對態(tài)度。

四、相關(guān)建議

從財(cái)政績效監(jiān)督的角度來看，本項(xiàng)目的整體績效不盡如人意，未及預(yù)期。究其原因，主要是項(xiàng)目前期準(zhǔn)備不充分、未作科學(xué)論證或可行性研究，導(dǎo)致項(xiàng)目整體進(jìn)度緩慢，部分項(xiàng)目使用率不高，甚至部分項(xiàng)目更改前期設(shè)計(jì)方案，最終沒有達(dá)到改善農(nóng)村水環(huán)境的預(yù)期目標(biāo)。為了在未來更好地發(fā)揮財(cái)政資金效益，提高財(cái)政資金支出績效，財(cái)政資金項(xiàng)目單位與監(jiān)督部門應(yīng)齊心合力，做好如下工作：

（一）加強(qiáng)項(xiàng)目建設(shè)前期準(zhǔn)備工作

在本次農(nóng)村生活污水治理設(shè)施點(diǎn)建設(shè)過程中，由于前期可行性研究不充分，導(dǎo)致部分項(xiàng)目更改設(shè)計(jì)方案或遲遲不能開工。例如A區(qū)項(xiàng)目和F區(qū)三個(gè)村的項(xiàng)目更改原先設(shè)計(jì)方案，采取分散式改良型生物化糞池處理方式；G區(qū)及C區(qū)部分項(xiàng)目因?yàn)樵O(shè)計(jì)方案缺陷和征地等問題導(dǎo)致至今仍未動工。因此，為了提高財(cái)政資金的使用效率和績效，項(xiàng)目實(shí)施單位必須充分調(diào)研，特別要考慮當(dāng)?shù)氐牡貏莪h(huán)境及居民意愿，編制科學(xué)合理的設(shè)計(jì)方案、施工方案和可行性報(bào)告，并進(jìn)行環(huán)境評價(jià)，經(jīng)相關(guān)專家論證通過后，方可申領(lǐng)項(xiàng)目建設(shè)的財(cái)政補(bǔ)助資金。

（二）加大政策宣傳力度

在項(xiàng)目立項(xiàng)、設(shè)計(jì)、招標(biāo)工作階段，各地水務(wù)部門或項(xiàng)目單位應(yīng)做好農(nóng)村生活污水治理工作的宣傳發(fā)動工作，借助各種渠道大力宣傳污水治理的目的和意義，讓居民深刻認(rèn)識到農(nóng)村生活污水治理工作的重要性，并加強(qiáng)與村委會及村民的溝通，取得他們的理解與支持。

（三）項(xiàng)目單位應(yīng)加強(qiáng)項(xiàng)目實(shí)施的跟蹤管理

項(xiàng)目建設(shè)效率的高低與項(xiàng)目單位的有效監(jiān)督管理密切相關(guān)。因此，在未來的項(xiàng)目實(shí)施過程中，要求項(xiàng)目建設(shè)單位加強(qiáng)項(xiàng)目實(shí)施的跟蹤管理，針對項(xiàng)目實(shí)施過程出現(xiàn)的問題及時(shí)、有效解決，提高項(xiàng)目建設(shè)的績效。同時(shí)，項(xiàng)目單位還應(yīng)加快項(xiàng)目的竣工驗(yàn)收速度，促使建設(shè)項(xiàng)目財(cái)政績效的及時(shí)發(fā)揮。

（四）財(cái)政部門應(yīng)根據(jù)項(xiàng)目實(shí)施進(jìn)度撥付財(cái)政資金

從此次績效監(jiān)督的現(xiàn)場勘查情況來看，在涉及2011年農(nóng)村生活污水治理補(bǔ)助專項(xiàng)資金的項(xiàng)目中，G區(qū)及C區(qū)部分項(xiàng)目至今仍未動工，未達(dá)到預(yù)期的績效目標(biāo)，但項(xiàng)目涉及的專項(xiàng)補(bǔ)助資金均已全部撥付到位。為了提高財(cái)政資金的支出績效，加強(qiáng)對項(xiàng)目建設(shè)單位的有效約束，建議未來在類似的財(cái)政專項(xiàng)資金補(bǔ)助項(xiàng)目實(shí)施過程中，應(yīng)根據(jù)項(xiàng)目的實(shí)施進(jìn)度撥付財(cái)政資金，提高財(cái)政資金的使用效率，避免財(cái)政資金沉淀。

