楊 波，南志標(biāo)，唐 增

(草地農(nóng)業(yè)生態(tài)系統(tǒng)國家重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室 蘭州大學(xué)草地農(nóng)業(yè)科技學(xué)院，甘肅 蘭州730020)

生態(tài)補(bǔ)償是解決生態(tài)環(huán)境的重要經(jīng)濟(jì)手段并被各國廣泛應(yīng)用，如美國開展的重要草地保護(hù)項(xiàng)目有3 個(gè):休耕保護(hù)計(jì)劃(Conservation Reserve Program-CRP)、環(huán)境質(zhì)量激勵(lì)項(xiàng)目(Environmental Quality Incentives Program-EQIP)、放牧地保護(hù)項(xiàng)目(Grazing Land Conservation Initiative-GLCI)［1］。英國的農(nóng)村管理項(xiàng)目(CSS)、環(huán)境敏感區(qū)項(xiàng)目(ESA)也是非常典型的農(nóng)業(yè)補(bǔ)償工程［2］。國際上將生態(tài)補(bǔ)償稱為生態(tài)系統(tǒng)/環(huán)境服務(wù)付費(fèi)(PES)或生態(tài)效益付費(fèi)(PEB)。我國通過建立森林、流域、礦山等項(xiàng)目已基本形成生態(tài)補(bǔ)償框架。近年來，草地生態(tài)補(bǔ)償伴隨著草地生態(tài)環(huán)境問題應(yīng)運(yùn)而生，并且近年來在國內(nèi)不斷升溫。國內(nèi)學(xué)者從兩方面闡述草地生態(tài)補(bǔ)償?shù)膬?nèi)涵［3-9］。其一，指以保護(hù)草地生態(tài)系統(tǒng)的生態(tài)價(jià)值和功能為目的，針對(duì)草地生態(tài)環(huán)境進(jìn)行的補(bǔ)償、治理。其二，從生態(tài)補(bǔ)償原則或經(jīng)濟(jì)學(xué)角度出發(fā)，將草地生態(tài)補(bǔ)償定義為草地的使用人及受益人在利用草地資源的同時(shí)向草地所有權(quán)人或草地環(huán)境保護(hù)者支付費(fèi)用。本文依據(jù)的草地生態(tài)補(bǔ)償思路是:草地生態(tài)系統(tǒng)的主要管理者是農(nóng)牧民，農(nóng)牧民從過度放牧或者將草地轉(zhuǎn)化為耕地獲得收益，卻造成了碳匯喪失、水資源服務(wù)減少和生物多樣性減少等草地生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能的破壞，國家依托退牧還草、退耕還草、草地生態(tài)保護(hù)補(bǔ)助機(jī)制等草地生態(tài)建設(shè)工程，對(duì)落實(shí)草地保護(hù)政策而經(jīng)濟(jì)受損的農(nóng)牧民和其他經(jīng)營者進(jìn)行補(bǔ)償，目的是恢復(fù)和保護(hù)退化的草地生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)。核算草地生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的思路有兩種，分別是計(jì)算生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)供給的機(jī)會(huì)成本和生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能的價(jià)值評(píng)估。但生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價(jià)值非常大，同時(shí)不同評(píng)估方法結(jié)果往往存在數(shù)量級(jí)的差異，因此，很難將其結(jié)果作為補(bǔ)償依據(jù)，國內(nèi)補(bǔ)償都將機(jī)會(huì)成本作為生態(tài)補(bǔ)償?shù)囊罁?jù)。

