劉子倩

你所在城市頒布地方法規(guī)、規(guī)章或者紅頭文件可能會(huì)違法嗎？答案是有可能，有的甚至可能違反了憲法。

那問(wèn)題來(lái)了。妨礙你買婚房的限購(gòu)令究竟合不合法？你的私家車被限行是否有法律依據(jù)？45天三連漲的成品油消費(fèi)稅到底該由誰(shuí)說(shuō)了算？

在“有權(quán)不可任性”的政治語(yǔ)境之下，即將提請(qǐng)十二屆人大三次會(huì)議審議的《中華人民共和國(guó)立法法修正案（草案）》（以下簡(jiǎn)稱《立法法修正案（草案）》）就像一條法律的準(zhǔn)繩，限定權(quán)力的邊界，地方的法規(guī)、規(guī)章、紅頭文件日后便難再“任性”了。

根據(jù)《立法法修正案（草案）》，擁有地方立法權(quán)的城市從49個(gè)較大市，直接覆蓋到全國(guó)284個(gè)設(shè)區(qū)的市，而在草案的說(shuō)明中亦建議賦予東莞、嘉峪關(guān)、中山三個(gè)未設(shè)區(qū)的地級(jí)市地方立法權(quán)。除三沙市外，全國(guó)所有地級(jí)及以上城市都被賦予地方立法權(quán)。

3月8日下午，2907名全國(guó)人大代表步入人民大會(huì)堂，參加十二屆人大三次會(huì)議的第二次全體會(huì)議。在全國(guó)人大常委會(huì)委員長(zhǎng)張德江作完全國(guó)人大常委會(huì)工作報(bào)告后，副委員長(zhǎng)李建國(guó)就《立法法修正案（草案）》作了說(shuō)明。這將是十二屆全國(guó)人大兩年來(lái)第一次在代表大會(huì)層面來(lái)審議一部法律草案。

“什么法上大會(huì)審議，什么法可人大常委會(huì)通過(guò)，要有明確的劃分?！比珖?guó)人大常委會(huì)委員、南京郵電大學(xué)校長(zhǎng)楊震告訴《中國(guó)新聞周刊》。在參加全國(guó)人大常委會(huì)的第一次草案討論時(shí)，他就明確提出，這種大法一定要上大會(huì)審議，否則會(huì)受到更多質(zhì)疑。在此之前，全國(guó)人大立法權(quán)虛置問(wèn)題曾備受輿論詬病。

兩年來(lái)第一次在大會(huì)層面審議，覆蓋性地?cái)U(kuò)大地方立法權(quán)、明確稅收法定原則、強(qiáng)化備案審查制度等一系列亮點(diǎn)，讓《立法法》頒布15年來(lái)的首次修改備受各界關(guān)注。

在媒體多日連篇累牘全方位報(bào)道之下，公眾越發(fā)意識(shí)到這部法律與自身休戚相關(guān)：地方出臺(tái)的法規(guī)、規(guī)章和紅頭文件不能減損公民的合法權(quán)利，而朝令夕改，“一夜限牌”式的現(xiàn)象亦期成為歷史。

除了公眾，最“望法欲穿”的還是地方官員。全國(guó)人大代表、淮安市委書(shū)記、市人大常委會(huì)主任姚曉東告訴《中國(guó)新聞周刊》，淮安市人大經(jīng)過(guò)前期調(diào)研，已做好了相關(guān)立法準(zhǔn)備工作，除了上級(jí)明確要求以外，經(jīng)濟(jì)發(fā)展過(guò)程中群眾呼聲高的領(lǐng)域也將成為立法重點(diǎn);在社會(huì)管理層面，第三方服務(wù)的規(guī)范和社會(huì)治理中的綜合執(zhí)法問(wèn)題也格外關(guān)注?！翱傊?，就是不抵觸、有特色、可操作?！币詵|說(shuō)。

對(duì)《立法法》修改心情最為急切的要屬全國(guó)人大代表、東莞市市長(zhǎng)袁寶成了。東莞常住人口接近千萬(wàn)，行政架構(gòu)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式特殊，城市急速發(fā)展迫切需要獲得地方立法權(quán)。多次爭(zhēng)取被列為“較大的市”未果，廣東省人大為此4次向全國(guó)人大常委會(huì)作匯報(bào)?！拜^大的市”，是為了解決地級(jí)市立法權(quán)而創(chuàng)設(shè)的，只要獲得“較大的市”地位，就擁有了地方性法規(guī)和地方政府規(guī)章的立法權(quán)。

