滑璇 王全寶

在過去一年里，司法改革的推進轟轟烈烈，知識產(chǎn)權(quán)法院、跨行政區(qū)劃法院、最高人民法院巡回法庭等相繼設(shè)立，法官員額制改革、法院人員分類化管理也拉開大幕。

在今年兩會上，司法改革是熱議話題之一。公眾對司法改革的前景亦寄予厚望。

針對司法改革中的一些具體問題，《中國新聞周刊》專訪了全國政協(xié)委員、民革中央社會和法制委員會副主任、中國人民大學(xué)法學(xué)院教授湯維建，以及全國政協(xié)委員、民盟中央常委、廣東法制辦主任王學(xué)成。

中國新聞周刊：現(xiàn)階段，司法改革最急迫的任務(wù)是什么？

湯維建：最急迫的就是要去除司法地方化、司法行政化的兩大痼疾。

各地方都會形成利益集團，通過行政的管道來影響司法，這對司法公正造成很大影響。而地方之所以能夠?qū)Ψㄔ菏┘佑绊懀蛑痪驮谟谒痉ǖ男姓?。法官們有的是科級、有的是處級、有的是廳局級，面對更高級別的行政領(lǐng)導(dǎo)時就會產(chǎn)生職業(yè)壓力，從而讓法官的自主性、能動性受到桎梏，影響判決的品質(zhì)和效率。

現(xiàn)在提倡的省級法院統(tǒng)管下級人財物、跨行政區(qū)劃法院、最高法院巡回法庭，都是破除司法地方化的嘗試。而法官員額制、法院人員分類管理，都為去除司法行政化開了個好頭。

中國新聞周刊：過去一年，法院系統(tǒng)的改革多集中在北、上、廣、深等超大型城市，而對于廣大中西部城市、中小城市來說，司法改革的觸角仍然沒有延伸過去。這些超大型城市的經(jīng)驗，適合其他地區(qū)借鑒嗎？

湯維建：中國幅員遼闊，各地方的經(jīng)濟發(fā)展水平、法律職業(yè)群體專業(yè)化程度并不一致，所以司法改革的步伐必然是參差不齊的。在這一點上，沒必要、也不能齊步走。

司法改革是一個逐漸融合的過程，需要有力量去帶動，北、上、廣、深先邁一步，并不表示中西部地區(qū)就不需要司法改革。各地要根據(jù)實際情況探索不同的方法和模式，逐漸推開。

比如審判委員會制度，在這些超大型城市中就可以取消，至少把它的規(guī)模、作用限制在最小。因為這些地方的法官素質(zhì)很高、獨立辦案能力很強，如果出現(xiàn)司法不公，也不是因為法官的專業(yè)素養(yǎng)問題，而是司法體制和機制出了毛病。而審委會最重要的作用就是解決重大復(fù)雜的疑難案件，在這些地方，審委會存在的意義不大。但在一些中西部城市，取消審委會的時機恐怕還未成熟。

中國新聞周刊：面對司法行政化痼疾，應(yīng)該如何實現(xiàn)司法人員的獨立性？

湯維建：長期以來，我國司法機關(guān)內(nèi)部實行的辦案體制是一種嚴(yán)密的行政化模式，呈現(xiàn)出嚴(yán)格的官僚化科層性結(jié)構(gòu)特征。在該結(jié)構(gòu)中，法官作為案件的具體承辦者，并不具有獨立的辦案權(quán)，而只能提出案件處理的初步意見。初步意見提出后，則由作為部門負(fù)責(zé)人的庭長等對案件的處理意見進行審核，然后有必要時尚需報院長或?qū)徟形瘑T會，對案件的處理結(jié)果做出最終決定。這樣一種辦案模式和結(jié)構(gòu)，與行政機關(guān)行使行政權(quán)的模式和結(jié)構(gòu)完全趨同，沒有顯示出司法權(quán)行使的組織特征，難以保障司法人員的個體獨立性。這不僅嚴(yán)重影響了司法的效率，造成了在諸多環(huán)節(jié)上的人浮于事，同時還為司法機關(guān)的當(dāng)權(quán)者干預(yù)司法敞開了大門。尤為重要的是，出現(xiàn)了冤假錯案，還因為經(jīng)手人過多而無法追究相關(guān)人的司法責(zé)任。