草地生態(tài)補(bǔ)償?shù)哪康氖腔謴?fù)和保護(hù)將要或已經(jīng)被破壞的環(huán)境，同時(shí)對(duì)社會(huì)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展產(chǎn)生一定影響。國內(nèi)很多學(xué)者從生態(tài)效益、社會(huì)效益、經(jīng)濟(jì)效益三方面評(píng)價(jià)工程效益［10-12］，以期在更深層面上保證通過生態(tài)補(bǔ)償恢復(fù)的生態(tài)環(huán)境得以可持續(xù)發(fā)展［13］。生態(tài)效益針對(duì)退化草地恢復(fù)情況，如植被高度、覆蓋度、產(chǎn)草量等。社會(huì)效益是指生態(tài)補(bǔ)償對(duì)農(nóng)戶農(nóng)牧業(yè)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整，農(nóng)牧民建設(shè)草原的積極性的提高，推進(jìn)城鎮(zhèn)化、產(chǎn)業(yè)化、工業(yè)化的進(jìn)程等方面的作用。經(jīng)濟(jì)效益是指生態(tài)補(bǔ)償對(duì)國民生產(chǎn)總值(GDP)、農(nóng)牧民收入水平、畜產(chǎn)品產(chǎn)值等的影響?？梢姡r(nóng)牧戶作為生態(tài)補(bǔ)償客體的最基本單位，農(nóng)牧戶的積極響應(yīng)與這幾種效益的產(chǎn)生密不可分。所以，生態(tài)補(bǔ)償對(duì)農(nóng)牧戶的影響與其可持續(xù)性息息相關(guān)。解決生態(tài)保護(hù)和農(nóng)牧戶響應(yīng)之間的博弈問題，是實(shí)現(xiàn)環(huán)境和社會(huì)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展的重要手段。本文對(duì)我國草地生態(tài)補(bǔ)償對(duì)農(nóng)牧戶的影響進(jìn)行梳理分析，以期為相關(guān)政策提供建議。

1 我國草地生態(tài)補(bǔ)償現(xiàn)狀

我國目前實(shí)施的大規(guī)模的草地生態(tài)補(bǔ)償項(xiàng)目有退牧還草、退耕還草還林、草原生態(tài)保護(hù)補(bǔ)助獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制等。退耕還草還林工程1999 年啟動(dòng)實(shí)施，是首次大規(guī)模帶補(bǔ)償措施的生態(tài)工程，涉及全國25 個(gè)省(區(qū)、市)和新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)，對(duì)糧食產(chǎn)量低、水土流失嚴(yán)重的沙化耕地和坡耕地進(jìn)行退耕種樹或種草［14］?！秶鴦?wù)院關(guān)于完善退耕還林政策的通知》對(duì)退耕還林還草補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定如表1。2014 年國務(wù)院批準(zhǔn)《新一輪退耕還林還草整體方案》，下達(dá)專項(xiàng)資金共24．98 億元，其中現(xiàn)金補(bǔ)助24．80 億元，將退耕還草補(bǔ)助定為12 000 元·hm－2。2003 年我國啟動(dòng)退牧還草工程，涉及西部11 個(gè)省，通過劃區(qū)輪牧、封山禁牧、休牧恢復(fù)和保護(hù)草地生態(tài)環(huán)境。給予項(xiàng)目區(qū)農(nóng)戶圍欄建設(shè)補(bǔ)助、草地補(bǔ)播補(bǔ)助、飼料糧補(bǔ)助等?！蛾P(guān)于進(jìn)一步完善退牧還草政策措施若干意見的通知》對(duì)退牧還草補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定如表1 所示。2011 年在8 個(gè)省份的牧區(qū)建立草原生態(tài)保護(hù)補(bǔ)助獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制，退牧還草飼料糧補(bǔ)助也改為草原生態(tài)保護(hù)補(bǔ)助獎(jiǎng)勵(lì)。中央財(cái)政安排5 年每年投入專項(xiàng)補(bǔ)助資金134 億元，涉及草畜平衡補(bǔ)助、禁牧補(bǔ)助、農(nóng)戶生產(chǎn)性資料補(bǔ)貼、績效考核等內(nèi)容，補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)如表1所示，并對(duì)于工作成效顯著的省市給予績效考核資金［15］。

表1 我國草地生態(tài)補(bǔ)償現(xiàn)狀Table 1 The present situation of grassland ecological compensation

