潘 修 華，呂 林 宇

(南通大學(xué) 管理學(xué)院，江蘇 南通 226019)

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社會(huì)組織制約政府權(quán)力探析*

潘 修 華，呂 林 宇

(南通大學(xué) 管理學(xué)院，江蘇 南通 226019)

現(xiàn)階段，社會(huì)組織通過(guò)參與公共政策制定、與政府合作共治、參與立法過(guò)程、維權(quán)等方式制約政府權(quán)力，已取得了一定的效果。但由于受政府社團(tuán)管理體制和社會(huì)組織自身治理機(jī)制、代言能力等方面存在的問(wèn)題的影響，社會(huì)組織制約政府權(quán)力的態(tài)度不積極、能力不強(qiáng)、制度化程度也不高。進(jìn)一步提升社會(huì)組織制約政府權(quán)力的績(jī)效，須創(chuàng)新體制機(jī)制，增強(qiáng)社會(huì)組織的獨(dú)立性、自主性，提高社會(huì)組織參政議政與維權(quán)的積極性；改革人大、政協(xié)聯(lián)系群眾制度和行政機(jī)構(gòu)公共政策決策制度，提升社會(huì)組織參政議政、制約權(quán)力的制度化水平與能力。

社會(huì)組織；政府權(quán)力；權(quán)力制約；公共政策；合作共治；維權(quán)；參政議政；政治文明

黨的十八大提出：“讓人民監(jiān)督權(quán)力，讓權(quán)力在陽(yáng)光下運(yùn)行?！薄敖∪鶎狱h組織領(lǐng)導(dǎo)的充滿活力的基層群眾自治機(jī)制，以擴(kuò)大有序參與、推進(jìn)信息公開(kāi)、加強(qiáng)議事協(xié)商、強(qiáng)化權(quán)力監(jiān)督為重點(diǎn)，拓寬范圍和途徑，豐富內(nèi)容和形式，保障人民享有更多更切實(shí)的民主權(quán)利?！秉h的十八屆三中全會(huì)進(jìn)一步提出“強(qiáng)化權(quán)力運(yùn)行制約和監(jiān)督體系”、“激發(fā)社會(huì)組織活力。正確處理政府和社會(huì)關(guān)系，加快實(shí)施政社分開(kāi)，推進(jìn)社會(huì)組織明確權(quán)責(zé)、依法自治、發(fā)揮作用”。

從十八大到十八屆三中全會(huì)，黨中央實(shí)際上提出了一條擴(kuò)大組織化有序參與、強(qiáng)化權(quán)力制約與監(jiān)督的戰(zhàn)略方針。應(yīng)該說(shuō)，這一戰(zhàn)略方針具有較強(qiáng)的時(shí)代針對(duì)性。市場(chǎng)化改革30多年來(lái)，社會(huì)利益逐漸分化，社會(huì)矛盾逐步積累，社會(huì)利益訴求日趨活躍，與此同時(shí)，社會(huì)利益表達(dá)的體制機(jī)制尚未完全形成體系，社會(huì)利益訴求進(jìn)入政府決策的過(guò)程仍不順暢，社會(huì)民眾對(duì)政府權(quán)力的制約和監(jiān)督仍缺乏力度，權(quán)力缺位、錯(cuò)位、越位現(xiàn)象仍不時(shí)發(fā)生。在這樣的情勢(shì)下，引導(dǎo)社會(huì)組織為群眾代言、有序參政議政、制約政府權(quán)力就成為落實(shí)黨的十八大和十八屆三中全會(huì)的這一戰(zhàn)略決策的重要舉措，對(duì)推進(jìn)我國(guó)政治文明建設(shè)具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。

一、社會(huì)組織制約政府權(quán)力的現(xiàn)狀

現(xiàn)階段社會(huì)組織制約政府權(quán)力的方式有哪些？效果如何？對(duì)這兩個(gè)問(wèn)題的分析是探討制約政府權(quán)力過(guò)程中存在的問(wèn)題，進(jìn)而提出針對(duì)性解決對(duì)策的認(rèn)知基礎(chǔ)。