可見，這種司法權(quán)力運作模式和機制應(yīng)當(dāng)加以改變，一方面有助于調(diào)動普通司法人員的辦案積極性和能動性，另一方面還有利于落實司法責(zé)任制，從而真正做到“讓審理者裁判，讓裁判者負(fù)責(zé)”。

可考慮取消法院審判庭的業(yè)務(wù)處室，對法官實行扁平化管理，消除辦案組織模式結(jié)構(gòu)中的中間層，法官直接面向法院院長;模仿大學(xué)的學(xué)科群模式，建立司法業(yè)務(wù)群制度，分為民事法官業(yè)務(wù)群、行政法官業(yè)務(wù)群和刑事法官業(yè)務(wù)群，業(yè)務(wù)群僅僅討論行使職權(quán)中的業(yè)務(wù)問題，此外別無職權(quán);該業(yè)務(wù)群僅設(shè)業(yè)務(wù)召集人，而不設(shè)行政級別的管理人員，每個法官獨立辦案，自負(fù)其責(zé)。

中國新聞周刊：法院的審判委員會是否也需要改造？

湯維建：實際上四中全會決定已經(jīng)指出，要改革審判委員會制度。

長久以來，審判委員會由院長、副院長、各庭庭長等組成，在法院屬于最高的業(yè)務(wù)領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)。審判委員會具有多項職能，其中有一項職能便是討論決定案件的結(jié)果。正是該項職能備受爭議，因為其決策的程序在很多方面均違背基本的程序法理，例如違背了直接言詞原則、違背了回避制度、違背了訴訟代理制度、違背了公開審判原則等等，因而需要改革。

我個人認(rèn)為，現(xiàn)有的審判委員會制度有其保留的價值，但應(yīng)當(dāng)做兩方面的改造：一方面是限制審判委員會討論重大復(fù)雜疑難案件的范圍，并且限制其討論的內(nèi)容，審判委員會僅能討論案件中所涉的法律問題，而不能討論其所涉的事實問題;另一方面則要限制審判委員會討論結(jié)果的法律效力，其討論形成的意見僅具有供審判組織參考的作用，而對其決定案件的結(jié)果不具有法律上的拘束力。

也就是說，將審判委員會由原有的最高決策機構(gòu)改造為最高咨詢機構(gòu)。經(jīng)過這樣的改造，由于審判委員會的存在所形成的落實司法責(zé)任制與合議庭負(fù)責(zé)制的阻力便得以消除，同時也保存了該制度的價值。

中國新聞周刊：如何防止法院內(nèi)部干預(yù)案件審理？

湯維建：長期以來，案件審批制和請示匯報制飽受詬病，這兩種制度實際上干預(yù)了法官獨立審判案件。不可否認(rèn)，案件審批制和請示匯報制曾發(fā)揮過重要作用。但在當(dāng)今依法治國的新形勢下，這兩項制度的存在，顯然不利于法官和檢察官個體獨立行使審判權(quán)和法律監(jiān)督權(quán)，不利于司法權(quán)獨立行使原則的徹底落實，也不利于充分調(diào)動司法人員的積極能動性和創(chuàng)造性，更不利于貫徹執(zhí)行司法考核制和司法責(zé)任制，因此應(yīng)當(dāng)取消。

目前通過司法改革，將司法業(yè)務(wù)權(quán)和司法行政權(quán)分離，并將司法行政權(quán)外化交由司法行政機關(guān)統(tǒng)一行使后，司法人員便在人員分類管理的體制下獨立或相對獨立地履職。這使得繼續(xù)實行案件審批制和請示匯報制失去了其存在的可能性與必要性。

當(dāng)然，案件審批制和請示匯報制的徹底消除，不能單純地局限于其自身，而有賴于司法機關(guān)去行政化改革。在司法機關(guān)實現(xiàn)去行政化后，法官和檢察官便處在扁平化司法體制的管理體系中，相互之間處在平等狀態(tài)，在法官與法官之間、檢察官與檢察官之間，便沒有了領(lǐng)導(dǎo)和被領(lǐng)導(dǎo)、服從和被服從的關(guān)系，法官和檢察官獨立負(fù)責(zé)行使職權(quán)，獨立做出司法決策，獨立簽發(fā)相應(yīng)的司法文書，最終對所有這些職權(quán)的行使，獨立負(fù)責(zé)。因此，取消案件審批制和請示匯報制，是導(dǎo)向和實行司法責(zé)任制的必要前提，否則司法責(zé)任制便難以真正落實。

