張渝田，熊 宇（．四川省人民政府法制辦公室，成都6006；．四川師范大學(xué)法學(xué)院，成都60066）

論依法行政的邏輯結(jié)構(gòu)

張渝田1，熊 宇2
（1．四川省人民政府法制辦公室，成都610016；2．四川師范大學(xué)法學(xué)院，成都610066）

摘要：依法行政是圍繞行政權(quán)力的運(yùn)行而形成的一個(gè)邏輯進(jìn)程，具有內(nèi)在的邏輯結(jié)構(gòu)，包括邏輯緣起、邏輯進(jìn)路、邏輯目標(biāo)三個(gè)單元。邏輯緣起是指行政權(quán)力具有的合法性和合理性基礎(chǔ)，表現(xiàn)為既有靜態(tài)的權(quán)力界限，又有動(dòng)態(tài)的裁量范圍；邏輯進(jìn)路是指行政權(quán)力運(yùn)行的程序性保障，既包含對(duì)行政權(quán)力的程序規(guī)制，也包括對(duì)相對(duì)人參與權(quán)利的保障；邏輯目標(biāo)是指行政權(quán)力運(yùn)行的指向和目的，包含法治政府和服務(wù)政府兩個(gè)層面。三個(gè)單元互為依存、相互促進(jìn)、相互制衡，構(gòu)成了依法行政的邏輯結(jié)構(gòu)，推動(dòng)著依法行政的邏輯進(jìn)程。

關(guān)鍵詞：依法行政；邏輯緣起；邏輯進(jìn)路；邏輯目標(biāo)

熊宇（1968—），男，重慶人，四川師范大學(xué)法學(xué)院副教授、碩士生導(dǎo)師。

黨的十八屆四中全會(huì)提出“深入推進(jìn)依法行政，加快建設(shè)法治政府”的方針，具有深刻的現(xiàn)實(shí)意義。依法行政是我國(guó)依法治國(guó)方略的核心組成部分，是建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家的關(guān)鍵環(huán)節(jié)和重要內(nèi)容，也是推動(dòng)社會(huì)主義政治文明和法治文明進(jìn)步的內(nèi)在需要。依法行政是一個(gè)具有內(nèi)在運(yùn)行規(guī)律的邏輯結(jié)構(gòu)，包含依法行政的邏輯緣起、依法行政的邏輯進(jìn)路以及依法行政的邏輯目標(biāo)三個(gè)相互關(guān)聯(lián)、相互制衡、相互促進(jìn)的邏輯單元。研究依法行政的邏輯結(jié)構(gòu)，厘清其組成邏輯單元的內(nèi)涵和邏輯關(guān)系，對(duì)于掌握依法行政的內(nèi)在運(yùn)行規(guī)律，深入推進(jìn)依法行政，具有重要的理論和實(shí)踐意義。

一 依法行政的邏輯緣起

邏輯緣起是依法行政邏輯結(jié)構(gòu)的合法性單元，也是依法行政邏輯結(jié)構(gòu)啟動(dòng)的初始基礎(chǔ)，其內(nèi)在有機(jī)組成部分包括合法行政和合理行政兩個(gè)范疇。合法行政在確定性和可預(yù)見(jiàn)性的基礎(chǔ)上保障依法行政的源頭的正當(dāng)性；合理行政在社會(huì)變遷和不可預(yù)見(jiàn)的基礎(chǔ)上保證依法行政不脫離法治的范疇，在法治的可控軌道上運(yùn)行。

（一）合法行政——依法行政的制度性邏輯緣起

按照社會(huì)契約理論，政府權(quán)力來(lái)自人民權(quán)力的轉(zhuǎn)讓，即政府權(quán)力是經(jīng)過(guò)人們自由協(xié)商后，通過(guò)訂立契約的方式產(chǎn)生的。政府根據(jù)契約的要求行使權(quán)力，為公民提供保障與服務(wù)；公民根據(jù)契約的內(nèi)容服從政府，履行政治義務(wù)。如洛克認(rèn)為：“由于人人有懲罰別人的侵權(quán)行為的權(quán)力，而這種權(quán)力的行使既不正常又不可靠，會(huì)使他們?cè)馐懿焕?，這就促使他們托庇于政府的既定的法律之下，希望他們的財(cái)產(chǎn)由此得到保障。正是這種情形使他們甘愿各自放棄他們單獨(dú)行使的懲罰權(quán)力，交由他們中間被指定的人來(lái)專門(mén)加以行使；而且要按照社會(huì)所一致同意的或他們?yōu)榇四康亩跈?quán)的代表所一致同意的規(guī)定來(lái)行使。這就是立法和行政權(quán)力的原始權(quán)利和這兩者之所以產(chǎn)生的緣由，政府和社會(huì)本身的起源也在于