盡管東莞不屬于“設(shè)區(qū)的市”，但在第二次全會(huì)上，全國(guó)人大常委會(huì)副委員長(zhǎng)李建國(guó)亦作了特別說(shuō)明，建議賦予東莞、中山和嘉峪關(guān)地方立法權(quán)。聽(tīng)到消息，袁寶成笑了起來(lái)，“龐大的城市人口需要有東莞特點(diǎn)的法規(guī)條文。”

像東莞市一樣，中國(guó)城市經(jīng)濟(jì)總量增長(zhǎng)，面積不斷擴(kuò)張，社會(huì)關(guān)系急劇變化，地方對(duì)立法的需求變得強(qiáng)烈?！读⒎ǚā方滩淖髡摺⒅袊?guó)政法大學(xué)教授劉莘告訴《中國(guó)新聞周刊》，按一般規(guī)律而言，8到10年即到修法的年限，“我們處在一個(gè)變革的時(shí)期，發(fā)展是跨躍式的。”因此，《立法法》修改便勢(shì)在必行。

然而，任何一部法律的誕生絕非一蹴而就，爭(zhēng)論與博弈貫穿始終。從《立法法》的準(zhǔn)備、調(diào)研、起草到最終正式頒布施行，時(shí)間跨度長(zhǎng)達(dá)7年，甚至在提交立法機(jī)關(guān)審議的前一天都存在某種變數(shù)。

與正在人民大會(huì)堂聽(tīng)取草案說(shuō)明的兩千多名代表相比，身處百余米外辦公室里的張春生或許是對(duì)《立法法》最為了解的人。74歲的張春生退休前擔(dān)任全國(guó)人大常委會(huì)法工委副主任，與《立法法》打了22年交道，是這部法律最早參與者之一。他如今的身份是中國(guó)法學(xué)會(huì)立法學(xué)研究會(huì)會(huì)長(zhǎng)。

張春生向《中國(guó)新聞周刊》回憶，上世紀(jì)八九十年代，中國(guó)立法進(jìn)入快車道，改革開(kāi)放后的15年間，全國(guó)人大及其常委會(huì)共制定了二百五十多部法律，國(guó)務(wù)院頒布七百多件行政法規(guī)，而省級(jí)立法機(jī)關(guān)批準(zhǔn)的地方性法規(guī)超過(guò)三千個(gè)。隨之而來(lái)的是法制統(tǒng)一性問(wèn)題，越權(quán)立法、部門(mén)立法、法規(guī)間“打架”現(xiàn)象凸顯。

當(dāng)時(shí)，一些地方試圖構(gòu)建自己的立法體系，有的抵觸越權(quán)，有的地方人大通過(guò)的法規(guī)即便已經(jīng)公開(kāi)登報(bào)，仍進(jìn)行修改。

出臺(tái)一部“管法的法”似乎已迫在眉睫。1993 年下半年，全國(guó)人大常委會(huì)法工委著手進(jìn)行《立法法》的起草工作。1994年5月，全國(guó)人大常委會(huì)法工委召開(kāi)了第一次立法法起草工作研討會(huì)。

參會(huì)的劉莘還記得，起初爭(zhēng)論的一個(gè)焦點(diǎn)是《立法法》有無(wú)立法的必要。反對(duì)者認(rèn)為憲法已有相關(guān)規(guī)定，且世界上還沒(méi)有一部《立法法》?！爱?dāng)時(shí)社會(huì)問(wèn)題直指立法本身，我只有一個(gè)樸素的觀念，就是把誰(shuí)劃到范圍之內(nèi)，誰(shuí)就會(huì)被規(guī)范?！眲⑤氛f(shuō)。與會(huì)的著名法學(xué)家應(yīng)松年也是“主立派”，“別的國(guó)家沒(méi)有，為什么我們就不能搞？還是看是否有立法需求。”

另一個(gè)爭(zhēng)得面紅耳赤的問(wèn)題是，中央與地方立法權(quán)限究竟怎么劃分，法律和行政法規(guī)權(quán)限如何調(diào)整。有人認(rèn)為中央專有立法權(quán)的行使者只能是全國(guó)人大及其常委會(huì)，而有些人則認(rèn)為一些權(quán)限可以由國(guó)務(wù)院行使。

這個(gè)問(wèn)題一爭(zhēng)論便是近七年時(shí)間。經(jīng)過(guò)多次研討會(huì)和專門(mén)研究之后，這一問(wèn)題也有了一個(gè)各方都滿意的方案：確定中央擁有10項(xiàng)專屬立法權(quán)，明確了專屬立法權(quán)的范圍，并由全國(guó)人大及其常委會(huì)行使，若其不授權(quán)，國(guó)務(wù)院和地方均不可染指?！斑@是《立法法》最大的一個(gè)貢獻(xiàn)，可以看作是立法制度的突破?！睆埓荷鷮?duì)《中國(guó)新聞周刊》說(shuō)。

