周尚君，王裕根

(1．西南政法大學行政法學院，重慶 401120;2．重慶市大渡口區(qū)人民法院，重慶 400080)

近年來，隨著我國地方法治實踐的全面展開，法治指數(shù)(the rule of law index)逐漸成為衡量地方法治建設水平的重要手段和工具。自2006年余杭啟動法治指數(shù)評估以來，國內(nèi)學界對法治指數(shù)的研究和關注持續(xù)升溫。不少學者對我國推行法治指數(shù)的理論維度、路徑選擇以及正當性論證都做了較為系統(tǒng)的研究，但也有不少學者理性審視法治指數(shù)評估的利弊。無疑，法治指數(shù)評估理論研究不僅是中國整個理論法學自身發(fā)展的客觀需要，也是中國法治實踐發(fā)展的必然要求。法治指數(shù)作為我國推進法治發(fā)展變革的一項重要手段和方法，不僅在理論方法上具有創(chuàng)新性，而且在實踐上可能成為推動中國法治建設轉(zhuǎn)型的一股新力量。因此，回顧并反思我國學界對法治指數(shù)研究的重大理論和實踐問題，研析其代表性論點，有助于明確我國法治指數(shù)評估理論研究的方向，充分發(fā)揮法治指數(shù)評估理論推動法治實踐的重要作用。

一、法治指數(shù)的源流

為什么會有法治指數(shù)?從世界層面上看，法治指數(shù)評估的興起與20世紀60年代左右發(fā)生于美國的“法律與發(fā)展運動”和社會指標運動有關。“法律與發(fā)展運動”運用定量比較分析不同國家法律制度的結(jié)構(gòu)以尋求法律輸入國與輸出國的最大公約數(shù)，目的是進行法律移植與輸出;［1］社會指標運動運用社會學和其他社會科學來評價社會狀況和社會發(fā)展，目的是用社會指標反應、監(jiān)測、比較、評價社會生活狀況。受兩種運動的影響，法治領域的評估日益成為衡量世界各個國家或地區(qū)法治發(fā)展水平的重要手段。然而，改革開放后，我國的法治建設雖取得系列成績，但仍舊沒有一套科學的法治建設考核體系來評估，而在世界銀行全球治理指數(shù)①從1996年開始，世界銀行連續(xù)推出年度《全球治理指數(shù)報告》，該報告成為衡量被考量國家政府施政水平的一個重要依據(jù)。其中，對不同國家的法治狀況進行評估并計算相應的法治指數(shù)是世界銀行全球治理指數(shù)(WGI)的重要內(nèi)容。全球治理指標報告包括6項廣義的治理維度:發(fā)言權與問責(Voice and Accountability)、政局穩(wěn)定與無暴力(Political Stability and Absence of Violence)、政府效能(Government Effectiveness)、監(jiān)管質(zhì)量(Regulatory Quality)、法治(Rule of Law)以及腐敗控制(Corruption Control)。參見世界銀行官網(wǎng):http://info．worldbank．org/governance/wgi/index．a(chǎn)spx#home．以及世界正義工程法治指數(shù)②2006年，由美國律師協(xié)會聯(lián)合國際律師協(xié)會、泛美律師協(xié)會、泛太平洋律師協(xié)會等律師組織，發(fā)起了“世界正義工程”(the World Justice Project)。這是一個非營利性組織，其設計了一套衡量國家法治化程度的量化評估工具，目的是推進各國法治的發(fā)展。2008年，發(fā)布了一套獨立的法治指數(shù)，稱為世界正義指數(shù)，該指數(shù)在確立法治指標四項基本原則的基礎上，細化為16項一級指標和68項二級指標。至2014年，世界正義工程已連續(xù)發(fā)表了四份報告。參見世界正義工程官網(wǎng):http://worldjusticeproject．org/rule-of-law-index．在全球范圍內(nèi)的影響力不斷擴充的背景下，借鑒國外法治指數(shù)的先進經(jīng)驗無疑是一種有效而又便捷的途徑。“對中國來說，與現(xiàn)代法治的理念與實踐一樣，‘法治指數(shù)’也是一種‘舶來品’，是在法律全球化背景下一種全新的世界法律地圖，是法律散播(diffusion of law)的一種新形式?！保?］“法治指數(shù)”作為“舶來品”，散播到我國，表明國外法治指數(shù)已成為世界法治發(fā)展的一股新潮流，已經(jīng)并將長期影響中國法治建設。