此?！保?］78但政府一旦獲得人民的授權(quán)后就具有了自身的人格和品質(zhì)，具有天然的自我擴(kuò)張性，“世界上的一切政府，一旦假之以公共力量之后，遲早都是用這種簡(jiǎn)便的方法來(lái)篡奪主權(quán)權(quán)威的”［2］129。如果對(duì)政府的行政權(quán)力不加制約，依法行政將會(huì)遙不可及，進(jìn)而會(huì)形成新的專制權(quán)力。鑒于“權(quán)力濫用的行為不可避免，但任何執(zhí)政者都有義務(wù)將權(quán)力濫用控制在一個(gè)適度合理的范圍內(nèi)，防止腐敗的發(fā)生”［3］287－288。有必要建立一項(xiàng)基礎(chǔ)性的制度，從源頭上控制行政權(quán)力，防止行政權(quán)力的肆意妄為。使得“政府的強(qiáng)制權(quán)力只能在事先由法律規(guī)定的情況下，并按照預(yù)先知道的方式被行使”［4］73－74。而構(gòu)建什么樣的制度才能夠從源頭上遏制行政權(quán)力的擴(kuò)張，從而成為依法行政的制度性基礎(chǔ)呢？合法行政是一個(gè)理性的選擇。

合法行政的核心內(nèi)涵是什么？關(guān)保英教授認(rèn)為：“行政的合法化是指憲法和相關(guān)的憲法規(guī)則要求行政體系及其行政行為符合法律規(guī)定的狀態(tài)?！保?］76意即合法行政是一種符合憲法規(guī)則安排行政權(quán)力運(yùn)行的狀態(tài)，而憲法賦予了國(guó)家行政機(jī)關(guān)管理國(guó)家和社會(huì)事務(wù)的行政權(quán)力，同時(shí)明確規(guī)定了行政權(quán)力運(yùn)行的范圍和幅度。具體而言，行政的合法性包括兩方面的含義：一是行使行政權(quán)力的主體必須是具有法定資格的組織；二是行使行政權(quán)力的主體必須在法定的范圍內(nèi)行使權(quán)力，才具有憲法賦予的正當(dāng)性。從行政法的角度解釋，合法行政就體現(xiàn)為主體法定和職權(quán)法定。主體法定是指行使行政權(quán)力的主體必須是憲法或者法律特殊授權(quán)的組織，一旦獲得授權(quán)后就具有獨(dú)立的法律人格。在對(duì)社會(huì)事務(wù)管理的過(guò)程中，以自己的名義行使行政權(quán)力，對(duì)自己的行為獨(dú)立承擔(dān)法律責(zé)任。在主體法定的內(nèi)涵中，職權(quán)和職責(zé)是一個(gè)問(wèn)題的兩個(gè)方面，有職權(quán)必有職責(zé)，通過(guò)職責(zé)的設(shè)定對(duì)權(quán)力的運(yùn)行起到制約作用。職權(quán)法定主要表現(xiàn)為管轄權(quán)的法定，包括職能管轄、地域管轄和級(jí)別管轄。職能管轄是指行政主體只能在法律授權(quán)的職能范圍內(nèi)行使行政權(quán)力；地域管轄是指行政主體只能在自身所處的行政區(qū)劃的范圍內(nèi)行使權(quán)力；級(jí)別管轄是指不同行政級(jí)別的行政主體只能管轄與本行政級(jí)別相適應(yīng)的社會(huì)事務(wù)。如果行政權(quán)力的運(yùn)行超越了職能管轄、地域管轄和級(jí)別管轄范圍，該行為則屬于越權(quán)行為，自始無(wú)效。