除了專屬立法權(quán)這一立法保留原則外，在立法優(yōu)先原則上，專屬立法權(quán)中不涉及的，地方可以先行;但全國(guó)人大立法之后，地方必須廢除或修改。這在當(dāng)時(shí)更有利于經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)因地制宜制定法規(guī)，比如深圳試水社會(huì)保險(xiǎn)制度和公司條例，走在了全國(guó)前列。

博弈遠(yuǎn)未結(jié)束。當(dāng)時(shí)，在與地方座談中，有的省份“直言不諱”地指出專屬立法權(quán)劃分之后，地方施展的空間有限，希望讓渡部分權(quán)限。張春生清楚記得，某省人大主任居然提出將《刑法》中三年以下有期徒刑權(quán)限劃給地方，這也就意味著地方有權(quán)限剝奪公民自由權(quán)?！敖▏?guó)后這種權(quán)限從來(lái)沒(méi)有下放過(guò)，當(dāng)然也不可能下放。”

草案在征求意見(jiàn)的過(guò)程中，對(duì)于程序中的統(tǒng)一審議制，地方也提出異議。統(tǒng)一審議制原本存在于全國(guó)人大常委會(huì)這一層面，指全國(guó)人大法律委員會(huì)吸納各方意見(jiàn)后做統(tǒng)一審議，但地方上沒(méi)有這一環(huán)節(jié)。為防止地方“法出多門(mén)”，草案提出省一級(jí)人大建立起法制委員會(huì)行使這一職能，但地方不愿成立這個(gè)“費(fèi)力不討好”的機(jī)構(gòu)。在多次研討之后，雙方還是達(dá)成共識(shí)：既要達(dá)到專門(mén)委員會(huì)“?！钡淖饔茫忠l(fā)揮法制委員會(huì)“統(tǒng)”的功能。

爭(zhēng)論仍在繼續(xù)。到底要不要將規(guī)章納入《立法法》規(guī)定范圍？反對(duì)方認(rèn)為規(guī)章不是法，不應(yīng)歸入，而支持派則堅(jiān)稱，規(guī)章最為無(wú)序，不將其規(guī)范，會(huì)更為混亂。最終讓劉莘眼前一亮的是，草案中巧妙地加上了一句：國(guó)務(wù)院部門(mén)規(guī)章和地方政府規(guī)章的制定、修改和廢止，依照本法的有關(guān)規(guī)定執(zhí)行?！皼](méi)有承認(rèn)規(guī)章是法，但又適用本法，這個(gè)爭(zhēng)論被智慧地化解了?！眲⑤犯嬖V《中國(guó)新聞周刊》。

劉莘回憶，在草案提交大會(huì)的頭一天，他們?cè)俅谓M織專家評(píng)議。在“只能制定法律的事項(xiàng)”中，有一項(xiàng)為“對(duì)公民政治權(quán)利的剝奪、限制人身自由的處罰”。“勞動(dòng)教養(yǎng)、收養(yǎng)遣送等強(qiáng)制措施可能比刑罰時(shí)間還長(zhǎng)，為什么不寫(xiě)進(jìn)去呢？”讓專家們欣慰的是，在第二天的審議草案中，這一條變更為“限制人身自由的強(qiáng)制措施和處罰”。

在劉莘看來(lái)，雖然僅四個(gè)字，卻意義重大，這也成為日后廢除收容和勞教制度的法律依據(jù)。

萬(wàn)事俱備，只待兩會(huì)。

2000年3月5日，在九屆全國(guó)人大三次會(huì)議上，《立法法》順利通過(guò)，并于當(dāng)年7月1日起施行?！读⒎ǚā烦雠_(tái)后的效果明顯，僅從立法程序上看，它確立了三審制，規(guī)定法律草案經(jīng)過(guò)三次審議后方能制定出臺(tái)，并要通過(guò)座談會(huì)、論證會(huì)、聽(tīng)證會(huì)等形式聽(tīng)取意見(jiàn)。“現(xiàn)在公眾對(duì)于聽(tīng)證會(huì)都習(xí)以為常了，可這都是《立法法》規(guī)定之后帶來(lái)的變化?！眲⑤氛f(shuō)，在此之前，地方人大人士曾告訴她，確實(shí)有過(guò)“閉門(mén)造法”的情況，幾天內(nèi)就“攢”出了一部地方法規(guī)。