(一)社會(huì)組織制約政府權(quán)力的方式

1.通過(guò)參與公共政策制定，制約政府權(quán)力

社會(huì)組織通過(guò)參與聽(tīng)證會(huì)、學(xué)術(shù)會(huì)議、調(diào)研和關(guān)注政府網(wǎng)絡(luò)媒體等方式，參政議政，分享、制約政府權(quán)力，影響政府公共政策制定，使公共政策制定過(guò)程更民主，公共政策制定結(jié)果更科學(xué)、更有效。(1)參與聽(tīng)證會(huì)。一般來(lái)說(shuō)，當(dāng)政府制定與公共利益密切相關(guān)的政策時(shí)，需舉行聽(tīng)證會(huì)。社會(huì)組織通過(guò)參與聽(tīng)證會(huì)可向政府提供專業(yè)建議?，F(xiàn)在有些地方政府制定公共政策時(shí)，比較注意吸收社會(huì)組織參與聽(tīng)證會(huì)，為社會(huì)組織監(jiān)督權(quán)力提供了便利。(2)參與學(xué)術(shù)會(huì)議。有些學(xué)術(shù)會(huì)議參與人員范圍比較廣泛，既有高校的老師、科研院所的專家學(xué)者和政府官員、人大代表、政協(xié)委員，也有相關(guān)行業(yè)協(xié)會(huì)、學(xué)會(huì)等組織的從業(yè)人員。在這樣的學(xué)術(shù)會(huì)議中，行業(yè)協(xié)會(huì)、學(xué)會(huì)等社會(huì)組織就有機(jī)會(huì)以自身掌握的實(shí)際情況，影響相關(guān)公共政策的制定。(3)參與調(diào)研。社會(huì)組織由于具有一定的民間性，擁有較好的聯(lián)系和深入群眾的便利條件。在這種情勢(shì)下，社會(huì)組織可以利用其擁有的優(yōu)勢(shì)，通過(guò)開(kāi)展自主性調(diào)研或參與政府組織的調(diào)研，然后對(duì)結(jié)果進(jìn)行專業(yè)分析，推導(dǎo)出符合實(shí)際的結(jié)論，為政府的政策制定提供支持。(4)與政府網(wǎng)絡(luò)媒體互動(dòng)。政府微博、論壇、網(wǎng)站等的興起和建設(shè)為社會(huì)組織參與公共政策制定的過(guò)程提供了新的渠道。據(jù)報(bào)道，截至2012年5月16日，新浪微博注冊(cè)用戶數(shù)已超過(guò)3億[1]，其中有相當(dāng)多的政府微博。社會(huì)組織通過(guò)微博、論壇、網(wǎng)站等與政府互動(dòng)，參與公共政策制定過(guò)程，為自己及聯(lián)系的社會(huì)群體表達(dá)訴求，有利于自身與相關(guān)社會(huì)群體分享和制約政府權(quán)力。

2.通過(guò)合作共治，制約政府權(quán)力

當(dāng)前，一些社會(huì)組織的實(shí)力比較強(qiáng)，具備分享政府讓渡公共權(quán)力的條件，能夠與政府一起合作共治，這可使它們通過(guò)權(quán)力分享的方式，實(shí)現(xiàn)對(duì)政府權(quán)力的制約和監(jiān)督。譬如，1993年司法部要求全國(guó)各省司法行政官員在2004年底之前退出省級(jí)律協(xié)，促使律師由“國(guó)家法律工作者”向“社會(huì)法律工作者”轉(zhuǎn)變，在一定程度上改變了律師一味替政府背書(shū)的窘?jīng)r。[2]這一改革推動(dòng)了律師協(xié)會(huì)與司法部門(mén)相互制衡局面的逐漸形成，有利于公民維權(quán)，有利于社會(huì)的成長(zhǎng)，有利于司法腐敗的防范。再如，自2004年我國(guó)第一家為地方政府提供績(jī)效評(píng)估服務(wù)的團(tuán)體即蘭州大學(xué)中國(guó)地方政府績(jī)效評(píng)價(jià)中心建立以來(lái)，越來(lái)越多的社會(huì)組織參與到政府績(jī)效評(píng)估活動(dòng)中。[3]2013年筆者通過(guò)調(diào)研，了解到在南通市近年政府績(jī)效考評(píng)活動(dòng)中，相關(guān)社會(huì)組織利用專業(yè)經(jīng)驗(yàn)和知識(shí)，協(xié)助政府制定評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)、總結(jié)評(píng)估結(jié)果，改變了政府壟斷績(jī)效評(píng)估權(quán)的現(xiàn)象，提高了政府績(jī)效評(píng)估的透明度和公正性。這在一定程度上推動(dòng)了地方政府“運(yùn)動(dòng)員+裁判員”角色的轉(zhuǎn)型，為社會(huì)組織從社會(huì)之維監(jiān)督政府權(quán)力的運(yùn)行提供了平臺(tái)，有利于保障公眾的知情權(quán)，有利于防止政府的不作為與腐敗。

3.通過(guò)參與立法過(guò)程，制約政府權(quán)力

現(xiàn)階段一些社會(huì)組織已在積極地參與立法過(guò)程，它們往往通過(guò)聯(lián)系、影響、說(shuō)服相關(guān)的人大代表、政協(xié)委員，讓他們向人大、政協(xié)提出包含了其意志的立法提案，從而實(shí)現(xiàn)自身之訴求進(jìn)入政府決策過(guò)程的目的。盡管社會(huì)組織通過(guò)人大代表、政協(xié)委員對(duì)不滿、不利的政府規(guī)制提出意見(jiàn)、改革建議，從主觀上說(shuō)，是為了替自身或者特定社會(huì)群體維護(hù)和爭(zhēng)取利益，但是在客觀上也有制約政府權(quán)力的作用。2014年“兩會(huì)”中，“兩會(huì)”代表、委員們提交的議案中就有一些是為社會(huì)組織發(fā)聲的(見(jiàn)表1)。[4]

