□龐新華

（青湖鎮(zhèn)農(nóng)村經(jīng)濟服務(wù)站江蘇東海縣222300）

農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證工作需要認真探討的幾個問題

□龐新華

（青湖鎮(zhèn)農(nóng)村經(jīng)濟服務(wù)站江蘇東?？h222300）

農(nóng)村土地承包制度是我國農(nóng)村基本經(jīng)營制度的重要基石，它的建立極大地促進了我國農(nóng)村生產(chǎn)力的提高，使我國的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)得到前所未有的發(fā)展，農(nóng)民的的生活水平得到了翻天覆地的變化。為了使這一生產(chǎn)關(guān)系的進一步升級，以利于土地股份合作社、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)專業(yè)合作社、家庭農(nóng)場等農(nóng)業(yè)新型經(jīng)營主體健康成長，通過土地依法、自愿、合理的流轉(zhuǎn)，發(fā)展多種形式的適度規(guī)模經(jīng)營，構(gòu)建集約化、專業(yè)化、組織化、社會化相結(jié)合的新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系。

農(nóng)村土地；承包經(jīng)營權(quán)；確權(quán)登記；頒證；探討問題

本文DOI編碼：10.16675/j.cnki.cn14-1065/f.2015.06.024

1　二輪土地承包狀況

江蘇省的土地二輪承包開始于1996年，按照省委省政府當(dāng)年專門召開的土地二輪延包會議精神，東?？h土地二輪承包在1996年便率先完成。全縣共有24.08萬戶承包戶，承包土地面積為8.624hm2，通過縣委、縣政府的認真組織實施，當(dāng)年共發(fā)放農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)證書23.40萬本，發(fā)放率為97.18%。當(dāng)時雖然縣委、縣政府對二輪土地經(jīng)營權(quán)承包工作部署嚴密，有操作性極強的實施方案，但具體實施到各鄉(xiāng)鎮(zhèn)則參差不齊，普遍存在的問題是：經(jīng)營權(quán)證上雖填注了面積，但地塊無長寬標注，四至填寫模糊缺失；而經(jīng)過農(nóng)戶的拓路、拓渠堆、拓荒灘耕種以及政府部門征用、土地流轉(zhuǎn)等情況的發(fā)生，給今天的確權(quán)、登記、頒證工作帶來了更為復(fù)雜的局面。如何解決好這些問題，則需要分門別類，逐一探討，以求得本次農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的確權(quán)、登記、頒證工作實現(xiàn)圓滿完成。

2　保持二輪承包政策總體穩(wěn)定，從根本上完善土地家庭承包制度

從東?？h的土地二輪承包情況看，承包農(nóng)戶的土地經(jīng)營權(quán)發(fā)證率僅為97.18%，尚有6 800戶農(nóng)民未有領(lǐng)到土地承包經(jīng)營權(quán)的書面證明，即：未領(lǐng)到《農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)證》或未簽訂《農(nóng)村家庭土地承包經(jīng)營合同》，而且即使這些證書或合同已經(jīng)發(fā)放或簽訂，也不一定能起到真正的法律效力。就東?？h而言，仍有少數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)存在私自調(diào)整承包地，甚至強行收回承包地重新發(fā)包等違規(guī)行為，農(nóng)民的土地承包經(jīng)營權(quán)屢屢在調(diào)地、征地、反租倒包以及違背意愿的流轉(zhuǎn)等過程中受到侵害，同時有相當(dāng)一部分農(nóng)戶把領(lǐng)到手的土地經(jīng)營權(quán)證書根本就沒有當(dāng)回事，現(xiàn)在早已丟失，即手中無證。從另一個從面來說因中央去年1號文件關(guān)于全面開展農(nóng)村土地確權(quán)登記頒證工作的精神一出臺，也有一部分農(nóng)民產(chǎn)生了重新分配土地的幻想。所以為了讓廣大農(nóng)民群眾從根本上認識到黨的農(nóng)村政策的一貫性，維護土地承包法、黨的農(nóng)村土地政策的權(quán)威性、堅持我國土地二輪承包政策的總體穩(wěn)定，應(yīng)堅決反對和杜絕將土地收回進行重新分配現(xiàn)象的發(fā)生。

3　統(tǒng)一認識、排除干擾、以土地二輪承包歸戶面積（各農(nóng)戶原土地經(jīng)營權(quán)證書上的面積）為依據(jù)，扎實做好農(nóng)戶地塊面積不準、長寬標注不齊、四至不清的問題

