●曾康華 李思沛 劉 鵬

經(jīng)濟新常態(tài)下財政收入監(jiān)管的新思考

●曾康華 李思沛 劉 鵬

編者按：在經(jīng)濟新常態(tài)下，我國經(jīng)濟增長速度由高速增長轉為中高速增長，財政收入呈現(xiàn)中低速增長。財政部部長樓繼偉在全國財政工作會議上指出，科學認識當前形勢，準確研判未來走勢，是我們做好財政工作的基本前提?！柏斦鲁B(tài)”體現(xiàn)為收入中低速增長，支出剛性增長，對財政管理水平提出了更高要求。面對嚴峻的經(jīng)濟形勢和財政壓力，有的征收機關為了完成收入任務，可能會采取收“過頭稅”、消極執(zhí)行稅收優(yōu)惠政策、財政“空轉”等手段，虛增財政收入，影響經(jīng)濟運行情況，不利于國家宏觀調控和維護公平競爭的市場環(huán)境。新常態(tài)下如何做好財政收入監(jiān)管工作？本期專題圍繞“新常態(tài)下創(chuàng)新財政收入監(jiān)管”展開探討，邀請財政學者和實務工作者發(fā)表觀點和建議，為做好新形勢下財政監(jiān)督工作提供指引。

一、近年來經(jīng)濟發(fā)展與財政收入增長新情況

2008年下半年我國經(jīng)濟運行遭遇世界性金融危機的嚴重沖擊，致使GDP增長率在2009年第一季度達到谷底，只有6.1%，而財政收入更是同比下降了8.32%，這是繼1997年亞洲金融危機后中國經(jīng)濟運行再次陷入谷底。此后，我國政府實施積極的財政政策和穩(wěn)健的貨幣政策進行強有力地調控經(jīng)濟，GDP增長率迅速強勁反彈，財政收入增長率也很快恢復高速增長的態(tài)勢。但2012年以后，由于受國內和國際諸多因素的影響，我國經(jīng)濟運行步入中高速增長區(qū)間，GDP增長率一直處于下行態(tài)勢，財政收入增長率也出現(xiàn)了大幅回落的情況。表1反映了2009年第1季度至2015年第1季度GDP增長率和財政收入增長率的情況。

表1 2009年第1季度至2015年第1季度GDP增長率和財政收入增長率 單位：%

從表1可以清晰地看到，除了2009年第一季度GDP增長率處于谷底外，從2009年到2011年的各個季度GDP增長率都在高位波動，與此同時，財政收入增長率不僅在高位運行，而且波動的幅度相當大，這一情況的出現(xiàn)曾經(jīng)引起人們的廣泛關注，如何解釋這一時期財政收入高速增長的原因成為理論界和實際部門研究的熱點。然而，此后GDP增長率開始出現(xiàn)平穩(wěn)的回落，而且這一態(tài)勢持續(xù)至今，2014年GDP增長率為7.4%，2015年第一季度GDP增長率為7%；2014年財政增長率為8.6%，2015年第一季度財政收入增長率為3.95%。不僅如此，觀察推動GDP增長的“三駕馬車”，即投資、消費和進出口的增長率也出現(xiàn)了較大幅度的回落。投資增長率從前幾年的20%以上下降到了 2014 年 的15.3%，2015年第一季度投資增長率下降到了13.5%。消費增長率也由16%—17%下降到了2014年12%，2015年第一季度消費增長率下降到了10.6%，進出口增長率更是出現(xiàn)了較大幅度的回落，2014年進出口貿(mào)易比上年增長2.3%，2015年第一季度進出口貿(mào)易同比下降6%。可見，這三個宏觀經(jīng)濟運行指標全面持續(xù)地回落，顯示GDP增長率的回落還在持續(xù)，甚至連止跌企穩(wěn)的跡象都沒有出現(xiàn)。此外，再觀察其他經(jīng)濟運行指標也大致如此，如作為與民生密切相關的房地產(chǎn)投資也出現(xiàn)了大幅度的回落，價格水平處于低位，現(xiàn)已經(jīng)在通貨緊縮的區(qū)間運行，而廣義貨幣增長率也大幅度回落。