禁牧后內(nèi)蒙古錫林郭勒盟典型草原草地物質(zhì)生產(chǎn)功能的價(jià)值量(牧草產(chǎn)量和牧草價(jià)格的乘積)由大到小的順序是禁牧17 年、7 年、2 年和自由放牧的草地。青海省玉樹縣高寒草甸和高寒沼澤化草甸自生態(tài)補(bǔ)償后禾本科牧草、莎草科牧草地上生物量增加，雜草類地上生物量減少［16-17］。烏魯木齊市荒漠草原禁牧7 年后，草原植物鮮重比禁牧前提高了230%，草層高度增加157%，植被覆蓋度增加166%［18］。由此可見，我國草地生態(tài)補(bǔ)償開展十幾年來不同草地類型的草地生態(tài)得到了一定的恢復(fù)，草群高度、植被蓋度、干草產(chǎn)量、物質(zhì)生產(chǎn)功能方面都有所改善，退化草地的生物量和牧草產(chǎn)量比例提高，退化草地群落結(jié)構(gòu)組成得以改善，草地生態(tài)系統(tǒng)的服務(wù)價(jià)值提高。

2 草地生態(tài)補(bǔ)償與農(nóng)牧戶收入的關(guān)系

2．1 與農(nóng)牧戶收入總量的關(guān)系

研究表明，生態(tài)補(bǔ)償對(duì)農(nóng)牧戶總收入的影響具有區(qū)域差異性(表2)。退牧還草工程增加了內(nèi)蒙古阿拉善左旗的農(nóng)牧戶收入，原因是當(dāng)?shù)啬撩衿骄敛莸孛娣e206．13 hm2，74．25 元·hm－2的補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)為當(dāng)?shù)剞r(nóng)戶平均增加了1 萬元的凈收益［19］。陳潔和蘇永玲［20］對(duì)寧夏鹽池縣調(diào)查表明，禁牧政策導(dǎo)致農(nóng)牧戶收入先降后升，原因是鹽池人均草地面積只有0．7 ～13 hm2，戶均禁牧補(bǔ)助僅366．50 元，禁牧初期國家補(bǔ)助不能彌補(bǔ)農(nóng)戶畜牧業(yè)產(chǎn)出的損失，直接導(dǎo)致農(nóng)戶總收入降低。此外，鹽池縣是貧困縣，農(nóng)牧民過度依賴畜牧業(yè)，家庭勞動(dòng)力數(shù)量少，養(yǎng)殖規(guī)模雖小，畜牧業(yè)收入?yún)s是家庭收入的主要來源。禁牧后農(nóng)牧戶缺乏產(chǎn)業(yè)調(diào)整能力，使其整體收入下降。海里且木等［21］對(duì)新疆草地禁牧調(diào)查表明，禁牧后牧民減畜導(dǎo)致收入減少，而補(bǔ)貼收入不能彌補(bǔ)這些損失，尤其是對(duì)養(yǎng)殖規(guī)模大(＞50 頭)的農(nóng)牧戶。因此，不同區(qū)域由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、自然環(huán)境和農(nóng)戶擁有的資源稟賦(草地面積、家畜數(shù)量、勞動(dòng)力數(shù)量等)差異導(dǎo)致政策對(duì)農(nóng)牧戶收入影響存在差異，即使在同一地區(qū)，農(nóng)牧民生產(chǎn)生活方式也是影響農(nóng)牧戶收入的因素。如王艷艷等［22］對(duì)甘肅調(diào)查表明，退牧還草工程實(shí)施后，農(nóng)牧交錯(cuò)區(qū)、典型草原區(qū)、荒漠草原區(qū)分別有50%、30%和29%農(nóng)牧戶收入增加，原因是農(nóng)牧交錯(cuò)區(qū)具有充足的水土光熱資源，并且農(nóng)牧戶較其他地區(qū)有更多的養(yǎng)殖和種植的經(jīng)驗(yàn)，能較快適應(yīng)退牧導(dǎo)致的減畜、舍飼等變化。