中國新聞周刊：在司法改革的呼聲中，檢察院為什么不沒像法院那樣，大刀闊斧地進行人事、建制方面的改革？

湯維建：這就涉及到檢察院、法院性質(zhì)不同的問題。根據(jù)人民法院組織法，上級法院僅對下級法院的具有監(jiān)督的權(quán)力;而根據(jù)人民檢察院組織法，上下級檢察院之間是領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系。在去行政化的過程中，對于法院來說，不僅要去除法院外部的行政化，同時也要去除法院內(nèi)部的行政化，讓法官個體都能獨立行使審判權(quán)。但對于檢察院來說，去除外部行政化是必要的，但是否應(yīng)該去除內(nèi)部帶有行政性的干預(yù)、牽制，還要具體分析。

檢察院的職能很多，除了法律監(jiān)督權(quán)，還有偵查權(quán)、批捕權(quán)等。這些權(quán)力中，有的本身就帶有行政屬性——比如對貪污、賄賂等職務(wù)犯罪的偵查權(quán)，因此恐怕不能在去除內(nèi)部行政干預(yù)的問題上一概而論。

由于檢察院與法院職權(quán)的不同，我們也不能在司法改革中對二者等量齊觀，要求二者齊頭并進。

當(dāng)然，檢察院也同樣面臨著去除地方化、去除外部行政化的問題，要保證檢察權(quán)的獨立行使。

但同時，作為國家的法律監(jiān)督部門，檢察院也需要被人監(jiān)督。比如在職務(wù)犯罪偵查中，檢察院的反貪局可以決定偵查、逮捕，那么誰來對反貪局進行監(jiān)督？現(xiàn)在還是由檢察院自己監(jiān)督自己，這就使得一個部門既當(dāng)運動員，又當(dāng)裁判員，使檢察院工作的公正性、合法性難以獲得保障。

另外，在依法治國的格局中，檢察院的法律監(jiān)督不可或缺。它不僅應(yīng)該對訴訟、公民守法等問題進行監(jiān)督，還應(yīng)該對行政權(quán)進行監(jiān)督。十八屆四中全會決定中就曾提出，要探索建立檢察機關(guān)提起公益訴訟。除了民事公益訴訟外，如果因為行政機關(guān)不作為而損害了社會公共利益，檢察機關(guān)還應(yīng)該能夠提起行政公益訴訟。這也是檢察機關(guān)在今后的一個發(fā)展方向。

中國新聞周刊：廣東等7省市作為第一批開展完善司法責(zé)任制等四項改革試點省市，改革試點方案已經(jīng)正式進入實操階段。據(jù)悉，民盟廣東省委對試點工作進行了調(diào)查了解。在調(diào)研中，你們發(fā)現(xiàn)了什么問題？

王學(xué)成：經(jīng)過調(diào)研，我們發(fā)現(xiàn)思想認(rèn)識存在不統(tǒng)一問題。一是對改革的定位目標(biāo)認(rèn)識不到位。一些人認(rèn)為司法體制改革是司法部門的事。在改革試點中，某項改革是否能順利推進，很大程度上取決于有關(guān)職能部門對改革目標(biāo)的認(rèn)識程度。

例如在人財物統(tǒng)管中，人如何統(tǒng)管，哪些人納入統(tǒng)管范圍，黨組織關(guān)系和干部管理權(quán)限怎么設(shè)置，都應(yīng)當(dāng)從確保司法機關(guān)依法獨立公正行使司法權(quán)出發(fā)，去進行思考和設(shè)計。但由于認(rèn)識上的局限性，導(dǎo)致很難突破現(xiàn)行的管理體制。