可見(jiàn)，通過(guò)合法行政的主體法定和職能法定，就可以在行政權(quán)力設(shè)置之初，通過(guò)制度性的設(shè)計(jì)從源頭上控制其肆意妄行，從而成為依法行政制度性的邏輯基礎(chǔ)。

（二）合理行政——依法行政的適應(yīng)性邏輯緣起

社會(huì)的發(fā)展，政府職能的變化，為行政權(quán)力的運(yùn)行提供了新的客觀基礎(chǔ)。按照王名揚(yáng)先生的觀點(diǎn)，這些新的客觀基礎(chǔ)主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：第一，現(xiàn)代社會(huì)變遷迅速，立法機(jī)關(guān)很難預(yù)見(jiàn)未來(lái)的發(fā)展變化，只能授權(quán)行政機(jī)關(guān)根據(jù)各種可能出現(xiàn)的情況做出決定；第二，現(xiàn)代社會(huì)極為復(fù)雜，行政機(jī)關(guān)必須根據(jù)具體情況作出具體決定，法律不能嚴(yán)格規(guī)定強(qiáng)求一致；第三，現(xiàn)代行政技術(shù)性高，議會(huì)缺乏能力制定專業(yè)性的法律，只能規(guī)定需要完成的任務(wù)或目的，由行政機(jī)關(guān)采取適當(dāng)?shù)膱?zhí)行方式；第四，現(xiàn)代行政范圍大，國(guó)會(huì)無(wú)力制定行政活動(dòng)所需要的全部法律，不得不擴(kuò)大行政機(jī)關(guān)的決定權(quán)力；第五，現(xiàn)代行政開(kāi)拓眾多的新活動(dòng)領(lǐng)域，無(wú)經(jīng)驗(yàn)可以參考，行政機(jī)關(guān)必須作出試探性的決定，積累經(jīng)驗(yàn)，不能受法律嚴(yán)格限制；第六，制定一個(gè)法律往往涉及到不同的價(jià)值判斷，從理論上說(shuō)，價(jià)值判斷應(yīng)由立法機(jī)關(guān)決定，然而由于議員來(lái)自不同的黨派，議員的觀點(diǎn)和所代表的利益互相沖突，國(guó)會(huì)有時(shí)不能協(xié)調(diào)各種利益和綜合各種觀點(diǎn)，得出一個(gè)能為多數(shù)人接受的共同認(rèn)識(shí)，為了避免這種困難，國(guó)會(huì)可能授權(quán)行政機(jī)關(guān)，根據(jù)公共利益和需要，采取必要的或適當(dāng)?shù)拇胧?］546－547。在此背景下，如果行政權(quán)力還是嚴(yán)格按照法律規(guī)定的實(shí)體和程序要件來(lái)運(yùn)行，表現(xiàn)為各種羈束行政行為的話，將難以適應(yīng)客觀條件的變化，無(wú)法實(shí)現(xiàn)行政權(quán)力內(nèi)在的功能，于是“根據(jù)變化的各種情況，法律在某種范圍內(nèi)，承認(rèn)行政機(jī)關(guān)有具體判斷和選擇的余地”［7］26。行政機(jī)關(guān)的這種具體判斷和選擇的權(quán)力就是行政自由裁量權(quán)。

行政自由裁量權(quán)的內(nèi)涵是什么呢？王名揚(yáng)先生認(rèn)為：自由裁量權(quán)是指行政機(jī)關(guān)對(duì)于做出何種決定有很大的自由，可以在各種可能采取的行動(dòng)方針中進(jìn)行選擇，行政機(jī)關(guān)自己判斷采取某種行動(dòng)或不采取行動(dòng)?！靶姓C(jī)關(guān)自由選擇的范圍不限于決定的內(nèi)容，也可能是執(zhí)行人的方法、時(shí)間、地點(diǎn)或側(cè)重面，包括不采取行動(dòng)的決定在內(nèi)”［6］545。由于行政自由裁量權(quán)的行使具有很強(qiáng)的主觀判斷性和選擇性，在實(shí)踐中也容易濫用。比如在行政立法方面，行政法