表2 草地生態(tài)補(bǔ)償對(duì)農(nóng)牧戶總收入的影響Table 2 Impacts of grassland ecological compensation on household total income

生態(tài)補(bǔ)償對(duì)農(nóng)牧戶收入影響具有階段性。如對(duì)寧夏鹽池縣的調(diào)查表明，禁牧政策導(dǎo)致農(nóng)牧戶收入先降后升［20］。具體原因是在短期農(nóng)牧戶不能適應(yīng)經(jīng)營方式轉(zhuǎn)變收益會(huì)下降，長期而言，通過農(nóng)牧業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整;剩余勞動(dòng)力從事更大范圍的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，如外出務(wù)工、副業(yè)經(jīng)營和其他生產(chǎn)門路;提高投入的產(chǎn)出率、通過土地規(guī)?；确绞絹碓黾邮杖?。對(duì)新疆策勒縣、內(nèi)蒙古錫林郭勒草原、甘肅瑪曲縣調(diào)查均表明，農(nóng)牧戶之所以短期內(nèi)不能適應(yīng)禁牧舍飼等轉(zhuǎn)變是因?yàn)樯鷳B(tài)補(bǔ)償初期甚至3 ～5 年內(nèi)圈棚、加工設(shè)備、貯草設(shè)備的資金投入需求量很大，政府補(bǔ)償不能全額補(bǔ)償這部分支出［23-25］，導(dǎo)致很多農(nóng)牧戶負(fù)擔(dān)不起基礎(chǔ)設(shè)施的費(fèi)用。所以，鑒于生態(tài)補(bǔ)償?shù)闹芷陂L、高投入的特點(diǎn)，僅靠國家財(cái)政支付不能滿足基礎(chǔ)設(shè)施、圍欄建設(shè)等的資金缺口。紀(jì)玉平等［26］對(duì)寧夏鹽池縣調(diào)查表明，80%的農(nóng)牧民希望政府為其發(fā)展提供經(jīng)濟(jì)扶持包括貸款優(yōu)惠等。

生態(tài)補(bǔ)償對(duì)農(nóng)牧戶收入影響具有項(xiàng)目差異性。對(duì)退耕種草而言，邵治亮［27］對(duì)陜西農(nóng)戶調(diào)查表明，退耕種草增加了農(nóng)戶收入，原因是農(nóng)民坡地種糧每年收入糧食大約1 400 kg·hm－2，退耕后，每年國家補(bǔ)助相當(dāng)于2 200 kg·hm－2糧食，而且節(jié)省出勞動(dòng)力、種子、化肥等投入，所以這一補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)遠(yuǎn)高于實(shí)際收入。孫芳等［28］對(duì)河北退耕戶調(diào)查表明其收入上升，除非種植高產(chǎn)低耗的作物，否則農(nóng)作物種植收入一定低于國家補(bǔ)助和牧草種植收益的總和。退耕還草后農(nóng)戶對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施等要求相對(duì)退牧低，資金缺口小，而補(bǔ)償卻比退牧多很多，所以退耕區(qū)農(nóng)戶收入增長較快。