（五）加強(qiáng)農(nóng)村生活污水處理設(shè)施的維護(hù)與管理

農(nóng)村生活污水治理項(xiàng)目是一項(xiàng)重要的民生工程，有利于廣州市水生態(tài)環(huán)境的改善和美麗鄉(xiāng)村建設(shè)。但此次農(nóng)村生活污水治理補(bǔ)助專項(xiàng)資金項(xiàng)目只考慮了設(shè)施點(diǎn)的建設(shè)費(fèi)用，沒有考慮到未來的維護(hù)與運(yùn)行成本，而農(nóng)村居民的經(jīng)濟(jì)收入又比較低，無力承擔(dān)長期的維護(hù)與運(yùn)營費(fèi)用，甚至部分居民難以承受此項(xiàng)費(fèi)用，導(dǎo)致不使用或少使用農(nóng)村生活污水治理設(shè)施，A區(qū)就是一個(gè)明證。因此，為了廣州市的水生態(tài)環(huán)境，從大局出發(fā)，除了加強(qiáng)必要的宣傳之外，政府還應(yīng)在資金方面加以扶持。

（六）加大對基層財(cái)政績效監(jiān)督人員的培訓(xùn)力度

財(cái)政績效監(jiān)督工作的順利開展，與基層財(cái)政績效監(jiān)督人員的業(yè)務(wù)水平密切相關(guān)。但財(cái)政績效監(jiān)督在我國又是一個(gè)新鮮事物，沒有現(xiàn)成的經(jīng)驗(yàn)可以借鑒，大家都在摸著石頭過河。因此，未來我市應(yīng)在加大探索實(shí)踐的基礎(chǔ)上，將實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)傳授給廣大的基層財(cái)政績效監(jiān)督人員，并聘請中介機(jī)構(gòu)開展培訓(xùn)工作。

（七）開展財(cái)政績效全過程監(jiān)督

從此次財(cái)政績效監(jiān)督試點(diǎn)來看，由于以往沒有實(shí)施財(cái)政績效監(jiān)督，等事后才實(shí)施傳統(tǒng)的財(cái)政監(jiān)督——合規(guī)監(jiān)督，對財(cái)政資金績效的關(guān)注度不夠，發(fā)現(xiàn)問題時(shí)則為時(shí)已晚。為了提高財(cái)政資金績效水平，及早發(fā)現(xiàn)問題，及時(shí)整改，應(yīng)全面開展財(cái)政績效監(jiān)督工作，實(shí)施事中、事后兩方面的績效監(jiān)督，并加強(qiáng)績效監(jiān)督結(jié)果的運(yùn)用，做到事中有跟蹤、事后有追究。

（八）創(chuàng)新財(cái)政績效監(jiān)督方式

由于財(cái)政資金涉及的建設(shè)項(xiàng)目帶有非常強(qiáng)的專業(yè)性，加上現(xiàn)有體制下的財(cái)政監(jiān)督部門任務(wù)非常繁重，在具體的財(cái)政績效監(jiān)督過程中，如果單純由財(cái)政監(jiān)督部門進(jìn)行績效監(jiān)督，會顯得力不從心。建議在未來的財(cái)政績效監(jiān)督過程中，創(chuàng)新財(cái)政績效監(jiān)督方式，采取委托或聯(lián)合第三方的方式進(jìn)行財(cái)政績效監(jiān)督?！?/p>

（作者單位：廣州市財(cái)政局財(cái)政監(jiān)督分局）

（本欄目責(zé)任編輯：范紅玉）