經(jīng)過調(diào)查發(fā)現(xiàn)，在1996年土地二輪承包時，我縣統(tǒng)一確定的“土地分配歸戶清冊”及“土地經(jīng)營權(quán)證書”應(yīng)填內(nèi)容，如：地名或坐落、地塊長寬、畝、四至、用途等，但當(dāng)時由于工作的整體推進，工作人員為了趕超進度往往在清冊和證書上分配給農(nóng)戶土地面積（畝數(shù)）皆能做到準確填實，而長寬數(shù)值、四至等往往填寫不全。二輪承包后，隨著2005年江蘇省全面取消農(nóng)業(yè)稅，代之以國家發(fā)放種糧補貼，同時國家在征用農(nóng)民土地時給予重金補貼等政策的實施，這使農(nóng)民猛然意識到土地使用權(quán)的突出重要，意識到土地使用權(quán)的物權(quán)作用，所以，農(nóng)民由原來的土地棄耕拋荒進而演變成寸土寸金，以至于造成農(nóng)民在所分配的地塊上千方百計尋機拓耕。就東?？h而言，就存在以下拓耕現(xiàn)象。拓耕現(xiàn)象一：在二輪承包所分配的田塊中凡是靠路、靠渠的便皆出現(xiàn)拓耕現(xiàn)象，使集體預(yù)留的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)路面越來越窄，溝坡渠堆越來越陡，鄰地農(nóng)戶之間因多種少種的矛盾也時有發(fā)生。拓耕現(xiàn)象二：在1996年土地二輪承包時，未經(jīng)復(fù)墾的土地溝坎、田埂、土埂、荒灘較多，當(dāng)時如果把這些也作為承包地分配給農(nóng)戶顯然是不可能的，村集體對這些零星底邊、溝灘一時也未能及時使用，隨著時間的延續(xù)，荒灘、荒溝、田埂、土埂便被地塊靠邊的農(nóng)戶拓墾耕種。這些情況的出現(xiàn)，使未能討到便宜的農(nóng)戶紅眼告狀，使村干部常常處于想收回這些被拓耕的零星碎地，已耕種的農(nóng)戶不讓，不收回這些地又使紅眼農(nóng)戶告狀不止的兩難境況。所以，本人認為：要徹底解決上述面積不準，四至不清的問題，必須牢牢抓住二輪土地承包時所確定的各農(nóng)戶土地經(jīng)營權(quán)證上的田塊面積為依據(jù)，嚴肅確定長寬，重新核定四至，將被拓耕的土地面積重新歸還給村集體。即：還農(nóng)業(yè)生產(chǎn)路的應(yīng)有寬度，還渠堆的應(yīng)有坡度，還被拓耕的荒灘、荒溝、田埂、土埂為村集體使用。從這方面說，本次確權(quán)發(fā)證在此問題上不得含糊，否則，會給村集體搞好農(nóng)田基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的發(fā)展帶來無法挽回的后果，這不僅理順了我縣土地二輪承包后遺留的混亂秩序，體現(xiàn)承包的客觀公平公正公開性，也為村集體經(jīng)濟組織今后更好地做好農(nóng)田基礎(chǔ)設(shè)施如路、渠、堆、橋、涵等建設(shè)留下了空間，從而更好地為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)服務(wù)，為最廣大農(nóng)民提供規(guī)模耕種，規(guī)范發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)打下更為堅實的基礎(chǔ)。

4　妥善解決好二輪承包后被流轉(zhuǎn)的土地確權(quán)登記問題

土地二輪承包后，東?？h農(nóng)村的土地一直以不同的形式在流轉(zhuǎn)使用權(quán)，近年來，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的速度在不斷加快，但由于管理不規(guī)范、服務(wù)機制不健全，服務(wù)內(nèi)容缺位等原因，有相當(dāng)一部分流轉(zhuǎn)處于自發(fā)無序狀態(tài)，針對各自不同的流轉(zhuǎn)形式和目前已形成的流轉(zhuǎn)狀況，應(yīng)利用這次國家統(tǒng)一推行的土地經(jīng)營權(quán)確權(quán)、登記、頒證工作整體平臺，依照國家農(nóng)業(yè)部2005年第47號令，即：《農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》之規(guī)定，扎實分類研究，確保規(guī)范確權(quán)，做好及時登記和頒證工作。對于在本集體經(jīng)濟組織內(nèi)部的農(nóng)戶之間的私自互換承包地的，若雙方持有完整的書面合法手續(xù)，過去未能及時辦理農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)證變更登記手續(xù)的，本次在認真核實的基礎(chǔ)上將原來雙方互換的書面約定（合同）提供給發(fā)包方和鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府土地承包管理部門做好備案的情況下應(yīng)當(dāng)以互換后的新承包人作為主體進行確權(quán)登記，對于口頭互換且已成事實的在征得對方同意可以在補辦完整的互換合同的基礎(chǔ)上直接按互換后的新承包人作為主體進行確權(quán)登記，否則仍應(yīng)按原承包人作為承包主體進行確權(quán)登記；對于有些農(nóng)戶將土地直接轉(zhuǎn)讓給他人耕種的，應(yīng)當(dāng)?shù)玫桨l(fā)包方的批準，同時必須簽訂規(guī)范完整的轉(zhuǎn)讓合同，且確認受讓方在獲取土地經(jīng)營權(quán)后能夠確保原來的權(quán)利和義務(wù)得到完整實現(xiàn)的基礎(chǔ)上，則可以按受讓人作為主體進行確權(quán)登記，否則，能夠確認土地經(jīng)營的權(quán)利和義務(wù)的仍是原合同，所以，作為土地經(jīng)營權(quán)的確權(quán)、登記、頒證仍應(yīng)以原承包人作為主體；其他流轉(zhuǎn)形式如轉(zhuǎn)包、出租、入股、抵押等，其原承包合同所約定的權(quán)利和義務(wù)未因流轉(zhuǎn)而轉(zhuǎn)換，所以新的確權(quán)、登記、頒證也應(yīng)以原承包人作為承包主體確認，但流轉(zhuǎn)合同則應(yīng)繼續(xù)履行。對于村級組織為了產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整而將農(nóng)戶的原承包地私自單方面部分或全部抽回，后又統(tǒng)一對外發(fā)包，有些甚至是中間又進行了多次不規(guī)范轉(zhuǎn)包，形成了土地經(jīng)營的混亂局面，發(fā)現(xiàn)這類情況，給本次的土地經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證工作帶來諸多困難，但變化無論多大，形成問題不管有多復(fù)雜，解決問題的原則應(yīng)當(dāng)只有一個，即必須以二輪土地承包時的承包合同作為依據(jù)進行核實確權(quán)，如果怕麻煩而用將錯就錯的思維模式進行確權(quán)，勢必造成對農(nóng)民利益的長期損害，同時也容易造成農(nóng)民的上訪，使問題更難以解決。