規(guī)和行政規(guī)章的制定就極為容易受到部門(mén)利益和地方保護(hù)主義的影響，還容易受到領(lǐng)導(dǎo)人個(gè)人意志的干擾，尤其是在職權(quán)的設(shè)定上，容易出現(xiàn)趨“利”避“害”的趨勢(shì)，造成行政職權(quán)的積極沖突和消極沖突。在行政執(zhí)法方面，表現(xiàn)為不正當(dāng)目的執(zhí)法和顯失公正的執(zhí)法。因此，行政自由裁量權(quán)必然成為行政法調(diào)整和控制的對(duì)象。正如美國(guó)行政法學(xué)家伯納德·施瓦茨所言：“自由裁量權(quán)是行政權(quán)的核心。行政法如果不是控制自由裁量權(quán)的法，那它是什么呢？”［8］566那么，通過(guò)什么方式來(lái)控制行政自由裁量權(quán)呢？龔祥瑞先生給出了答案：“除法律外，應(yīng)有一套確認(rèn)的規(guī)范或原理、原則，借以保證政府的自由裁量權(quán)不至于被濫用。使由立法機(jī)關(guān)漫無(wú)限制地授予行政當(dāng)局的裁量權(quán)受到限制，于是，就從合法性中產(chǎn)生出了合理性問(wèn)題?！保?］羅豪才先生也持同樣的觀點(diǎn)：“合理性原則產(chǎn)生的主要原因是行政自由裁量權(quán)的存在與擴(kuò)大?！瓱o(wú)論行政裁量權(quán)的濫用或行政裁量顯失公正，都是對(duì)行政法治的破壞。故而，我們既應(yīng)當(dāng)承認(rèn)自由裁量權(quán)的作用，又應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對(duì)自由裁量權(quán)的控制。正是在此需要下，合理性原則產(chǎn)生了?！保?0］61行政權(quán)力遵循合理性原則運(yùn)行，就形成合理行政，具體體現(xiàn)為行政行為應(yīng)符合立法目的，建立在正當(dāng)程序的基礎(chǔ)上，不得考慮不相關(guān)的因素，不得對(duì)相同事實(shí)不同等對(duì)待，符合客觀規(guī)律并且符合社會(huì)道德［11］31－32。

合法行政通過(guò)法律的嚴(yán)格限定，從源頭上控制行政權(quán)力的濫用，構(gòu)成了依法行政的制度性邏輯基礎(chǔ)。與此相對(duì)應(yīng)，通過(guò)合理行政的良性運(yùn)行，自由裁量權(quán)在法治的軌道上有序運(yùn)行，既不突破依法行政的框架，又能夠適應(yīng)社會(huì)的迅速發(fā)展，合理行政就通過(guò)對(duì)行政自由裁量權(quán)的規(guī)制，成為依法行政的適應(yīng)性邏輯基礎(chǔ)。

二 依法行政的邏輯進(jìn)路

合法行政是從較為確定的范疇來(lái)規(guī)范行政權(quán)力，合理行政是在特定條件下從不確定的范疇來(lái)規(guī)范行政權(quán)力，但兩者都是從行政權(quán)力權(quán)限這一實(shí)體性的角度來(lái)對(duì)行政權(quán)力予以規(guī)范，應(yīng)當(dāng)屬于靜態(tài)規(guī)制的范疇。但依法行政是一個(gè)動(dòng)態(tài)的過(guò)程，除了從行政主體資格和權(quán)限等靜態(tài)角度來(lái)規(guī)范外，還需要從動(dòng)態(tài)的角度來(lái)規(guī)范。具體而言，主要是從行政權(quán)力運(yùn)行的方式、步驟、時(shí)限、順序來(lái)規(guī)范，亦即通過(guò)行政程序來(lái)規(guī)范。行政的現(xiàn)代化和法制化離不開(kāi)富有理性的程序的指引。這是由于行政決定的合理化與行政法治原則的落實(shí)，不能只寄希望于行政權(quán)的道德自律，也不可僅靠司法審查的事后救濟(jì)，而必須強(qiáng)調(diào)在行政行為過(guò)程中對(duì)行政權(quán)的監(jiān)控，行政程序法正是對(duì)行政權(quán)作用過(guò)程進(jìn)行規(guī)范和制約的原則和規(guī)則之體系化［12］。依法行政的邏輯進(jìn)路是從動(dòng)態(tài)的角度確保依法行政在法治的軌道上有始有終的運(yùn)行，主要通過(guò)行政程序的制度化來(lái)規(guī)范和約束行政行為的有序運(yùn)行，以確保依法行政的連貫合法性，形成依法行政邏輯結(jié)構(gòu)的良性循環(huán)。