2．2 對(duì)農(nóng)牧戶收入結(jié)構(gòu)的影響

生態(tài)補(bǔ)償以退耕退牧等措施改變農(nóng)牧民生計(jì)模式，進(jìn)而改變了農(nóng)牧戶收入結(jié)構(gòu)。對(duì)比寧夏、內(nèi)蒙古、青海、新疆、新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)退牧還草前后農(nóng)牧戶收入結(jié)構(gòu)變化情況［29］，畜牧業(yè)收入比重下降14%，打工收入占總收入比重提高8%。畜牧業(yè)收入下降是因?yàn)橥四梁筠r(nóng)戶飼養(yǎng)成本是退牧前的2．2倍，主要表現(xiàn)為購買干草和飼料糧、自產(chǎn)飼料糧、圈棚建設(shè)的投入明顯提高。打工收入增加是因?yàn)樯鷳B(tài)補(bǔ)償后農(nóng)牧戶產(chǎn)生一些剩余勞動(dòng)力，并且禁牧舍飼吸納了一些老、幼、弱勞動(dòng)力，使原來潛在剩余勞動(dòng)力顯現(xiàn)出來。為了增加農(nóng)牧戶收入來源，這些剩余勞動(dòng)力大部分投入到務(wù)工和其他經(jīng)營。對(duì)甘南黃河水源補(bǔ)給區(qū)調(diào)查表明，生態(tài)補(bǔ)償對(duì)農(nóng)牧戶收入結(jié)構(gòu)影響程度最高，禁牧實(shí)施后農(nóng)牧戶的收入結(jié)構(gòu)由農(nóng)牧業(yè)轉(zhuǎn)向非農(nóng)牧業(yè)，61．22%的農(nóng)牧戶開始從事非農(nóng)產(chǎn)業(yè)［30］。對(duì)內(nèi)蒙古準(zhǔn)格爾旗的調(diào)查也表明，退耕初期的2002 年，畜牧業(yè)占農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值的30% ～40%，是農(nóng)牧戶最主要的收入來源，而2010 年退耕收入取代畜牧業(yè)收入成為第一收入來源［31］。也就是說，農(nóng)牧戶收入結(jié)構(gòu)多樣化在生態(tài)補(bǔ)償?shù)貐^(qū)比較普遍，調(diào)查表明，農(nóng)牧戶通過多元化收入結(jié)構(gòu)，既能達(dá)到增加收入來源的目標(biāo)，又是轉(zhuǎn)移農(nóng)業(yè)剩余勞動(dòng)力的必然結(jié)果［32］。大量勞動(dòng)力向城鎮(zhèn)流動(dòng)，是推動(dòng)我國城鎮(zhèn)化的巨大動(dòng)力［33］。這些剩余勞動(dòng)力就業(yè)情況不樂觀，聶學(xué)敏等［34］對(duì)黃河源區(qū)調(diào)查發(fā)現(xiàn)，退牧后農(nóng)牧民就業(yè)率僅有9．5%，很多處于賦閑狀態(tài)，對(duì)收入貢獻(xiàn)很少?；〞圆ǖ龋?5］對(duì)青藏高原的調(diào)查表明，牧民從事二、三產(chǎn)業(yè)的收入不穩(wěn)定，主要以打零工為主。這表明，為剩余勞動(dòng)力的提供就業(yè)培訓(xùn)和就業(yè)機(jī)會(huì)是現(xiàn)階段的一項(xiàng)艱巨任務(wù)。

補(bǔ)貼收入是農(nóng)牧戶實(shí)施草地保護(hù)項(xiàng)目的重要驅(qū)動(dòng)力。圖1 顯示，退牧后農(nóng)牧戶補(bǔ)貼收入提高5%，占總收入比重的5．91%。王歐［36］對(duì)全國農(nóng)村固定觀察點(diǎn)牧戶近幾年的觀察數(shù)據(jù)顯示，從2000 年到2009 年，牧戶家庭收入來源中，轉(zhuǎn)移性收入所占比重增長最快，10 年提升了10．85%。而生態(tài)補(bǔ)償具有時(shí)間限制，工程結(jié)束后補(bǔ)貼就會(huì)停止，這造成了農(nóng)牧民未來收入來源的不確定性，因此，生態(tài)補(bǔ)償后續(xù)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展對(duì)農(nóng)牧戶收入穩(wěn)定性有很大作用。如甘肅酒泉引進(jìn)規(guī)模養(yǎng)殖、優(yōu)良品種等后續(xù)項(xiàng)目的建設(shè)力度，甘南項(xiàng)目區(qū)將退牧還草與水利建設(shè)、扶貧開發(fā)、牧民定居相結(jié)合，建設(shè)住房和人畜飲水點(diǎn)等［37］。這些后續(xù)項(xiàng)目的實(shí)施一定程度解決了農(nóng)戶發(fā)展的后顧之憂。