法治指數(shù)評估在我國的興起既是法治發(fā)展自身規(guī)律性的表現(xiàn)，也是推進我國法治建設的必然選擇。“對于后發(fā)展國家來說，建構(gòu)型法治的推進更需要一個客觀和量化的分析評價標準來衡量法治發(fā)展水平，校準法治建設的局部目標定位。”［2］受全球法治發(fā)展指標(indicators)化、指數(shù)(indexes)化的影響，目前我國在法治評估領域的變革表現(xiàn)為兩類:以香港、余杭為代表推行法治指數(shù);以深圳市為代表推進法治政府評估。而面對未來法治指數(shù)評估的發(fā)展預測，錢弘道教授認為，法治指數(shù)作為中國未來法治建設的重要增長點，既是中國推進法治的一項制度創(chuàng)新，也是法治中國進程的見證和探索。［3］但有學者認為，法治指數(shù)只是“工具性”的，一旦更有效率的工具手段出現(xiàn)了——假設“幸福指數(shù)”“平安指數(shù)”或“和諧指數(shù)”成為了地區(qū)競爭或業(yè)績考核的標桿，那么法治評估工程就可能成為曇花一現(xiàn)的“爛尾工程”?！澳靡粋€數(shù)字來化約代言法治工程，很可能導致將注意力放錯了地方，淡化甚至掩蓋了法治建設中一些關鍵性的問題。”［4］也即，法治指數(shù)引入我國是否會成為推進法治建設的重要手段或者衡量法治發(fā)展水平的標桿，國內(nèi)學界持不同的心態(tài)。既如此，那么就很有必要梳理國內(nèi)學者對法治指數(shù)評估理論研究的問題意識，以期全面審視法治指數(shù)評估理論的焦點問題。

二、法治指數(shù)評估辨正

圍繞法治指數(shù)評估理論，國內(nèi)學界主要從法治指數(shù)評估的評估路徑、指標設置、計量和統(tǒng)計以及定量意義等問題展開。對這些問題的見解不同形成了法治指數(shù)評估的“路徑”之辨、“指標”之辨、“方法”之辨以及“定量”之辨。經(jīng)過法治指數(shù)評估的路徑、指標、方法以及定量等方面理論的研究后，國內(nèi)學界關注的重大理論問題便是如何構(gòu)建本土的法治指數(shù)。批判的目的是為了建構(gòu)，從某種意義上說，構(gòu)建一套本土法治指數(shù)是我國法治指數(shù)評估理論研究的中心任務和最終目的。本土構(gòu)建與法治指數(shù)評估的路徑、指標、方法以及定量分析緊密聯(lián)系，相互貫穿。其關系模型圖可用圖1表示。

圖1 國內(nèi)法治指數(shù)評估理論關系

(一)法治指數(shù)評估路徑之辨

法治指數(shù)評估路徑指的是構(gòu)建法治指標體系、選擇評估方法和技術以及為達到法治評估的目的所應采取的法治評估途徑、線路和策略。研究法“路徑”問題是在探索構(gòu)建本土法治指數(shù)之前的必要理論準備。

國內(nèi)學者對法治指數(shù)的推進路徑有三種不同的理論:“體制性路徑說”“價值性路徑說”和“綜合路徑說”?！绑w制性路徑說”重點評估國家或地區(qū)的法制制度和機構(gòu)是否符合或者達到了法治規(guī)劃的基本要求。“價值性路徑說”重點關注現(xiàn)實生活中法治現(xiàn)實是否符合法治價值以及在多大程度上實現(xiàn)了法治的價值。“綜合路徑說”認為體制性路徑和價值性路徑實乃同構(gòu)同源的關系，各有利弊，應兼采二者優(yōu)勢相互補充:制度性進路對以價值性進路開展的法治評估進行“指示”與“引導”;價值性進路對以制度性進路開展的法治評估進行“擴展”與“驗證”。［5］如果用A、B、C分別代表體制性、價值性、綜合性三種路徑的指標范圍，三者的關系可以用圖2模型表示。