（一）權(quán)力監(jiān)督行政程序——依法行政的規(guī)制性邏輯路徑

按照美國(guó)《布萊克法學(xué)詞典》的解釋，行政程序是由行政機(jī)關(guān)所作出行政行為的方法和步驟，它不同于訴諸法院的司法程序［13］453。但這一定義似乎過(guò)于簡(jiǎn)單，沒(méi)能完整揭示出行政程序的真實(shí)含義，于是羅豪才教授又對(duì)行政程序的定義作了新的闡釋：“行政程序是指行政主體作出行政行為的過(guò)程中所遵循的方式、步驟、順序以及時(shí)限的總和”［11］313。這一定義從時(shí)間和空間上認(rèn)定了行政程序是一個(gè)動(dòng)態(tài)的過(guò)程，并對(duì)行政程序的構(gòu)成要素作了詳細(xì)的列舉，這可以算是目前較為通行的行政程序定義。行政程序是行政主體和相對(duì)人在法律規(guī)定的時(shí)空內(nèi)的行為規(guī)則，包含雙方的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，具有內(nèi)在的邏輯結(jié)構(gòu)。監(jiān)督行政權(quán)力是行政程序的重要功能，在自由資本主義時(shí)期，主要體現(xiàn)為控權(quán)功能，在服務(wù)行政的大背景下，行政程序更具有促進(jìn)行政權(quán)力積極服務(wù)于社會(huì)的功能。因此，行政程序通過(guò)對(duì)行政權(quán)力運(yùn)行的方式、步驟、順序以及時(shí)限的模式化規(guī)定，既可以對(duì)行政權(quán)力的肆意妄為予以控制，又可以促進(jìn)行政權(quán)力有序運(yùn)行?！靶姓绦虻母菊邌?wèn)題就是如何設(shè)計(jì)一種制約制度，即最大限度地減少官僚武斷和超越權(quán)限的危險(xiǎn)，又可保持行政部門(mén)需要的有效采取行動(dòng)的靈活性”［14］2。行政程序所具有的對(duì)行政權(quán)力的監(jiān)督功能，貫穿于行政權(quán)力運(yùn)行的始終，從動(dòng)態(tài)的角度對(duì)行政權(quán)力的運(yùn)行予以規(guī)制，從而構(gòu)成了依法行政的路徑規(guī)制性邏輯基礎(chǔ)。行政程序主要從以下幾個(gè)方面對(duì)行政權(quán)力予以監(jiān)督，進(jìn)而起到依法行政的路徑規(guī)制性邏輯基礎(chǔ)作用。

首先，行政程序可以控制行政權(quán)力肆意妄為?！艾F(xiàn)代行政程序法充當(dāng)了制約行政權(quán)、保證民權(quán)的角色。它通過(guò)大量的以行政主體為程序義務(wù)人，以

相對(duì)人為程序權(quán)利人的規(guī)定對(duì)行政主體進(jìn)行反向控制”［15］。比如在行政處罰程序中，為了保障相對(duì)人的知情權(quán)和申辯權(quán)，法律規(guī)定行政主體在行使處罰權(quán)之前必須履行告知相對(duì)人擬處罰的事實(shí)依據(jù)、法律依據(jù)以及救濟(jì)途徑，同時(shí)還應(yīng)當(dāng)聽(tīng)取相對(duì)人的陳述、申辯。這里，法律在賦予相對(duì)人知情、陳述、申辯等程序性權(quán)利的同時(shí)，行政主體設(shè)置了告知、聽(tīng)取等程序性的義務(wù)，就對(duì)行政主體濫用處罰權(quán)進(jìn)行了反向控制，從而防止行政權(quán)力肆意妄為。