這些情況充分顯示，我國經(jīng)濟運行進入新常態(tài)，即GDP增長率進入中高速運行區(qū)間，而且目前我國經(jīng)濟運行繼續(xù)走低的壓力突顯，財政收入增長疲軟的狀況一時難以根本改變，面對出現(xiàn)的這些新情況，再考慮到近年積極推進的全面深化財稅體制改革的各項舉措，尤其是今年實施的新《預算法》，要求所有政府財政收入必須按照全口徑預算管理的模式進行管理。在這些新的形勢下，如何加強政府財政收入的監(jiān)管，確保財政收入應收盡收并及時足額入庫，從而保證財政支出的需要，是當前加強財政監(jiān)督工作面臨的新問題。

二、經(jīng)濟新常態(tài)下財政收入監(jiān)管面臨的新問題

（一）經(jīng)濟運行繼續(xù)走低導致財政收入增長疲軟

加強政府財政收入監(jiān)管的根本目的，是保證財政收入的有效性和穩(wěn)定性，從而滿足財政支出的需要。近幾年我國經(jīng)濟運行進入新常態(tài)，財政收入增長率不再像前些年那樣呈現(xiàn)高增長的態(tài)勢，這一新情況的出現(xiàn)必須引起人們的高度重視，也更加突顯了加強財政收入監(jiān)管的重要性和必要性。這是因為，財政收入是財政支出的基礎。財政運行的穩(wěn)健性主要反映在財政收入的穩(wěn)健性上，有了財政收入的穩(wěn)健性，財政支出的穩(wěn)健性就能得到充分保障。沒有堅實的財政收入作為基礎，財政支出就沒有保障，政府調節(jié)宏觀經(jīng)濟運行的目標就難以實現(xiàn)。所以，當前我國經(jīng)濟運行繼續(xù)走低導致的財政收入增長疲軟，是必須認真對待的一個新問題。要對當前情況進行深入分析，摸清這種情況出現(xiàn)的背景和深刻的原因，掌握其變化的規(guī)律，對未來財政收入走勢進行預測，并在此基礎上，對財政支出進行必要的調整。如果不認識和重視這一點的話，必然增加財政運行的風險，而且越是當前財政收入增長疲軟，對財政收入的監(jiān)管就越要加強。

（二）全口徑預算管理對財政收入監(jiān)管提出更高要求

隨著我國社會經(jīng)濟發(fā)展、政府職能轉變和深化財稅管理體制改革的推進，必然導致政府財政收入形式的多樣性和管理上的復雜性，這些對傳統(tǒng)預算管理模式提出了嚴峻挑戰(zhàn)。長期以來，政府財政收入未能全部納入預算，以及納入預算的政府財政收入并沒有受到規(guī)則統(tǒng)一的、嚴格的管理和監(jiān)控，這些問題長期存在于政府財政收入管理過程之中，成為完善我國政府預算體系，加強預算管理，提高財政資金運行效率的軟肋。

全口徑預算管理是全面深化財稅體制改革所倡導的一種新管理模式，其核心就是把所有的政府財政收支納入預算管理，而政府預算體系包括一般公共預算、政府性基金預算、國有資本經(jīng)營預算和社會保障預算。這“四個預算”的編制既相對獨立，又需要相互協(xié)調和銜接，“四個預算”的執(zhí)行也是相互制約，需要相互協(xié)調和銜接。因此，全口徑預算管理的新模式，使監(jiān)管政府財政收入的職能得到進一步加強，監(jiān)管的范圍也進一步擴大，也就是把所有政府收入集中于預算管理和監(jiān)督之中，相對于過去分散管理和監(jiān)督來說，無疑對監(jiān)管財政收入提出了更高更新更全面的要求。

（三）地方債的監(jiān)管

依法治財是治理財政的根本，新《預算法》是全面推進依法治國的一部重要法律，是財政領域的基本法律制度，是依法監(jiān)管政府財政收入最基本的法理依據(jù)。新《預算法》的實施，意味著我國各級政府的財政收入管理已經(jīng)納入規(guī)范化、制度化和法治化建設的軌道，依法管理和監(jiān)督所有財政收入將成為一種新常態(tài)。