表1 2014年“兩會(huì)”代表、委員關(guān)于社會(huì)組織的部分提案或建議

從這些立法建議中，社會(huì)組織通過(guò)影響人大代表、政協(xié)委員，嘗試參與立法過(guò)程的身形隱約可見(jiàn)。社會(huì)組織之所以提出這些立法建議，無(wú)非是因?yàn)楝F(xiàn)行的相關(guān)法規(guī)及其同行的政府規(guī)制已不利于其生存和發(fā)展，而按照它們的建議修改之后則可以改變此種不利的現(xiàn)狀，這無(wú)疑是為了替自身及其服務(wù)對(duì)象維護(hù)和爭(zhēng)取利益，但也包含了制約政府權(quán)力的意蘊(yùn)。

4.通過(guò)維權(quán)活動(dòng)，制約政府權(quán)力

當(dāng)前，我國(guó)一些社會(huì)組織能主動(dòng)地以相關(guān)法律維護(hù)自身權(quán)利或?yàn)槁?lián)系對(duì)象維護(hù)權(quán)利提供支持，在一定程度上限制了政府權(quán)力的濫用。《行政復(fù)議法》、《行政訴訟法》等法規(guī)為社會(huì)組織的維權(quán)活動(dòng)提供了法律依據(jù)。2010年在我國(guó)第一次行業(yè)協(xié)會(huì)訴政府的案件中，珠海市工商局要求珠海市房產(chǎn)經(jīng)紀(jì)人必須到工商局指定授權(quán)的機(jī)構(gòu)交費(fèi)培訓(xùn)，獲得該機(jī)構(gòu)授予的資格證書(shū)后才有從業(yè)資格。廣東省經(jīng)紀(jì)人行業(yè)協(xié)會(huì)認(rèn)為這樣的要求違反《行政許可法》，其收費(fèi)亦違反國(guó)家法律價(jià)格制度，在多次協(xié)商無(wú)果的情況下，為維護(hù)行業(yè)成員的利益，對(duì)珠海市工商局提出行政訴訟。此案一出，引起社會(huì)公眾和媒體的廣泛關(guān)注。雖然后來(lái)因?yàn)樵V訟主體資格問(wèn)題敗訴了，但也使得珠海工商局在應(yīng)訴中解釋，自己沒(méi)有強(qiáng)制要求房產(chǎn)經(jīng)紀(jì)人到某機(jī)構(gòu)培訓(xùn)，只是要求這些經(jīng)紀(jì)人須按規(guī)定具備相應(yīng)的培訓(xùn)資格證。[5]廣東省經(jīng)紀(jì)人行業(yè)協(xié)會(huì)的維權(quán)行動(dòng)說(shuō)明，社會(huì)組織對(duì)政府部門(mén)的侵權(quán)行為，是可以依法維權(quán)的，而這可以在一定程度上限制政府權(quán)力的濫用。

(二)社會(huì)組織制約政府權(quán)力效果的評(píng)估

近年，一些社會(huì)組織的政治參與和維權(quán)意識(shí)逐漸增強(qiáng)，它們通過(guò)參與公共政策制定、與政府合作共治、參與立法過(guò)程和維權(quán)等方式，展開(kāi)的組織化、專業(yè)化行動(dòng)，對(duì)政府的相關(guān)決策活動(dòng)發(fā)揮了一定的影響。與此同時(shí)，在制約政府權(quán)力上亦取得了一定的效果。比如自然之友、北京地球村、中華環(huán)保聯(lián)合會(huì)、綠家園、綠色和平、中國(guó)紅樹(shù)林保育聯(lián)盟、廣州綠點(diǎn)組織、未來(lái)綠色青年領(lǐng)袖協(xié)會(huì)、貴陽(yáng)公眾環(huán)境教育中心等環(huán)保組織，為了保護(hù)自然環(huán)境，從民間的角度和立場(chǎng)，它們積極主動(dòng)地參與環(huán)境評(píng)估活動(dòng)以及政府的相關(guān)決策活動(dòng)，已在一定程度上影響了政府決策的導(dǎo)向和結(jié)果。[6]

但是從總體上看，我國(guó)社會(huì)組織的政策參與活力尚未被完全激活，政策制定影響力不夠強(qiáng)，并沒(méi)有發(fā)揮較強(qiáng)的制約和監(jiān)督政府權(quán)力的功能。從程汝華2009年對(duì)200多家社會(huì)組織調(diào)查的結(jié)果來(lái)看，只有31%的社會(huì)組織扮演過(guò)政策影響者的角色。[7]筆者2013年對(duì)南通市100多家社會(huì)組織發(fā)放相關(guān)調(diào)查問(wèn)卷，回收有效問(wèn)卷70份。從調(diào)查的結(jié)果來(lái)看，其中只有23.2%的社會(huì)組織經(jīng)常做出監(jiān)督政府的行為，而從沒(méi)有監(jiān)督過(guò)政府行為的社會(huì)組織達(dá)到59.4%，另有17.4%的社會(huì)組織只是偶爾有監(jiān)督政府的行為(見(jiàn)表2)。