5　土地經(jīng)營權(quán)的確權(quán)應(yīng)當(dāng)確保村集體的共有資源不受侵犯

近年來一些地方村干部在處理村集體與某些村民個人發(fā)生的土地使用權(quán)糾紛時，往往拿集體利益送人情，將本是村里的資源資產(chǎn)拱手相送，還有的村干部在處理這類問題時，怕個別村民無理纏鬧，也就睜一只眼閉一只眼的任由個別村民將村集體的某些資源資產(chǎn)占為己用。為了從根本上解決這些歷史遺留問題，必須嚴肅認真地徹底核查清楚，那些是二輪承包時農(nóng)戶應(yīng)當(dāng)享有的承包農(nóng)田面積，那些是村集體的公有資源，是農(nóng)戶應(yīng)有的堅決登記頒證，是村集體的則必須歸還集體，應(yīng)嚴禁含糊不清的將目前被個別村民占有的村集體資源性資產(chǎn)通過本次重新頒證使其變成合法化。只有這樣才能體現(xiàn)公平公正，才能使個別利己主義者的思想不至于被其他村民效仿，才能使黨的政策取信于民，才能夠得到更廣大村民的支持。

6　核查登記頒證工作所依據(jù)的政策必須清晰明確，必須呈現(xiàn)有案可稽的可操作性特征

農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)，牽扯到最廣大農(nóng)民朋友的根本利益，必須通過本次農(nóng)民家庭承包地的重新核實、登記，將土地經(jīng)營權(quán)證書妥善地頒發(fā)給農(nóng)民，但要解決好這一問題不是靠一個大的政策框框就可以解決的，由于本次確權(quán)登記的復(fù)雜性，搞不好會造成基層干部無法正常操作，甚至造成群眾上訪，帶來不穩(wěn)定因素。所以必須通過認真的摸底、調(diào)研、試點、總結(jié)，然后拿出一個切實可操作的政策解讀，從而給基層干部在開展該項工作時有一個明白的政策依據(jù)，也給廣大農(nóng)民朋友有一個明白的政策標準，從而確保該項工作得以穩(wěn)健推進，確保農(nóng)村的根本穩(wěn)定和農(nóng)村經(jīng)濟的更加繁榮。

1004-7026（2015）06-0046-02中國圖書分類號：F301.3

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龐新華（1961年9月出生），男，江蘇省東?？h人，1983年江蘇商校計劃統(tǒng)計專業(yè)畢業(yè)，持有江蘇省省委黨校法律專業(yè)本科學(xué)歷，現(xiàn)任江蘇省東?？h青湖鎮(zhèn)農(nóng)村經(jīng)濟服務(wù)站黨支部書記，經(jīng)濟師，1998年從縣級國有商業(yè)公司經(jīng)理調(diào)入鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)村經(jīng)管站先后任副站長、站長、黨支部書記，從事農(nóng)村經(jīng)營管理工作17年，一直關(guān)注著不同時期黨在農(nóng)村各項方針政策的實施，關(guān)注著農(nóng)村的改革和發(fā)展，研究方向是農(nóng)村的生產(chǎn)力與生產(chǎn)關(guān)系的適用與發(fā)展。