其次，行政程序有利于提高行政權(quán)力的運(yùn)行效率。在行政程序中，時(shí)限是非常重要的內(nèi)容，通過(guò)對(duì)某一行政行為從啟動(dòng)到終結(jié)的時(shí)間幅度作規(guī)定，促進(jìn)行政主體在法定時(shí)間之內(nèi)必須完成該行政行為，否則就構(gòu)成行政違法行為，行政主體和直接責(zé)任人都會(huì)承擔(dān)否定性的法律后果。比如我國(guó)《行政許可法》第四十二條規(guī)定：除可以當(dāng)場(chǎng)作出行政許可決定的外，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)自受理行政許可申請(qǐng)之日起二十日內(nèi)作出行政許可決定。二十日內(nèi)不能作出決定的，經(jīng)本行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人批準(zhǔn)，可以延長(zhǎng)十日，并應(yīng)當(dāng)將延長(zhǎng)期限的理由告知申請(qǐng)人。按照該條規(guī)定，行使行政許可權(quán)的主體一旦受理許可申請(qǐng)后，二十日之內(nèi)必須做出準(zhǔn)予許可還是不準(zhǔn)予許可的決定，如果做出否定性的決定，相對(duì)人可以申請(qǐng)復(fù)議或者提起訴訟予以救濟(jì)。這就終結(jié)了以前蓋一個(gè)章需要等半年或者更長(zhǎng)時(shí)間的不良現(xiàn)象，極大地提高了行政權(quán)力的運(yùn)行效率。此外，行政程序法還告知相對(duì)人參與行政管理的方式、步驟、順序和時(shí)限，促進(jìn)相對(duì)人依法支持并配合行政管理行為，也能夠起到提高行政效率的作用。

第三，行政程序有利于增加行政權(quán)力的運(yùn)行效果。英國(guó)行政法學(xué)者韋德認(rèn)為：“程序不是次要的事情。隨著政府權(quán)力持續(xù)不斷地急劇增長(zhǎng)，只有依靠程序公正，權(quán)力才能變得讓人能容忍?！保?6］93尤其是現(xiàn)代社會(huì)中，行政程序包含有聽(tīng)證、陳述、申辯等公眾參與程序，公眾可以經(jīng)常性地參與到與自己有關(guān)的各種行政權(quán)力運(yùn)行過(guò)程中來(lái)，了解行政權(quán)力運(yùn)行的事實(shí)和法律依據(jù)，表達(dá)自己的觀點(diǎn)。這種“事先參與和預(yù)防性參與能夠確保行政機(jī)關(guān)在作出行政行為之前，實(shí)現(xiàn)與公民之間的意見(jiàn)溝通，為公民接受不利的行政行為奠定了心理基礎(chǔ)，將行政行為作出之后引起的社會(huì)震蕩減少到最低限度”［17］。也如日本學(xué)者谷口安平所言：“通過(guò)一種公眾認(rèn)為公平的方式作出決定，當(dāng)政者可以獲得對(duì)這些決定的更大認(rèn)可，就使得決定涉及的各方更容易服從?！保?8］376因此，行政程序有利于提高相對(duì)人的支持配合度，從而增加行政權(quán)力的運(yùn)行效果。

（二）權(quán)利保障行政程序——依法行政的平衡性邏輯路徑

依法行政蘊(yùn)含兩條主線，一是對(duì)行政權(quán)力的規(guī)制，二是對(duì)相對(duì)人權(quán)利的保障。依法行政的理想狀態(tài)就是在行政權(quán)力和相對(duì)人權(quán)利之間保持平衡。但由于行政權(quán)力掌握社會(huì)資源，具有強(qiáng)制力、優(yōu)益權(quán)和單方啟動(dòng)權(quán)等特性，再加上行政權(quán)力自身所具有的擴(kuò)張性，使其在行政管理過(guò)程中始終處于優(yōu)勢(shì)地位。怎么在兩者之間保持平衡呢？通過(guò)立法對(duì)行政權(quán)力的權(quán)限進(jìn)行限制，以及通過(guò)行政訴訟對(duì)行政權(quán)力的實(shí)施進(jìn)行救濟(jì)，是傳統(tǒng)常用的方法，這兩種事前和事后的監(jiān)督方式，似乎都不足以實(shí)現(xiàn)行政權(quán)力和相對(duì)人權(quán)利之間的平衡，于是行政程序作為一種動(dòng)態(tài)的平衡路徑應(yīng)運(yùn)而生。行政程序大體上可以通過(guò)兩種方式保持行政權(quán)力和相對(duì)人權(quán)利之間的平衡：一是設(shè)置相對(duì)人參與行政管理的程序，保障相對(duì)人的民主參與權(quán)；二是設(shè)置相對(duì)人監(jiān)督行政權(quán)力的程序，保證對(duì)行政權(quán)力運(yùn)行過(guò)程的動(dòng)態(tài)監(jiān)督，從而實(shí)現(xiàn)兩者之間的平衡。通過(guò)設(shè)置以權(quán)利保障為核心的行政程序，可以彌補(bǔ)事前監(jiān)督和事后監(jiān)督的不足，使得行政權(quán)力和相對(duì)人權(quán)利之間的博弈處于一個(gè)法治框架內(nèi)，并最終保持一種平衡狀態(tài)，從而構(gòu)成依法行政的路徑平衡性邏輯基礎(chǔ)。權(quán)利保障行政程序的平衡功能主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面。