表2 社會(huì)組織對(duì)政府的監(jiān)督情況

二、社會(huì)組織制約政府權(quán)力過(guò)程中存在的主要問(wèn)題

盡管我國(guó)社會(huì)組織制約權(quán)力的方式已有不少，而且也取得了一定的效果，但從總體上看，現(xiàn)階段社會(huì)組織制約權(quán)力的態(tài)度仍比較消極、能力仍比較弱，制度化水平仍比較低，效果也不太理想。

(一)社會(huì)組織制約權(quán)力的態(tài)度大都較為消極

社會(huì)組織本應(yīng)在社會(huì)公共生活中自主扮演其角色，但我國(guó)相當(dāng)一部分社會(huì)組織是受制于政府的。我國(guó)的社會(huì)組織可分為法人性質(zhì)的社會(huì)組織和非法人性質(zhì)的社會(huì)組織。法人性社會(huì)組織基本上是從行政系統(tǒng)內(nèi)部衍生出來(lái)的，受“雙重登記制度”嚴(yán)格限制，行政化色彩濃厚。在過(guò)去相當(dāng)長(zhǎng)的時(shí)期內(nèi)，法人性社會(huì)組織的主要領(lǐng)導(dǎo)往往由政府官員兼任。盡管現(xiàn)在強(qiáng)調(diào)政社分開(kāi)，只有少量的政府官員在法人性社會(huì)組織中兼職，但法人性社會(huì)組織本身還沒(méi)有完全從所掛靠的行政部門(mén)中獨(dú)立出來(lái)。由于與政府的這種特殊關(guān)系及其衍生的弱自主性，法人性社會(huì)組織為群眾代言、為群眾維權(quán)，制約權(quán)力的積極性不高。

而從經(jīng)費(fèi)來(lái)源上來(lái)看，現(xiàn)階段獲得政府的財(cái)政撥款、補(bǔ)貼以及公益項(xiàng)目，對(duì)我國(guó)社會(huì)組織的生存和發(fā)展是比較重要的。2013年謝敏、吳麗娟等人關(guān)于安徽部分社會(huì)組織資金來(lái)源調(diào)查[8]的結(jié)果顯示，政府的財(cái)政撥款、補(bǔ)貼和政府項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)仍是大多數(shù)社會(huì)組織最為重視的經(jīng)費(fèi)來(lái)源(見(jiàn)表3)。從筆者連續(xù)多年對(duì)社會(huì)組織的訪談來(lái)看，這個(gè)調(diào)查結(jié)果基本上是符合實(shí)際情況的。

表3 社會(huì)組織的資金來(lái)源統(tǒng)計(jì)

出現(xiàn)上述情況的主要原因可能是現(xiàn)階段我國(guó)公益精神培育不到位、社會(huì)公益資源不夠豐裕，不足以支持社會(huì)組織發(fā)展，于是，為了保證社會(huì)組織發(fā)揮治理和服務(wù)的功能，使社會(huì)的發(fā)展有條不紊，政府不得不施以援手，提供必要的資金支持。在這種情況下，對(duì)大多數(shù)社會(huì)組織來(lái)說(shuō)，為了爭(zhēng)取政府的財(cái)政支持和公益項(xiàng)目，它們會(huì)盡可能地與政府搞好關(guān)系，積極向政府靠攏，與政府進(jìn)行合作，而不是找政府“麻煩”，與政府對(duì)立、對(duì)抗。當(dāng)與政府有太多利益牽扯時(shí)，這些社會(huì)組織就不得不“看政府的臉色行事”，其活動(dòng)領(lǐng)域和項(xiàng)目選擇也要迎合政府的“口味”。如此，期望社會(huì)組織普遍性地、積極地、有力地整合、代表、表達(dá)、維護(hù)社會(huì)民眾的權(quán)益，制約政府不正當(dāng)?shù)臋?quán)力行使，既是幼稚的，也是不現(xiàn)實(shí)的。

(二)社會(huì)組織制約權(quán)力的能力不強(qiáng)

基于獲取政府財(cái)政、政策等支持的考慮和擔(dān)心在政治上惹“麻煩”的心理，現(xiàn)階段大多數(shù)社會(huì)組織往往專注于向社會(huì)提供公共服務(wù)、公共產(chǎn)品，較少主動(dòng)聯(lián)系群眾，為群眾代言，甚至當(dāng)群眾找上門(mén)來(lái)請(qǐng)求為他們代言，請(qǐng)求維護(hù)他們的權(quán)益時(shí)，有些社會(huì)組織也會(huì)婉拒、甚至直接推托。社會(huì)組織向特定群體開(kāi)展的服務(wù)活動(dòng)較多，其服務(wù)能力在實(shí)踐中不斷提升；與此形成對(duì)照的是，其為群眾代言的活動(dòng)開(kāi)展較少，代言能力未能得到充分發(fā)展。在一般情形下，群眾的利益訴求往往是多元的、零散的，有時(shí)候甚至是非理性的。社會(huì)組織要把如此形態(tài)的利益訴求簡(jiǎn)明扼要地傳達(dá)到政府那里，須具備一定的能力。這些能力，有些可以通過(guò)培訓(xùn)、觀摩學(xué)習(xí)等方式來(lái)培養(yǎng)，有些則須在實(shí)際的群眾工作中逐漸形成。而現(xiàn)實(shí)中，正是社會(huì)組織對(duì)服務(wù)領(lǐng)域、服務(wù)事項(xiàng)的選擇，限制了其聯(lián)系群眾、為群眾代言的機(jī)會(huì)，進(jìn)而抑制了自身整合、傳遞群眾訴求的能力的發(fā)展。