圖1 草地生態(tài)補(bǔ)償前后農(nóng)牧戶收入結(jié)構(gòu)變化［29］Fig．1 The change of farmers income structure before and after grassland ecological compensation［29］

3 對(duì)農(nóng)牧戶農(nóng)牧產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的影響

生態(tài)補(bǔ)償通過農(nóng)牧戶壓縮家畜數(shù)量，將養(yǎng)殖方式由放牧改為舍飼的方式來保護(hù)草原生態(tài)，所以農(nóng)牧民必須通過產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整來適應(yīng)。在畜牧業(yè)方面，研究表明，全國范圍的牧區(qū)退牧還草后草食家畜數(shù)量下降69．0%，而禽類、豬等食糧性的動(dòng)物數(shù)量大幅度提高［38］。甘南項(xiàng)目區(qū)把適合放牧的蒙系山羊、河西絨山羊調(diào)整為新疆大尾羊和遼寧絨山羊，并采取農(nóng)牧互補(bǔ)措施，按照“農(nóng)區(qū)育肥種草、牧區(qū)繁育補(bǔ)飼”的方針建立畜牧業(yè)示范基地、家畜育肥基地、優(yōu)良品種繁殖基地，調(diào)整了畜牧業(yè)生產(chǎn)結(jié)構(gòu)，使牧民收入不因減畜受影響［37］。王磊等［39］認(rèn)為，農(nóng)戶保留發(fā)展畜牧業(yè)必然希望畜牧業(yè)收益最大化，最有效的辦法就是實(shí)現(xiàn)規(guī)?；?jīng)營，在勞動(dòng)力充分利用的情況下，擴(kuò)大養(yǎng)殖規(guī)模的邊際成本較低，這就能降低整體養(yǎng)殖成本且提高農(nóng)戶經(jīng)濟(jì)水平。

在農(nóng)牧交錯(cuò)帶，養(yǎng)殖和種植是互相耦合的，畜牧業(yè)結(jié)構(gòu)變化需要種植業(yè)與之響應(yīng)。生態(tài)補(bǔ)償后農(nóng)牧民養(yǎng)殖成本增加主要是飼草料投入加大，飼草的種植是畜牧業(yè)發(fā)展的基礎(chǔ)［40］。寧夏鹽池縣通過加大玉米(Zea mays)、飼料地的種植緩解飼草料壓力［41］。甘肅鎮(zhèn)原縣增加苜蓿(Medicago sativa)等牧草的種植面積，作為當(dāng)?shù)夭菔臣倚箫暡萘系闹匾獊碓?，并結(jié)合秸稈優(yōu)勢，形成苜蓿－秸稈－畜牧業(yè)的合理農(nóng)牧產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)［42］。因此，通過增加人工種草的面積，大力發(fā)展草地農(nóng)業(yè)有助于推進(jìn)畜牧業(yè)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展［43］。此外，我國面臨食物結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型，動(dòng)物性食物在30 到50 年內(nèi)有持續(xù)增強(qiáng)的趨勢，這意味著對(duì)精飼料的需求相應(yīng)的增加，這將對(duì)我國糧食生產(chǎn)造成巨大壓力。另一方面，我國居民口糧消費(fèi)將進(jìn)一步降低［44］，發(fā)展草地農(nóng)業(yè)，能有力保證飼料供給，為畜牧業(yè)快速發(fā)展奠定基礎(chǔ)。