時(shí)間來(lái)到2014年8月。《立法法修正案（草案）》首次提請(qǐng)全國(guó)人大常委會(huì)審議。草案共28條，總則第一條即增加了“提高立法質(zhì)量”“發(fā)揮立法的引領(lǐng)和推動(dòng)作用”等表述，進(jìn)一步明確了立法目的。當(dāng)然，最引人關(guān)注的是地方立法權(quán)擴(kuò)大至全國(guó)所有設(shè)區(qū)市。

著名法學(xué)家、中國(guó)政法大學(xué)教授應(yīng)松年在參加全國(guó)人大常委會(huì)的意見(jiàn)征求會(huì)上亦提出自己的擔(dān)憂：擴(kuò)權(quán)范圍如此之大，涉及法律法規(guī)授權(quán)以及立法主體問(wèn)題，地方能否利用和把握這個(gè)權(quán)力？

三個(gè)月后，草案的二審稿公布，應(yīng)松年發(fā)現(xiàn)，對(duì)地方性法規(guī)的范圍明確限定在“城市建設(shè)、城市管理、環(huán)境保護(hù)等方面”，“這樣就限定了地方的權(quán)限，也會(huì)更有序。”應(yīng)松年對(duì)《中國(guó)新聞周刊》說(shuō)。

限定還不止于此。草案二審稿增加了一款：沒(méi)有法律、行政法規(guī)、地方性法律依據(jù)，地方政府規(guī)章不得設(shè)定減損公民、法人和其他組織權(quán)利或者增加其義務(wù)的規(guī)范。事實(shí)上，一些地方涉及公民權(quán)利義務(wù)的事項(xiàng)由地方規(guī)章代替了法規(guī)。由此，地方制定的限牌、限號(hào)、限購(gòu)等措施的合法性便頻遭媒體質(zhì)疑。

應(yīng)松年舉例說(shuō)，公民買一輛轎車，如果按單雙號(hào)限行后只有一半時(shí)間能夠上路，若按市場(chǎng)角度考量，限制買車和上路，公民的權(quán)利是受損的?！八詼p損的具體內(nèi)容恐怕還要細(xì)化?！?/p>

全國(guó)人大常委會(huì)法工委副主任闞珂向《中國(guó)新聞周刊》解釋：“公民的權(quán)利都是由人大立法來(lái)做出的規(guī)定，如果某一項(xiàng)法規(guī)、政府或部門(mén)規(guī)章，有違《憲法》和法律關(guān)于公民權(quán)利規(guī)定，我覺(jué)得就可以認(rèn)為它就是減損。”

全國(guó)人大代表?xiàng)钫鹪鴧⒓尤珖?guó)人大常委會(huì)關(guān)于審議《立法法修正案（草案）》的分組會(huì)議，他告訴《中國(guó)新聞周刊》，會(huì)議上就如何界定公民權(quán)利邊界進(jìn)行過(guò)討論，比如限購(gòu)，有的認(rèn)為減損了公民的權(quán)利，有的則認(rèn)為政策抑制了炒房，保護(hù)了更多公民的利益。但共識(shí)是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)下還是不宜過(guò)多用行政手段，還是要靠市場(chǎng)調(diào)節(jié)?！爸辽僬块T(mén)不能像杭州那樣，一夜之間，說(shuō)限牌就限牌。一定要走合法的程序，進(jìn)行充分論證?！?/p>

全國(guó)人大常委會(huì)國(guó)家法室巡視員郭林茂接受媒體采訪時(shí)也表示，地方的限購(gòu)限行是政府行政管理的一種臨時(shí)措施，不可避免地會(huì)涉及侵犯部分公民的權(quán)益。在此之前的十八屆四中全會(huì)已規(guī)定，地方不能制定帶有立法性質(zhì)的文件，以紅頭文件的形式來(lái)?yè)p害公民個(gè)人的利益。

應(yīng)松年告訴《中國(guó)新聞周刊》，他曾建議在《立法法》中明確紅頭文件不得規(guī)定的內(nèi)容，但以紅頭文件不是法律為由被回絕?！熬鸵?yàn)樗容^亂，不是法律，我們就應(yīng)該把它標(biāo)明?！睉?yīng)松年說(shuō)，他深知其中的危害性，甚至曾見(jiàn)過(guò)規(guī)定稅的紅頭文件。

在二審草案中，讓人眼前一亮的是“稅收法定原則”，草案將稅收單列，明確了稅種、納稅人、征稅對(duì)象等稅收基本制度只能由法律規(guī)定。目前18個(gè)稅種只有3個(gè)由全國(guó)人大立法，而15個(gè)稅種由國(guó)務(wù)院制定暫行條例開(kāi)征。