要使代言有效果，除了須具備為群眾發(fā)聲的能力外，社會(huì)組織還須具備與政府及其官員溝通、協(xié)商、談判的能力。社會(huì)組織所代表的群眾的訴求，有時(shí)候比較尖銳，有時(shí)候可能與政府的利益相矛盾，如何讓這些訴求得到政府的重視，并盡量給予滿足，常常需要社會(huì)組織來(lái)做政府的工作。如果社會(huì)組織做政府工作的能力不強(qiáng)，就很難把群眾的利益訴求帶到政府的決策中去，很難使政府積極地滿足群眾的利益訴求?，F(xiàn)實(shí)中，部分社會(huì)組織并不善于與政府打交道，它們對(duì)政府的態(tài)度容易陷入兩種極端：一種是唯政府馬首是瞻，政府說(shuō)是什么就是什么，說(shuō)怎么樣就怎么樣；另一種是對(duì)政府不信任、疏離。這兩種極端的態(tài)度都會(huì)影響社會(huì)組織發(fā)展自身聯(lián)系政府的能力，限制其為群眾代言的效果。

聯(lián)系群眾和溝通政府的能力的缺陷影響了社會(huì)組織參政議政的機(jī)會(huì)和效果，限制了社會(huì)組織發(fā)揮分享和制約政府權(quán)力的功能，不利于我國(guó)社會(huì)力量的成長(zhǎng)。社會(huì)之維是建造“權(quán)力籠子”的必不可少的構(gòu)件。建造一個(gè)完整的權(quán)力籠子，除了須具有權(quán)力系統(tǒng)內(nèi)部的分權(quán)制衡的制度設(shè)施外，還需要強(qiáng)有力的社會(huì)監(jiān)督。[9]推動(dòng)社會(huì)的成長(zhǎng)，培養(yǎng)社會(huì)民眾的監(jiān)督意識(shí)與習(xí)慣，可以從政府權(quán)力系統(tǒng)外部防范它的外溢、濫用與腐敗。而要做到這一點(diǎn)，除了要求社會(huì)組織達(dá)到一定的規(guī)模或者說(shuō)數(shù)量外，更為重要的是要求社會(huì)組織須具備較為強(qiáng)大的參政議政能力，能夠較為充分地發(fā)揮其利益代表和權(quán)力制約的功能。

(三)社會(huì)組織制約權(quán)力的制度化程度不高

制度化參與因具有規(guī)范性、穩(wěn)定性、連續(xù)性等特征，成為社會(huì)組織充分、有效地表達(dá)意見(jiàn)、影響政府決策、制約權(quán)力的前提條件，但從普遍性層面來(lái)看，我國(guó)社會(huì)組織的制度化參與方式并沒(méi)有形成。在我國(guó)各級(jí)人大代表、政協(xié)委員聯(lián)系群眾制度中，鮮見(jiàn)關(guān)于人大代表、政協(xié)委員聯(lián)系社會(huì)組織的要求或者規(guī)定；而行政機(jī)構(gòu)關(guān)于召開(kāi)聽(tīng)證會(huì)、討論會(huì)、咨詢會(huì)等活動(dòng)的規(guī)定中，很少明確地要求必須邀請(qǐng)相關(guān)專業(yè)領(lǐng)域、行政區(qū)劃的社會(huì)組織出席這些活動(dòng)。在這樣的制度背景下，社會(huì)組織的參政議政活動(dòng)經(jīng)常呈現(xiàn)出非正式性、非固定性。也就是說(shuō)，除了少部分通過(guò)制度渠道來(lái)實(shí)現(xiàn)的參政議政活動(dòng)外，社會(huì)組織的大部分參政議政活動(dòng)是通過(guò)與行政機(jī)構(gòu)的掛靠關(guān)系、人際網(wǎng)絡(luò)來(lái)開(kāi)展的。這就是因?yàn)樯鐣?huì)組織多是掛靠于行政機(jī)構(gòu)，與行政機(jī)構(gòu)有實(shí)際的隸屬關(guān)系，而且基于這種關(guān)系，社會(huì)組織的負(fù)責(zé)人、員工往往和行政機(jī)構(gòu)的官員、員工比較熟悉；而它們與人大、政協(xié)機(jī)構(gòu)則少有這種隸屬關(guān)系和人際關(guān)系。