4 存在問題

4．1 補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)和期限不合理

首先當(dāng)前草地生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)是政府行政定價(jià)，各地區(qū)在“一刀切”的基礎(chǔ)上進(jìn)行微調(diào)。實(shí)際上不同地區(qū)的自然地理、經(jīng)濟(jì)水平等方面差距很大，單從農(nóng)牧戶角度而言，存在收入水平、資源稟賦、生產(chǎn)模式的差異。因此，同一個(gè)生態(tài)補(bǔ)償項(xiàng)目存在對(duì)不同區(qū)域的農(nóng)牧戶的補(bǔ)償不足或者過度補(bǔ)償?shù)默F(xiàn)象，造成項(xiàng)目的開展困境。當(dāng)補(bǔ)償不足時(shí)會(huì)打擊農(nóng)牧民對(duì)生態(tài)補(bǔ)償?shù)膮⑴c意愿，進(jìn)而影響草地生態(tài)建設(shè)的順利進(jìn)行。所以，制定合理的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)是迫切而艱巨的任務(wù)。其次，生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)側(cè)重于短期的外部損益的補(bǔ)償，缺乏中長期效益的考慮，易引發(fā)生態(tài)補(bǔ)償?shù)目沙掷m(xù)性問題。生態(tài)補(bǔ)償期限較短，工程結(jié)束后補(bǔ)貼就會(huì)停止，這造成了農(nóng)牧民未來收入來源的不確定性。

4．2 畜牧業(yè)生產(chǎn)方式落后，資金缺口大

當(dāng)前我國的草地生態(tài)保護(hù)原則是將農(nóng)牧戶經(jīng)濟(jì)發(fā)展滯后于生態(tài)保護(hù)，更主要的目的是通過對(duì)退化草地的補(bǔ)償恢復(fù)生態(tài)環(huán)境，這將導(dǎo)致畜牧業(yè)經(jīng)濟(jì)既缺乏資源又要發(fā)展經(jīng)濟(jì)［45］。目前，我國畜牧業(yè)的發(fā)展模式是農(nóng)牧戶小規(guī)模的畜牧業(yè)，具有風(fēng)險(xiǎn)高、效應(yīng)低的特點(diǎn)。另外，生態(tài)補(bǔ)償具有周期長、高投入的特點(diǎn)，圈棚、加工設(shè)備、貯草設(shè)備資金投入需求量很大，干草和飼料糧、自產(chǎn)飼料糧的成本也明顯上升。僅靠政府補(bǔ)助很難填補(bǔ)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、飼草料購買等的資金缺口。

4．3 舍飼風(fēng)險(xiǎn)大

舍飼后由于家畜密度增大且缺少運(yùn)動(dòng)，青綠飼料攝入量減少，導(dǎo)致傳染疾病的幾率增加［46］。這表明農(nóng)牧民舍飼有風(fēng)險(xiǎn)，缺乏相應(yīng)的農(nóng)牧業(yè)保險(xiǎn)制度。

4．4 剩余勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移困難

在生態(tài)補(bǔ)償中農(nóng)牧戶通過收入多元化優(yōu)化收入結(jié)構(gòu)，其中剩余勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移是推進(jìn)城市化的重要因素，但我國現(xiàn)行的制度條件無法保障農(nóng)民大規(guī)模轉(zhuǎn)移，兼業(yè)是唯一的出路［47］。農(nóng)村勞動(dòng)力整體文化水平低，勞動(dòng)技能匱乏，面對(duì)復(fù)雜的就業(yè)環(huán)境更是毫無競爭力，這部分農(nóng)牧民進(jìn)城必然成為弱勢群體，不能達(dá)到真正的人口城市化［11］，導(dǎo)致剩余勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移困難。

4．5 缺乏技術(shù)補(bǔ)償

一些農(nóng)牧戶由于缺乏牧草種植和舍飼的技術(shù)指導(dǎo)或者思想觀念轉(zhuǎn)變困難等問題，未能有效調(diào)整農(nóng)牧業(yè)結(jié)構(gòu)［48］。這反映了現(xiàn)行的生態(tài)補(bǔ)償方式除了實(shí)物和現(xiàn)金補(bǔ)償，缺乏相應(yīng)的技術(shù)補(bǔ)償。