在應(yīng)松年看來(lái)，最近廣受爭(zhēng)議的成品油消費(fèi)稅稅率也為“稅收法定原則”提供了某種契機(jī)。全國(guó)人大代表、暨南大學(xué)教授盧馨針對(duì)45天內(nèi)3次上調(diào)消費(fèi)稅稅率做法亦指出，財(cái)稅部門(mén)無(wú)權(quán)發(fā)文調(diào)稅。

作為人大發(fā)言人，傅瑩在新聞發(fā)布會(huì)上表態(tài)，“稅收法定就是政府收什么稅、向誰(shuí)收、收多少、怎么收，都要通過(guò)人大來(lái)立法決定?！?/p>

《立法法修正案（草案）》另一個(gè)受到矚目的內(nèi)容是備案審查制度。在一審稿征求意見(jiàn)時(shí)，應(yīng)松年提出，要增加主動(dòng)審查，而對(duì)于社會(huì)組織和個(gè)人審查建議建立反饋機(jī)制，并對(duì)審查中違憲違法的內(nèi)容予以公開(kāi)?！拔野阉醋魇侵袊?guó)的違憲違法審查制度?！睉?yīng)松年對(duì)《中國(guó)新聞周刊》說(shuō)。

在隨后的二審稿中，即增加了反饋和公開(kāi)的規(guī)定。在應(yīng)松年看來(lái)，這就是爭(zhēng)取來(lái)的結(jié)果。

在此之前，全國(guó)人大亦對(duì)各地方的備案的法規(guī)進(jìn)行審查，查出問(wèn)題的則內(nèi)部處理、化解，并未公開(kāi)?！坝械纳踔涟研谭ㄖ械谋O(jiān)視居住給改了?！睆埓荷嬖V《中國(guó)新聞周刊》，未公開(kāi)是為了給地方在面子上留有余地，并不代表沒(méi)有處理糾正。

顯然，公開(kāi)更有利于透明和監(jiān)督。應(yīng)松年對(duì)《中國(guó)新聞周刊》說(shuō)，有些法規(guī)滲透進(jìn)了部門(mén)利益，靠主動(dòng)審查很難審出來(lái)，“比如某條規(guī)定，上崗前要接受統(tǒng)一培訓(xùn)，這個(gè)培訓(xùn)背后可能就是一塊肥肉?！睆埓荷渤窒嗤目捶ǎ`憲違法審查公開(kāi)利大于弊，有警示作用，可引以為戒，并且可與憲法監(jiān)督結(jié)合起來(lái)，有利于提高立法質(zhì)量。

而在另一方面，兩年來(lái)才第一次在大會(huì)層面審議法律，亦遭到關(guān)于全國(guó)人大立法權(quán)虛置的質(zhì)疑。張春生向《中國(guó)新聞周刊》提供的數(shù)據(jù)顯示，1979年到1989年，大會(huì)層面制定的法律共31部，而常委會(huì)為61部;1990年到1999年，前者為18部，后者為120部;2000年到2009年，大會(huì)只有6部，而常委會(huì)達(dá)到134部。“從數(shù)據(jù)上看，總體上說(shuō)立法權(quán)虛置并不為過(guò)，但近幾年已有很大改觀。”

在劉莘看來(lái)，這與我國(guó)人大制度息息相關(guān)，大會(huì)一年只開(kāi)一次，常委會(huì)只有6次，會(huì)期短難以解決相關(guān)問(wèn)題。因此，他建議將常委會(huì)委員由兼職改為專職。

而在張春生看來(lái)，有些法部分修改常委會(huì)可以改，但涉及到基本原則的，還應(yīng)上大會(huì)。“法律是人民意志的表現(xiàn)，人民意志首先體現(xiàn)在人民代表身上?！?/p>

全國(guó)人大常委會(huì)委員楊震也認(rèn)同委員專職化的建議。他告訴《中國(guó)新聞周刊》，對(duì)于像他這樣的兼職委員來(lái)說(shuō)，參與審議法律很多，有的要從頭開(kāi)始學(xué)，的確力不從心。

在多位草案參與者看來(lái)，此次修法已是很大的進(jìn)步?！叭绻髸?huì)通過(guò)之后，在具體施行中出現(xiàn)的新問(wèn)題，再需要全國(guó)人大常委會(huì)作相應(yīng)的立法解釋進(jìn)行完善?！睉?yīng)松年說(shuō)。