社會(huì)組織參政議政的非制度化的弊端是較為明顯的，它使社會(huì)組織在開(kāi)展參政議政活動(dòng)時(shí)過(guò)分依賴相關(guān)行政機(jī)構(gòu)，而相對(duì)疏忽人大、政協(xié)機(jī)構(gòu)，因而縮減了社會(huì)組織參政議政的通道，限制了社會(huì)組織參政議政的機(jī)會(huì)，不利于社會(huì)利益矛盾的化解，不利于社會(huì)和諧與政治穩(wěn)定；而且它使社會(huì)組織參政議政的隨機(jī)性大為增強(qiáng)，效果的穩(wěn)定性大打折扣。這種參政議政的非制度化顯性狀況不改變，社會(huì)組織制約權(quán)力的功能發(fā)揮就不會(huì)充分，績(jī)效也不會(huì)好。

三、促進(jìn)社會(huì)組織更好制約政府權(quán)力的對(duì)策

在分析社會(huì)組織制約政府權(quán)力存在問(wèn)題的基礎(chǔ)上，須提出有效地解決問(wèn)題的對(duì)策，以促進(jìn)社會(huì)組織更好地發(fā)揮制約政府權(quán)力的作用，更好地防止政府權(quán)力的不作為、濫用、尋租等現(xiàn)象的發(fā)生。

(一)增強(qiáng)社會(huì)組織獨(dú)立性、自主性，為其制約權(quán)力提供底氣

首先，須有相關(guān)的頂層設(shè)計(jì)。改革的理路是實(shí)行政社分開(kāi)，在法治的理念之下，加快修改相關(guān)法律法規(guī)，改革社會(huì)組織現(xiàn)有登記管理制度，推行社會(huì)組織與機(jī)關(guān)事業(yè)單位脫鉤，祛除社會(huì)組織的行政色彩，提升社會(huì)組織的獨(dú)立性、自主性，使社會(huì)組織成為獨(dú)立自主的社會(huì)主體。[10]具體來(lái)說(shuō)，為了減少轉(zhuǎn)型期的政治風(fēng)險(xiǎn)，在對(duì)宗教類、政治法律類和涉外類社會(huì)組織登記管理制度暫時(shí)不動(dòng)的前提下，對(duì)行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)類、科技類、公益慈善類、城鄉(xiāng)社區(qū)服務(wù)類組織實(shí)行直接登記，符合法人社團(tuán)成立條件的登記為法人社團(tuán)，不符合的登記為非法人社團(tuán)；禁止機(jī)關(guān)事業(yè)單位的現(xiàn)職官員兼任社會(huì)組織的領(lǐng)導(dǎo)者。

其次，須為社會(huì)組織經(jīng)費(fèi)上的自主創(chuàng)造條件。當(dāng)前我國(guó)法人性的社會(huì)組織以及一些非法人性的社會(huì)組織(比如在單位內(nèi)部活動(dòng)的社會(huì)組織、社區(qū)社會(huì)組織)的經(jīng)費(fèi)主要來(lái)源于政府的財(cái)政支持。其實(shí)，是否從政府那里獲取經(jīng)費(fèi)，甚至是否從政府那里獲取的經(jīng)費(fèi)超過(guò)運(yùn)行經(jīng)費(fèi)的一半，都不是問(wèn)題的重點(diǎn)。國(guó)外很多社會(huì)組織也從政府那里獲取生存和發(fā)展的資源，但這并不影響它們獨(dú)立自主地運(yùn)行。[11]問(wèn)題的重點(diǎn)是，在現(xiàn)階段我國(guó)大多數(shù)社會(huì)組織的運(yùn)行經(jīng)費(fèi)主要來(lái)源于政府的情況下，如何保障它們的獨(dú)立性、自主性。要做到這一點(diǎn)，政府對(duì)社會(huì)組織的財(cái)政支持，應(yīng)最大限度地以項(xiàng)目競(jìng)標(biāo)的方式來(lái)實(shí)現(xiàn)。政府對(duì)社會(huì)組織的直接財(cái)政補(bǔ)貼，尤其是差別化的財(cái)政補(bǔ)貼，容易陷入關(guān)系化操作的泥坑之中，導(dǎo)致社會(huì)組織對(duì)政府的“委曲求全”，喪失獨(dú)立性、自主性。而政府以項(xiàng)目競(jìng)標(biāo)的形式向社會(huì)組織購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)時(shí)，政府與社會(huì)組織之間是契約化的購(gòu)買(mǎi)關(guān)系，而不是熟人式的饋贈(zèng)關(guān)系，這可以使社會(huì)組織保持一定程度的獨(dú)立性、自主性。當(dāng)然，為了提升自身的獨(dú)立性、自主性，社會(huì)組織也可以通過(guò)自己的活動(dòng)和服務(wù)，提升組織的公信力和美譽(yù)度，增強(qiáng)向社會(huì)籌資的能力，提高社會(huì)化籌資力度。此外，還可以在非營(yíng)利性目標(biāo)規(guī)制下，適當(dāng)開(kāi)展一些有償服務(wù)。