5 建議

我國草地生態(tài)補(bǔ)償政策取得了較好的生態(tài)效益，并對(duì)農(nóng)牧戶家庭收入和家庭生產(chǎn)產(chǎn)生了一定的正面影響。但目前實(shí)踐工作還處于不成熟階段，存在一些亟待解決的問題，提出以下建議。

5．1 制定合理的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)

在制定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，可以將不同區(qū)域地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、自然環(huán)境和農(nóng)牧戶擁有的資源稟賦(草地面積、家畜數(shù)量、勞動(dòng)力數(shù)量等)、農(nóng)牧業(yè)生產(chǎn)模式的差異等納入考慮范圍。

5．2 拓寬融資渠道

政府有必要拓寬融資渠道，支持社會(huì)資金建設(shè)草地生態(tài)。從農(nóng)牧戶角度而言，為生態(tài)補(bǔ)償提供國家金融和長期貸款十分必要，通過成立貸款公司、村鎮(zhèn)銀行等金融機(jī)構(gòu)，降低農(nóng)牧民貸款抵押擔(dān)保、延長貸款期限、提高貸款金額的方式幫助農(nóng)牧戶經(jīng)濟(jì)。

5．3 完善社會(huì)保障制度

首先把農(nóng)牧民進(jìn)城的社會(huì)保障、管理經(jīng)費(fèi)等納入財(cái)政預(yù)算，實(shí)現(xiàn)社會(huì)保障制度的城鄉(xiāng)覆蓋，解決農(nóng)牧民進(jìn)城的社保、住房負(fù)擔(dān)［49］。其次注重對(duì)農(nóng)牧民就業(yè)培訓(xùn)和職業(yè)教育問題，適當(dāng)建立專項(xiàng)資金、加大投資力度。再次完善農(nóng)牧業(yè)保險(xiǎn)制度，解決農(nóng)戶舍飼后面臨的風(fēng)險(xiǎn)。

5．4 發(fā)展集約化畜牧業(yè)

在畜牧業(yè)轉(zhuǎn)型過程中應(yīng)以集約化畜牧業(yè)為跳板，實(shí)現(xiàn)規(guī)模經(jīng)濟(jì)，這與2015 年中央1 號(hào)文件強(qiáng)調(diào)的加快推進(jìn)規(guī)?；⒓s化、標(biāo)準(zhǔn)化的畜牧養(yǎng)殖，增強(qiáng)畜牧業(yè)競爭力吻合。在草地家庭承包制的基礎(chǔ)上，建立健全促進(jìn)草地流轉(zhuǎn)和合作利用的相關(guān)政策和制度，擴(kuò)大養(yǎng)殖規(guī)模［50］。

5．5 增加技術(shù)補(bǔ)償

對(duì)于農(nóng)牧戶在產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整中缺乏牧草種植、舍飼技術(shù)指導(dǎo)情況，建議國家提供勞動(dòng)技能、技術(shù)咨詢、智力技能、生產(chǎn)資料方面培訓(xùn)和補(bǔ)償?shù)?。具體方式可以通過專業(yè)技術(shù)指導(dǎo)人員對(duì)農(nóng)牧戶提供良種家畜培育、產(chǎn)田改造、牛羊育肥、舍飼技術(shù)、林業(yè)管理等先進(jìn)生產(chǎn)技術(shù)的指導(dǎo)。

5．6 延長補(bǔ)助期限，發(fā)展后續(xù)產(chǎn)業(yè)

建議延長補(bǔ)助期限到20 到25 年，并著重發(fā)展后續(xù)產(chǎn)業(yè)，切實(shí)解決農(nóng)牧戶經(jīng)濟(jì)難題。如政府引導(dǎo)發(fā)展當(dāng)?shù)匦螽a(chǎn)品、奶制品、肉類的深加工產(chǎn)業(yè)以及旅游業(yè)、特色手工業(yè)、餐飲業(yè)等。

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