圖2 體制性、價值性、綜合性路徑關系

從余杭的法治指數(shù)實踐來看，其法治指標和公眾滿意度調(diào)查內(nèi)容都體現(xiàn)了法治建設的規(guī)劃和政府履職考核的因素，因而是一種體制性推進進路。與余杭一樣，香港法治指數(shù)也選擇“體制性路徑”對法治進行評估。從世界法治正義工程法治指數(shù)實踐來看，其選擇一種“價值性路徑”，重點關注法治的普適價值在各國的實現(xiàn)程度。而“綜合性路徑”采取一種“折中”的優(yōu)勢，較好地避免了體制性路徑和價值性路徑在法治評估的主體、內(nèi)容、方法、范圍以及功能方面存在的弊端，未來可能成為我國探索建立本土法治指數(shù)理論路徑的最優(yōu)選擇。但問題是，這種理想的“折中”方案如何去實踐，以及如何去界定實踐中的每一個操作步驟是一種“折中”的體現(xiàn)，這值得進一步研究。從實踐上看，各種不同的法治指數(shù)路徑都會在不同的國家或地區(qū)產(chǎn)生不同的功能和效果。這主要是因為不同的國家或地區(qū)政治、經(jīng)濟、文化等社會體制存在差異。合理的做法便是，選擇一條真正符合本國或地區(qū)法治發(fā)展狀況和規(guī)劃的法治指數(shù)評估路徑。

(二)法治指數(shù)評估指標之辨

法治指數(shù)評估的關鍵在于法治指標(the rule of law indicators)的設置，而法治指標的設置直接依賴于對“法治”內(nèi)涵的理解。什么是法治?《牛津法律詞典》把“法治”解釋為一個無比重要的，在內(nèi)容上卻未曾被界定、甚至是不可能被界定的概念。而有關“法治”的觀念就像“法”那樣有著古老的歷史。西方學界從古至今，都有過諸多論述和探討。①例如，亞里士多德認為法治應包含兩層含義:已成立的法律獲得普遍的服從;而大家所服從的法律又應該本身是制定的良好的法律。賽爾茨尼克認為法治的基本要素是用公民秩序的理性原則限制官員的權力。韋伯認為法治秩序的指標表現(xiàn)在科層制活動的持續(xù)性、客觀性、權責分明、等級化監(jiān)控、嚴格區(qū)別公與私的關系、禁止官職的買賣和繼承、公務員人格獨立、專業(yè)化。富勒認為法律應包括八個內(nèi)在道德性:普遍性、公開性、不溯及既往、清晰明確、不自相矛盾、可行性、穩(wěn)定性、一致性。我國著名法學家張文顯教授認為，法治就是一個同時包含了自由、平等、人權、憲政、效益等諸多價值內(nèi)涵的復合性概念。［6］李步云教授認為，法治的基本要求是法制完備、主權在民、人權保障、權力制約、法律平等、法律至上、依法行政、司法獨立、程序公正、黨要守法。［7］錢弘道教授認為法治是一個包含多重價值內(nèi)涵的集體性概念，從功能論的角度看，法治包含兩層核心含義:限制政府權力和保障公民權利。［8］因而，古今中外，學者對“法治”觀念的探討，可謂眾說紛紜、莫衷一是。

盡管法學家們提出了一系列關于構(gòu)成法治的觀點，但并沒有一個在國際上認可“法治”的概念。然而，“法治”仍被認為是一種有重要意義的理念。也許關于“什么是法治”的爭論永遠不會停息，但仍有必要設計一套法治指標體系來幫助人們測度實踐中的法治觀念。由于對“法治”的內(nèi)涵理解不同，所以導致法治指標設置也存在差異。國內(nèi)學界針對國家和地方兩個不同層面提出了相應的指標設計構(gòu)想。①就地方而言，有學者提出“八指標論”，即地方法治的一級指標應包括物質(zhì)投入、立法、執(zhí)法、司法、法律監(jiān)督、守法與公民意識、法律資源與服務以及社會參與滿意度指標等八個指標(參見廖奕:《法治如何評估?——以中國地方法治指數(shù)為例》，《蘭州學刊》，2012第12期);有學者提出“五指標論”，即地方法治的一級指標應包括民主政治、法制完善、依法行政、公正司法、公民普法(參見朱未易:《地方法治建設績效測評體系構(gòu)建的實踐性探索——以余杭、成都和香港等地區(qū)法治建設為例的分析》，《政治與法律》，2011第1期。就國家層面而言，有學者認為國家的法治評估應當把憲政法治、法律的制定與秉性、法律的威信、依法行政、司法獨立與公正作為指標(參見陳海燕、張慶旭:《社會主義法治評價指標量化研究》，《科學社會主義》，2009第4期)。從法治指數(shù)的實踐來看，“法治”內(nèi)涵在世界正義工程法治指數(shù)、香港法治指數(shù)以及余杭法治指數(shù)評估體系中也理解不一。世界正義工程和余杭選擇“九指標論”，而香港選擇“七指標論”。②世界正義工程最新法治指標參見世界正義工程官網(wǎng):The World Justice Project Index 2014 report。2014-11-9．http://worldjusticeproject．org/rule-of-law-index。余杭法治指標參見:錢弘道，等．法治評估的實驗——余杭案例［M］．北京:法律出版社，2013．其具體指標設置情況見表1。