只有保證了相對(duì)的身份獨(dú)立和經(jīng)濟(jì)獨(dú)立，社會(huì)組織才能更有底氣地開(kāi)展參政議政活動(dòng)，更積極地為自己、成員進(jìn)行維權(quán)，從而更為充分地發(fā)揮制約政府權(quán)力的功能。這對(duì)夯實(shí)權(quán)力制約體系的社會(huì)之維，對(duì)建設(shè)更為有力的權(quán)力制約體系都是十分重要的，而且對(duì)我國(guó)社會(huì)的成長(zhǎng)、民眾政治素養(yǎng)的培養(yǎng)，乃至民主政治的建設(shè)都將產(chǎn)生深遠(yuǎn)的影響。

(二)通過(guò)強(qiáng)化培訓(xùn)和實(shí)踐，提升社會(huì)組織制約權(quán)力的能力

首先，政府可支持樞紐型社會(huì)組織對(duì)相關(guān)社會(huì)組織開(kāi)展聯(lián)系群眾、為群眾代言的能力培訓(xùn)。在現(xiàn)階段社會(huì)利益分化、社會(huì)利益格局變遷的形勢(shì)下，形成有序的利益表達(dá)系統(tǒng)是保持社會(huì)和諧、政治穩(wěn)定的必要舉措。近年頻繁出現(xiàn)的“群體性事件”、“集體上訪”、“破壞性抗?fàn)帯钡痊F(xiàn)象都與規(guī)范、有效、穩(wěn)定的利益表達(dá)系統(tǒng)尚未完全形成有關(guān)。[12]基于我國(guó)的政治結(jié)構(gòu)、傳統(tǒng)，構(gòu)建以社會(huì)組織、樞紐型社會(huì)組織、單位、社區(qū)自治組織、村民自治組織等傳遞群眾利益訴求至人大、政協(xié)、政府的利益表達(dá)系統(tǒng)既有傳統(tǒng)和現(xiàn)實(shí)的依據(jù)，也有習(xí)慣性操作的便利。在這一系統(tǒng)中，社會(huì)組織要發(fā)揮其上傳下達(dá)的作用，須理性地對(duì)待群眾及其利益訴求，理性地評(píng)價(jià)政府的利益與功能，既不能畏服于政府，也不能抗拒政府；同時(shí)，還須具備較強(qiáng)的聯(lián)系群眾、為群眾代言的能力。這種程度的能力，社會(huì)組織尚不具備。在這種現(xiàn)實(shí)下，樞紐型社會(huì)組織負(fù)責(zé)對(duì)所聯(lián)系的社會(huì)組織開(kāi)展相關(guān)的能力培訓(xùn)，不僅可在一定程度上提升社會(huì)組織的代言能力，而且也可引導(dǎo)社會(huì)組織轉(zhuǎn)變消極的代言態(tài)度，促使代言活動(dòng)趨向正常化、法制化，規(guī)避代言活動(dòng)可能帶來(lái)的民粹風(fēng)險(xiǎn)、政治風(fēng)險(xiǎn)。

其次，引導(dǎo)社會(huì)組織通過(guò)實(shí)踐活動(dòng)提升代言能力?，F(xiàn)階段社會(huì)組織的代言能力不強(qiáng)，除了培訓(xùn)不夠外，還有就是相關(guān)實(shí)踐活動(dòng)開(kāi)展不夠。在具體實(shí)踐中，社會(huì)組織要提升聯(lián)系服務(wù)對(duì)象的能力，強(qiáng)化研究服務(wù)對(duì)象的能力，要通過(guò)自己的深入研究，了解服務(wù)對(duì)象的生存環(huán)境、所思所想、社會(huì)關(guān)系、活動(dòng)方式等。在此基礎(chǔ)上，社會(huì)組織要形成簡(jiǎn)明扼要地規(guī)約與理性表達(dá)訴求的能力。模糊的利益訴求、非理性的利益訴求進(jìn)入政府決策過(guò)程的概率不高，實(shí)際效果常常難如人意。這些能力的形成和強(qiáng)化，培訓(xùn)是基礎(chǔ)，實(shí)踐是關(guān)鍵。代言能力的提升必將提高社會(huì)組織參政議政、制約權(quán)力的效果。

(三)修訂相關(guān)法律法規(guī)，提升社會(huì)組織制約權(quán)力的制度化水平

首先，要把聯(lián)系社會(huì)組織及其成員作為專項(xiàng)內(nèi)容寫(xiě)進(jìn)人大代表、政協(xié)委員聯(lián)系群眾的制度里?？稍谙嚓P(guān)制度中，規(guī)定人大代表要定期聯(lián)系本選區(qū)內(nèi)的代表性社會(huì)組織及其成員，政協(xié)委員也要定期聯(lián)系所在界別、行業(yè)內(nèi)的代表性社會(huì)組織及其成員。一般來(lái)說(shuō)，社會(huì)組織有其特定的服務(wù)對(duì)象，與服務(wù)對(duì)象比較熟悉，了解服務(wù)對(duì)象的情況，如此，人大代表、政協(xié)委員聯(lián)系社會(huì)組織，可以較快地、較深入地了解本選區(qū)或本界別、行業(yè)內(nèi)的群眾的一些情況，從而更好地為群眾代言、維權(quán)。