二是對改革的同步配套和司法規(guī)律性認(rèn)識不足。四項改革相互關(guān)聯(lián)，必須同步考慮，但目前職業(yè)保障改革滯后，影響到其他改革的推進。改革應(yīng)遵循司法規(guī)律，但有關(guān)部門從各自角度出發(fā)，對人財物統(tǒng)管、遴選委員會組建、司法監(jiān)督權(quán)行使等重大問題存在爭議，有的做法不符合司法規(guī)律。

三是法院內(nèi)部對改革存在擔(dān)憂。特別是對員額制“一刀切”、職業(yè)保障沒有預(yù)期等問題。

中國新聞周刊：法院改革在法律制度方面是否也存在障礙？

王學(xué)成：的確存在法律制度的制約問題。司法改革比其他任何領(lǐng)域的改革都更加強調(diào)依法有序，但既然是改革，就必然會觸及現(xiàn)行相關(guān)法律和政策、制度。

我們認(rèn)為有以下幾點值得關(guān)注：一是法官助理的身份和職責(zé)需要在法律上明確。法官助理作為審判組織的組成人員，需要在裁判文書上署名，落實回避制度等，但當(dāng)前卻沒有法律依據(jù)。

二是有關(guān)法院人事、經(jīng)費等政策的執(zhí)行需要特別授權(quán)。法院人事管理、經(jīng)費保障等方面的改革，是本次改革的重要內(nèi)容，也是審判權(quán)得以運行的重要保障。而當(dāng)前決定法院人事管理、經(jīng)費保障的依據(jù)，主要是黨委和政府的大量文件和規(guī)章制度，對此，應(yīng)在準(zhǔn)確理解中央精神基礎(chǔ)上有一些突破，否則達(dá)不到改革的目標(biāo)。

中國新聞周刊：在操作層面，問題又是什么？

王學(xué)成：在操作層面主要存在協(xié)同問題。我們發(fā)現(xiàn)有幾組關(guān)系不太好處理：一是手段與目標(biāo)的關(guān)系。如建立法官員額制是提高法官準(zhǔn)入門檻、提高法官素質(zhì)的手段，而不是以單純減少法官員額為目的。只是簡單減少法官員額，不但難以確保裁判親歷性，而且案件可能辦不出來，也不可能辦好。

二是當(dāng)前與長遠(yuǎn)的關(guān)系。法官員額制不可能一步到位，應(yīng)設(shè)立改革過渡保護期，通過個人自愿選擇和組織安排相結(jié)合安排崗位，以責(zé)任制倒逼淘汰不適應(yīng)者，加上退休自然減員等穩(wěn)妥方式過渡。在落實獨任法官、合議庭審判權(quán)上，也應(yīng)當(dāng)設(shè)立改革過渡保護期。

三是新制度與國情的銜接關(guān)系。例如法官遴選委員會和懲戒委員會都要做好定位，從專業(yè)角度發(fā)揮作用，同時不違背黨管干部的原則。

四是要處理好事權(quán)變化與原有機構(gòu)工作職能的關(guān)系。要考慮人財物統(tǒng)管以后省級法院相關(guān)部門機構(gòu)、人員構(gòu)成的專業(yè)性。

中國新聞周刊：針對以上這些困難和問題，你有何建議？

王學(xué)成：一是進一步加強做好凝聚共識工作。

二是根據(jù)改革需要，有計劃推動立法修改和相關(guān)政策制度的調(diào)整;對現(xiàn)有政策范圍內(nèi)本身，允許一定自由裁量權(quán);法律規(guī)定不是很明確、長期靠習(xí)慣性做法的，以“特別授權(quán)”的形式解決。

三是實事求是科學(xué)確定法官員額。要考慮各地經(jīng)濟社會發(fā)展水平不均衡、案件數(shù)量差距懸殊等因素，在該減少員額的法院有所減少，在該增加員額的法院則不減反增。

四是職業(yè)保障制度應(yīng)加快進度。法官的責(zé)權(quán)利應(yīng)保持統(tǒng)一。審判責(zé)任制等改革措施使法官的準(zhǔn)入門檻、審判責(zé)任和工作量、職業(yè)壓力都大大提高了，應(yīng)建立與其履職相適應(yīng)的職業(yè)保障機制。

建議中央有關(guān)部門盡快出臺有關(guān)配套文件，確保改革同步設(shè)計、同步推進，才能朝著專業(yè)化、職業(yè)化方向穩(wěn)步前進。