從對法治內(nèi)涵的理解不同，再到法治指標設置的差異，意味著法治指數(shù)設計方案存在差異。法治指數(shù)設計方案有沒有一個統(tǒng)一的標準?國內(nèi)學者仁者見仁、智者見智。但無論何種法治指數(shù)設計方案都不應偏離法治指數(shù)的本來目的——法治水平的測度。問題就在于，法治指數(shù)設計時是否考慮把法治的物質(zhì)投入、法治資源的利用情況、經(jīng)濟發(fā)展水平等非實質(zhì)性法治內(nèi)容納入法治指標考核的范圍。如果把這些非實質(zhì)性法治內(nèi)容納入，那就應該做出強有力的論證，證明其與法治內(nèi)涵和法治建設具有重要關系。就目前中國的法治評估實踐而言，不同評估指標的設置往往與評估的目的直接相關。這種法治評估、制度評估等評估活動往往與國家的愿景、地方發(fā)展以及時代的使命相一致。這就增加了評估的復雜性和難度。但無論如何，法治指數(shù)設計方案不應偏離法治的普適價值，在關注法治指標設置科學性的同時，也應注重方案的可行性和合理性。

表1 世界正義工程法治指數(shù)、香港法治指數(shù)、余杭法治指數(shù)的指標對比

(三)法治指數(shù)評估方法之辨

法治指數(shù)評估方法主要包括法治數(shù)據(jù)的計量方法和統(tǒng)計方法，雖純屬技術層面的問題，但也是法治指數(shù)評估理論研究不可或缺的一部分。從系統(tǒng)論的角度看，法治指數(shù)是一個系統(tǒng)工程。任何一個操作步驟直接影響整個法治數(shù)據(jù)的測算結(jié)果。［9］因而，有效的、科學的計量統(tǒng)計方法直接影響到法治指數(shù)的真實性和客觀性。

法治指數(shù)評估“方法”包括法治數(shù)據(jù)收集方法、法治指標的設置方法、指標權重設置方法、法治數(shù)據(jù)計算方法等方面。法治數(shù)據(jù)的計算方法純屬于技術層面的問題，它需要數(shù)學和統(tǒng)計學的知識做支撐。而法治數(shù)據(jù)收集方法主要包括三種:官方數(shù)據(jù)統(tǒng)計(OFS)、普通人口調(diào)查(GPP)、專家受訪者問卷(QRQ)。這三種方法都被用于世界正義工程、香港、余杭的法治評估中，所不同的是各自的操作形式和適用對象。然而，這三種數(shù)據(jù)收集方法為國內(nèi)學者所詬病的是:官方統(tǒng)計數(shù)據(jù)多為政府部門直接提供，富含績效考核成分，缺乏真實性;而調(diào)查數(shù)據(jù)也只不過是不同群體的主觀感知，難以保證客觀性。從“科學”標準來看，國內(nèi)學者的質(zhì)疑也無可厚非，因為每一種法治指數(shù)的收集數(shù)據(jù)方法都有自己的弊端。問題在于，是否可以尋找多種數(shù)據(jù)收集方法對同一種數(shù)據(jù)進行多重檢驗，反復驗證，以盡可能保證數(shù)據(jù)的真實性。而這需要在未來的法治指數(shù)評估理論研究中進一步深化。