其次，明確在行政機(jī)構(gòu)制定公共政策時(shí)，必須要聽(tīng)取相關(guān)行業(yè)、領(lǐng)域、區(qū)劃內(nèi)的社會(huì)組織的意見(jiàn)。今后可明確規(guī)定行政機(jī)構(gòu)制定相關(guān)政策時(shí)，須開(kāi)展聽(tīng)證、座談、參觀、走訪等調(diào)研活動(dòng)，并保證相關(guān)領(lǐng)域、行業(yè)的社會(huì)組織的參與，或者直接將調(diào)研活動(dòng)交給社會(huì)組織來(lái)做。社會(huì)組織運(yùn)用專業(yè)知識(shí)和掌握的實(shí)際情況，制定調(diào)研流程，實(shí)施調(diào)研，分析調(diào)研材料，撰寫(xiě)調(diào)研報(bào)告，提交給政府作參考，可改變政府以往“走過(guò)場(chǎng)”的調(diào)研方式，提高決策的科學(xué)性、民主性。筆者在調(diào)研中了解到，江蘇南通市的一些科技社團(tuán)、行業(yè)協(xié)會(huì)，常受政府主管部門(mén)的邀請(qǐng)，參與其組織的調(diào)研活動(dòng)，配合其展開(kāi)相關(guān)主題的調(diào)研，為其進(jìn)行相關(guān)的決策提供人力、物力以及智力的支持。除了參與政府主管部門(mén)組織的調(diào)研外，它們還不時(shí)根據(jù)行業(yè)發(fā)展形勢(shì)以及應(yīng)組織成員的要求，自主組織調(diào)研，對(duì)行業(yè)發(fā)展的現(xiàn)狀、問(wèn)題及組織成員所思所想進(jìn)行深入研究，并在此基礎(chǔ)上形成調(diào)研報(bào)告，上報(bào)給政府相關(guān)部門(mén)，為其制定相關(guān)行業(yè)政策提供信息支持。從了解的情況來(lái)看，這些調(diào)研活動(dòng)大部分效果比較好，能夠達(dá)到預(yù)期目標(biāo)?？梢哉f(shuō)，社會(huì)組織參與政府組織的調(diào)研活動(dòng)或自主獨(dú)力組織調(diào)研活動(dòng)，除了有利于自身增強(qiáng)服務(wù)能力和發(fā)展能力外，確實(shí)還有利于政府加強(qiáng)與民眾的聯(lián)系，提升其政策制定的針對(duì)性、準(zhǔn)確性。

社會(huì)組織制度化參與人大、政協(xié)、行政機(jī)構(gòu)的決策活動(dòng)，可在一定程度上改變社會(huì)組織制約權(quán)力的被動(dòng)局面，拓展社會(huì)組織制約權(quán)力的渠道，提升社會(huì)組織制約權(quán)力的穩(wěn)定性和績(jī)效。這在當(dāng)前來(lái)說(shuō)，是一件值得去做的事情，因?yàn)樗欣诮ㄔO(shè)我國(guó)的權(quán)力制約體系，有利于提升政府的公信力和美譽(yù)度。

四、結(jié) 語(yǔ)

現(xiàn)階段社會(huì)組織以自身資源參政議政，影響政府行為，制約政府權(quán)力，正在為編織“權(quán)力籠子”貢獻(xiàn)著力量，并將繼續(xù)貢獻(xiàn)力量。社會(huì)組織的參政議政打破了政府權(quán)力的壟斷性和專斷性，并且為群眾表達(dá)利益訴求提供了支持，既有利于社會(huì)治理的發(fā)展，也有利于民主政治的建設(shè)。目下，用“篳路藍(lán)縷，以啟山林”來(lái)形容我國(guó)社會(huì)組織制約政府權(quán)力的狀況較為恰當(dāng)：盡管現(xiàn)階段社會(huì)組織制約權(quán)力的能力與效果都不太理想，但可以期待，在體制機(jī)制創(chuàng)新的驅(qū)動(dòng)下，社會(huì)組織與政府相互支持、相互制衡局面的到來(lái)不會(huì)太久。

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責(zé)任編輯 劉榮軍

10.13718/j.cnki.xdsk.2015.01.005

2014-06-22

潘修華，南通大學(xué)管理學(xué)院，副教授。

國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金項(xiàng)目“社會(huì)組織與政治穩(wěn)定維護(hù)研究”(12CZZ021)，項(xiàng)目負(fù)責(zé)人：潘修華。

C912.2

A

1673-9841(2015)01-0039-07