新《預算法》明確規(guī)定：“經(jīng)國務院批準的省、自治區(qū)、直轄市的預算中必需的建設投資的部分資金，可以在國務院確定的限額內，通過發(fā)行地方政府債券舉借債務的方式籌措?！边@預示著對地方債的管理將進入一個嶄新的階段。地方債是一種特殊的財政收入，盡管地方性債務從改革開放之初就已經(jīng)存在，但原來的《預算法》明文禁止地方政府發(fā)行公債。所以，業(yè)已形成的地方各級政府性債務以多種其他的形式存在，既有顯性的債務也有隱性的債務。由于今后幾年這些地方性債務陸續(xù)進入償還高峰期，為了緩解地方政府還債壓力，規(guī)避可能發(fā)生的債務風險，中央政府決定將一部分業(yè)已形成的地方性債務通過置換的形式轉為地方債，成為真正意義上的地方債。而且隨著新《預算法》的實施，省級政府也會發(fā)行地方公債，地方債的規(guī)模會不斷擴大，對地方債的管理將越來越重要和越來越復雜。如此一來，如何對地方債實施有效的監(jiān)管，并加快地方債管理制度的建設，就成為亟需解決的問題。

（四）監(jiān)督職責劃分與協(xié)調

盡管全口徑預算管理模式拓寬了監(jiān)管政府財政收入的范圍，但增加了財政收入監(jiān)管的難度。按照我國政府預算體系構成和實施新《預算法》的要求，凡是納入到“四個預算”中的各項財政收入都要實施監(jiān)管，事實上這“四個預算”中涉及的財政收入不僅多，而且面十分廣，依據(jù)現(xiàn)行管理體制規(guī)定，不同的預算由不同的部門編制、執(zhí)行和管理，由于這些預算又存在內在的聯(lián)系，必然會產(chǎn)生各種各樣的矛盾與沖突，如何解決協(xié)調這些矛盾與沖突，加強對部門預算編制和執(zhí)行的監(jiān)管，成為新形勢下面臨的新問題。所以，明確劃分監(jiān)督部門職責，各監(jiān)督部門協(xié)調配合就成為有效監(jiān)管政府財政收入的關鍵。

三、經(jīng)濟新常態(tài)下財政收入監(jiān)管的新思考

（一）依法監(jiān)管財政收入

依法治國是治理國家的根本，黨的第十八屆四中全會通過的《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》，明確提出全面推進依法治國的方略，為依法治財指明了方向。而新《預算法》的實施為依法治財提供了法律依據(jù)和支撐，依法監(jiān)管財政收入也就有了堅實的法律保障。在推進全面深化財稅體制改革過程中，依法監(jiān)管財政收入也會進入一種新常態(tài)，依法監(jiān)管財政收入的理念將在財政管理工作中得以全面體現(xiàn)，這從根本上保證了財政收入監(jiān)管的有效性和財政收入運行的穩(wěn)健性。

（二）積極推進財稅體制改革

毫無疑問，我國正在進行的“營改增”、將要推行的房產(chǎn)稅改革和其他稅制改革，將改變各級政府財政收入的分配關系。加強財政收入的監(jiān)管，其前提就是要明確劃分各級政府財政收入的歸屬和管理權限，也就是要在明確了政府間的財政收入分配格局后，各級監(jiān)管部門對財政收入才能有效實施有的放矢的監(jiān)管。應當積極推進財稅體制改革，尤其是稅制改革，才能更加有效地和明確地監(jiān)管財政收入。在我國目前分級征稅和分級管理稅收的背景下，如果稅制改革不到位，各級政府的財政收入分配關系也就難以穩(wěn)定。因此，積極推進稅制改革，進而推進財政體制改革，才能為加強財政收入監(jiān)管，明確監(jiān)管財政收入的職責提供體制機制保障，才能更有效地監(jiān)管財政收入。

（三）發(fā)揮監(jiān)管綜合效力

一方面，經(jīng)濟新常態(tài)下的財政收入進入中低速增長的態(tài)勢，使有效監(jiān)管財政收入的運行，保證財政收入按照預算安排有效使用顯得更為重要；另一方面，由于我國現(xiàn)行的政府預算體系和預算分級管理的規(guī)定，我國各級政府的財政收入非常龐大和復雜，而要對“四個預算”的政府財政收入以及各級政府的財政收入實施有效地監(jiān)管并非易事。因此，在經(jīng)濟新常態(tài)下，如何實施對政府財政收入的有效監(jiān)管，不僅要為有效監(jiān)管財政收入提供體制機制上的保障，而且在不同級次的監(jiān)管部門之間、同級次的不同監(jiān)管部門之間都需要進行協(xié)同配合，不同監(jiān)管部門既要分工明確，監(jiān)管職責邊界清晰，又要協(xié)調配合，只有這樣才能發(fā)揮綜合監(jiān)管的效力?！?/p>

（作者單位：中央財經(jīng)大學財政學院）