德爾菲法是法治指標設置和指標權重設置常用的方法。香港和余杭在確定法治指標權重時均采用德爾菲法，即通過匿名的方式將事先設計好的權重打分表用信件的方式寄給專家作出指標重要性的評價。［8］采用德爾菲法符合法治的中立性和參與性特征，也最大可能地確保了評估流程和結(jié)果的科學性。但需注意的是，采用德爾菲法時也不可避免會出現(xiàn)問題:在確定指標權重時，由于評價環(huán)節(jié)本身所呈現(xiàn)的階段性和局部性，不可避免地出現(xiàn)參與評價的專家難以最大限度地發(fā)揮各自的優(yōu)勢以及不利于專家與評估組織者的關系協(xié)調(diào)等問題。［10］當然，法治指標設置和權重設置的方法不僅包括德爾菲法，而且還包括平均賦權法、層次分析法、聚類分析法等方法。任何一種法治評估方法都有優(yōu)缺陷，都不足以保證評估結(jié)果的完全真實性，在實踐中應該采用多種評估方法綜合配套使用。盡管過程和步驟操作起來復雜，但唯有此才可能得出最真實的法治數(shù)據(jù)。

法治指數(shù)的評估方法科學性何在?或許在于，它能跳出以往法學界對“法治”觀念的哲學思辯，以一種中立、客觀的路徑探究法治的實踐觀念。當然，任何一種法治評估方法只是一種相對的科學性。因為法治的概念的多維和法治評估過程的繁瑣決定了任何一種評估方法只能相對測出法治的實踐觀念。事實上，那種以方法的科學性來宣稱法治指數(shù)評估的準確性，不過是沒有認識到每一種方法評估的局限性和法治評估過程的復雜性而已。

(四)法治指數(shù)評估定量之辨

法治指數(shù)的評估定量能夠通過系列數(shù)據(jù)集來量化法治指標，并且能夠利用統(tǒng)計和數(shù)學模型得出一個最終法治指數(shù)。以余杭為例，自2006年啟動法治評估以來，余杭利用年度報告或新聞媒體的形式向社會公布余杭年度法治指數(shù)。2007年至2013年余杭的法治指數(shù)最終得分分別為:71．6、71．84、72．12、72．48、72．56、73．66、71．85①2007年～2011年數(shù)據(jù)參見錢弘道主筆:《中國法治指數(shù)報告(2007-2011)——余杭的實驗，中國社會科學出版社，2012年;2012年、2013年數(shù)據(jù)參照:《從“法治指數(shù)”看余杭法治實踐》，http://www．yuhang．gov．cn/zjyh/jryh/news/201410/t20141014_961955．html．，其變化曲線見圖 3。

圖3 2007～2013年余杭法治指數(shù)變化曲線

圖3表明，2007～2013年余杭法治指數(shù)得分整體呈上升趨勢，表面上說明余杭法治建設水平整體提高。但是，余杭得出的法治指數(shù)本身是否能代表本地的法治發(fā)展水平，國內(nèi)學者意見不一?！翱隙ㄕf”認為，“余杭法治指數(shù)作為中國內(nèi)地的第一個法治指數(shù)，其意義并不僅僅在于衡量一個地區(qū)的法治水平，更重要的是它在衡量的同時實實在在地推進了該地區(qū)的法治建設工作。”［8］“否定說”認為，余杭法治指數(shù)的評估主體缺乏中立性，法治評估標準缺乏普遍性。因為余杭法治指數(shù)是政府為實現(xiàn)法治任務而推進的，而其法治指標又缺乏限制政府、遏制腐敗、保障基本權利等實質(zhì)法治指標的量化。［11］因此，余杭法治指數(shù)并不能真正代表余杭法治發(fā)展水平。還有學者則不無擔憂地表示，在我國還是一個自上而下的建構(gòu)型法治發(fā)展模式下，法治指數(shù)可能淪為“唯GDP發(fā)展之后的新政績工程”。［4］

但事實上，法治指數(shù)本身并非單純的一個數(shù)字，而是蘊含了一種社會法治發(fā)展的理念、一個動態(tài)體系的系統(tǒng)性工程。［12］因此，既不能單純的用法治數(shù)據(jù)衡量法治發(fā)展水平，也不能忽視法治建設本身利用法治數(shù)據(jù)作為“晴雨表”“診斷器”的作用。自余杭啟動法治指數(shù)以來，“法治指數(shù)”逐漸成為了推動地方法治建設的主力軍。而在大數(shù)據(jù)時代，每一個公民也漸漸習慣了用數(shù)據(jù)來衡量社會生活發(fā)生的一切。法治指數(shù)已成為法治建設領域的“社會事實”，無論選擇接受還是拒絕，它都時刻存在于人們的社會生活中，也沒有什么訣竅能夠逃避這一社會事實。也許，學界更應該關注的是，如何從這個社會事實出發(fā)提煉并不斷更新法治指數(shù)評估理論，以此慰藉法律學人的時代使命和責任倫理。

(五)法治指數(shù)評估國際化與本土化之辨

為什么要構(gòu)建本土法治指數(shù)?有學者認為，建立法治指數(shù)的意義在于:對不同社會體制和文化進行比較分析;為改造權利結(jié)構(gòu)提供更加清晰的藍圖;使法治措施的具體舉措和績效趨于統(tǒng)一化。［13］此外，有學者提出了法治指數(shù)在我國構(gòu)建的三個方面的優(yōu)勢:較高的法治發(fā)展水平地區(qū)為法治指數(shù)本土化提供了實踐土壤;理論法學的不斷發(fā)展為法治指數(shù)的發(fā)展提供了理論的指導;評估工作者的素質(zhì)不斷提高為法治指數(shù)的評估提供了技術支持。［14］但是，有學者對法治指數(shù)在本國的構(gòu)建也表現(xiàn)了擔憂:在我國法治發(fā)展水平還相對落后的情況下，太過奢侈的“法治指數(shù)”更像一件華而不實的盛裝。［15］然而，這不足以構(gòu)成我國回避法治指數(shù)評估國際化浪潮的理由。事實上，建構(gòu)一套符合本土實際的法治指數(shù)評估體系，有利于衡量當前我國法治建設水平，從而對癥下藥制定相應的法治發(fā)展戰(zhàn)略，推進法治建設。

問題是，在法治指數(shù)評估國際化的浪潮下，我國如何處理法治指數(shù)評估的普遍性和特殊性的關系。從理論層面看，國內(nèi)有學者提出，我國法治指數(shù)設計應關注的“十項思想維度”。①十項思想維度指的是:虛與實、中國與世界、建構(gòu)主義與漸進主義、表象與實質(zhì)、誠信與虛構(gòu)、理想與現(xiàn)實、法治的定性與定量、法治的普遍性和特殊性、統(tǒng)一與雜多、科學與人文。詳見:候?qū)W賓，姚建宗:《中國法治指數(shù)設計的思想維度》，《法律科學》，2013年第5期。這“十項思想維度”揭示了法治指數(shù)本身蘊含的中國法治建設規(guī)律性問題，有利于構(gòu)建一套貼近中國社會現(xiàn)實、貼近中國人生活和中國法治建設實際的法治指數(shù)。而在法治指數(shù)評估國際化與本土化存在巨大張力的大前提下，如何在二者之間尋求一個平衡是學界持久關注的問題。對此，有學者批判地指出，現(xiàn)行各種法治指數(shù)(法治指標體系)都是一種“法治理想主義”方案，設計法治指數(shù)應該借助“法治國情指數(shù)理論”。“法治國情指數(shù)”是指一套以經(jīng)濟社會轉(zhuǎn)型過程中的法治狀況與社會影響因素的相關性以及法治進步趨勢為目的的法律指標體系。它不僅包括法治指標(法治職能指標、法治狀況指標、法治滿意度指標)，還包括背景性指標(人均GDP/城鎮(zhèn)化水平、基尼系數(shù)、失業(yè)率、外來人口比例等方面)，法治國情指數(shù)強調(diào)法治指標與背景指標做相關性分析、對比性分析以及回歸分析，以客觀指標與主觀指標相對比、相結(jié)合的方式測評。［16］“法治國情指數(shù)”顯然既考慮了我國的具體國情，也考慮了法治評估對象的實際內(nèi)容，有一定的合理性。它有利于避免法治指數(shù)國際化對我國不恰當?shù)脑u估，從而爭奪我國法治發(fā)展話語權。但問題是:如何實踐法治國情指數(shù)?這就需要在法治指數(shù)評估理論與實踐在不斷的互動中相互借鑒，不斷總結(jié)經(jīng)驗，提煉操作方法。

毫無疑問，法治指數(shù)評估在我國的實踐既需要借鑒國際上的先進經(jīng)驗，也需要充分考慮我國當前法治成長與社會轉(zhuǎn)型的雙重環(huán)境。當然，也只有突破法治指數(shù)意識形態(tài)的束縛并抱著“取長補短”的學習心態(tài)，而非僅是為了爭奪法治話語權或者推進“法治大躍進”而不加審視地一概排斥或一概接受，才能理性地看待法治指數(shù)評估國際化對我國法治發(fā)展的影響并制定相應的法治發(fā)展策略。

三、未競的事業(yè):法治指數(shù)評估之前瞻

法治指數(shù)的研究已成為國內(nèi)理論法學研究的熱點。就目前而言，法治指數(shù)評估理論研究正逐步呈現(xiàn)理論性和方法性、國家層面和地方層面以及統(tǒng)一性和個別性相互并存的特點。但是，在充分反思我國法治指數(shù)評估理論以及實踐發(fā)展狀況的基礎上，還必須進一步關注以下問題。

(一)充分認識法治指數(shù)評估的科學性及其限度

法治指數(shù)評估是多學科方法交叉運用的典型。通過借鑒評估學、計量經(jīng)濟學意義上的方法使“法治”這一復雜的概念量化為具體法治數(shù)據(jù)，成為可量化的正義。然而，由于法治概念本身的復雜性，再加之每一種評估路徑、方法都有優(yōu)缺點，得出的法治指數(shù)的準確度必然是相對的。從這個意義上講，世界法治指數(shù)的評估體系究竟能在多大程度為中國借鑒，仍需要進一步研究。此外，得出的法治數(shù)據(jù)的高低能否得出法治發(fā)展快慢或好壞的結(jié)論?從經(jīng)驗層面上看，法治指數(shù)只是表明了各類法治數(shù)據(jù)的相互關聯(lián)性，然而并不代表法治指數(shù)可以推出法治指數(shù)與法治發(fā)展水平存在事實上的“因果關系”。事實上的因果關系往往需要通過個案的定性研究才能建立。換言之，法治指數(shù)在法治建設中只是發(fā)揮著工具理性作用，為國家或地區(qū)改善本地法治發(fā)展水平提供一個參照依據(jù)。

正如前文所述，法治指數(shù)評估的方法只是相對的科學性，不可通過其自身方法的完善就能實現(xiàn)絕對的科學性。因為“法治評估具有天然的局限性，必須依靠與方法緊密相關的特定國家、地區(qū)政治體制、法治演進模式、民主法治的實現(xiàn)程度等法治資源”［2］。也即，法治指數(shù)評估理論應該充分考慮法治指數(shù)評估的實踐復雜性:各種評估路徑、方法等理論應該放到實踐中反復檢驗;與此同時，法治評估理論要以實踐為基礎，不斷總結(jié)法治評估科學性的條件和經(jīng)驗。唯有如此，才能逐步實現(xiàn)法治評估的科學化。

(二)重視法治指數(shù)地方化

就法治指數(shù)推進的實踐層面看，國內(nèi)學者對地方法治“先行先試”理論的研究已相當成熟。在堅持國家法治統(tǒng)一的前提下，充分發(fā)揮地方探索法治建設的積極性，將有利于提高國家整體法治建設水平。在地方法治建設中，法治指數(shù)將是推進地方法治發(fā)展、衡量地方法治水平的重要手段。因此，先行構(gòu)建地方法治指數(shù)將可能成為探索建立國家層面法治指數(shù)的一條有益實踐路徑。有學者指出，在地方法治建設成為理論和實踐雙重熱點的發(fā)展背景下，法治指數(shù)將因其直觀、全面、科學的優(yōu)勢成為地方法治發(fā)展和地方發(fā)展的有效手段。但是，地方法治指數(shù)的推行需注重客觀與主觀的結(jié)合、開放與封閉的結(jié)合以及普遍與特殊的問題，且不能推行一種普遍的法治評估體系標準。［17］既然地方法治指數(shù)不能推行一套普遍的法治評估體系，那么地方法治建設需要關注的特殊性何在?當然，在考慮地方法治指數(shù)的特殊性時，更應關注法治指數(shù)評估普遍性，不應該以特殊性取代或掩蓋普遍性。［11］否則可能會像學者所擔心的那樣，產(chǎn)生“法治割據(jù)”“法治競賽”“數(shù)字工程”的法治發(fā)展現(xiàn)象。而為了避免這些現(xiàn)象的產(chǎn)生，就需要在理論和實踐層面對法治指數(shù)地方化問題進行進一步研究。

(三)探索法治指數(shù)本土化

馬克斯·韋伯在分析現(xiàn)代社會的法律理想類型時曾指出，一個“形式理性”的法治秩序，需要一定的社會法律文化做支撐。同樣，法治指數(shù)評估國際化也是建立在法律文化相似的前提上開展的，否則無任何比較意義。從經(jīng)驗上看，我國的法律文化傳統(tǒng)與西方國家的法律文化傳統(tǒng)差異巨大。因此，如果把法治指數(shù)作為構(gòu)建我國法治秩序的工具，那么就需要相應的社會法律文化做引領。而在國內(nèi)學界對我國推行法治指數(shù)的必要性和正當性論證成熟的情況下，需要進一步研究的問題便是:如何實現(xiàn)法治指數(shù)本土化。如果僅僅考慮本土特色，那么這種特色又包括哪些范疇?這些特色成分與法治的關聯(lián)度如何?在考慮特殊性的背景下，怎樣提高法治指數(shù)中國化的普適性和科學性?等等，這些都是值得深入研究的問題。

(四)強化法治指數(shù)類型化

法治是一個多維度且復雜的概念。在我國，法治至少涵蓋立法、執(zhí)法、司法和守法等四個方面。從我國的實踐來看，雖然在全國層面開展立法評估、法治政府評估、司法透明指數(shù)等法治評估的類別化研究已初具規(guī)模和成效，但實踐中的許多問題仍有待解決。例如，類型化指數(shù)評估的主體、內(nèi)容和對象的確定根據(jù)是什么?怎樣才能保證類型化指數(shù)的合法性?得出的類型化指數(shù)是否能夠作為法治指數(shù)的一部分反應法治發(fā)展水平?等等，這些都是值得研究和探討的問題。而在考慮我國各地法治發(fā)展水平不一，推行一套普適的法治指數(shù)比較困難的情況下，無疑類別化指數(shù)研究可能成為法治指數(shù)研究的“先聲”。

(五)突出法治指數(shù)實證化

我國法治指數(shù)評估理論多停留在對法治指數(shù)設計的理論維度和實踐問題進行的高度概括，缺乏一定的經(jīng)驗研究:運用社會學中的定性和定量研究方法，結(jié)合當?shù)貙嶋H進行問卷調(diào)查、整理數(shù)據(jù)、統(tǒng)計分析、最后形成調(diào)研報告。在這方面，“余杭法治指數(shù)”先例雖具有“實驗田”意義，但畢竟不能完全復制。因為關于社會的知識是可變的，社會本身也在變化。而社會本身，如實證社會學所理解的那樣，已成為“最偉大存在”。①社會實證哲學家孔德認為，每一個知識部門都經(jīng)歷了三個階段:神學、形而上學以及科學階段，認識社會應該用實證科學的態(tài)度獲取關于社會學的知識。參見孔德:《論實證精神》，黃建華，譯，商務印書館，2001年?！吧鐣W的核心不是關于社會的知識，而是得到知識的手段和方法”。［18］只有充分運用社會學的手段和方法，才可能獲得關于法治指數(shù)的“真正知識”。因此，未來的法治指數(shù)評估理論應突出法治指數(shù)實證化研究。

自法治指數(shù)引入我國以來，我國學界對法治指數(shù)評估在我國推行的正當性和可行性等重大理論和實踐問題研究初步成熟，但實踐永無止境，真理應該在實踐中檢驗。伴隨著法治指數(shù)評估的實踐不斷發(fā)展和普及，我國學界須時刻關注實踐中出現(xiàn)的新問題，以問題為導向進一步全面研究，在實踐中提煉理論，不斷開拓新的研究路徑和視野，逐步完善和更新法治指數(shù)評估理論。

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