首先，行政程序可以保障相對(duì)人的平等權(quán)。平等權(quán)是公民的憲法權(quán)利，是指公民不分職業(yè)、性別、年齡、民族等個(gè)體差異，其合法權(quán)利都要受到法律的平等保護(hù)，違法行為都要受到法律的平等制裁。我國(guó)公民的權(quán)利義務(wù)都是法律法規(guī)規(guī)定的，而法律法規(guī)絕大多數(shù)都要依靠行政權(quán)力來(lái)落實(shí)，因此公民平等權(quán)的實(shí)現(xiàn)要依靠行政權(quán)力來(lái)保障。如果僅僅確立了行政權(quán)力的權(quán)限還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，行政主體可以針對(duì)不同的相對(duì)人采用不同的方式來(lái)行使權(quán)力，相對(duì)人的平等權(quán)還是無(wú)法實(shí)現(xiàn)。只有在確立行政權(quán)力的邊界的同時(shí)，設(shè)立行政程序來(lái)確定權(quán)力的運(yùn)行規(guī)則，才能夠真正做到法律面前人人平等。如我國(guó)《行政處罰法》第二十九條規(guī)定：違法行為在二年內(nèi)未被發(fā)現(xiàn)的，不再給予行政處罰；法律另有規(guī)定的除外。這

條規(guī)定意味著無(wú)論任何人，其違法行為在二年內(nèi)未被具有處罰權(quán)的行政主體發(fā)現(xiàn)，都不再啟動(dòng)行政處罰權(quán)，這就相當(dāng)于對(duì)行政處罰權(quán)的啟動(dòng)程序設(shè)立期限，來(lái)平等保護(hù)所有的公民權(quán)利免受行政權(quán)力的侵害。因此，在依法行政的進(jìn)程中，行政程序就可以通過(guò)對(duì)相對(duì)人平等權(quán)的保護(hù)來(lái)抗衡行政權(quán)力的濫用，實(shí)現(xiàn)公權(quán)力和公民權(quán)利之間的平衡。

其次，行政程序可以保障相對(duì)人的民主參與權(quán)。隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，公民意識(shí)也在不斷增強(qiáng)，參政議政的熱情日益高漲。“如果缺乏公民參與，各種影響公民利益的行政決策和行政行為就難以真正體現(xiàn)公民的意志，無(wú)法保障公民的權(quán)利”［19］。人們認(rèn)識(shí)到只有依法享有民主參與權(quán)，對(duì)行政權(quán)力的運(yùn)行狀況予以監(jiān)督，才能夠真正控制行政權(quán)力的濫用，實(shí)現(xiàn)社會(huì)的和諧穩(wěn)定，保障公民的合法權(quán)利?！霸诂F(xiàn)代民主社會(huì)中，大部分公民寧愿自行管理自己的事務(wù)，也不愿意別人主宰自己的命運(yùn)，哪怕別人做得比自己更好。參與性統(tǒng)治的反面是奴隸制、政治服從或軍事管制”［20］。但是，在代議制民主的背景下，公民一旦行使選舉權(quán)，就和行政權(quán)力的運(yùn)行脫離關(guān)系，無(wú)法享有真正的民主參與權(quán)。如果不建立一個(gè)民主參與機(jī)制，其實(shí)體權(quán)利很難得到保障，“一個(gè)不言而喻的命題是，任何法律實(shí)體權(quán)利如沒(méi)有相應(yīng)法律程序權(quán)益予以保障，則立法賦予再多的法律實(shí)體權(quán)利也是沒(méi)有任何意義的”［21］226。在行政管理過(guò)程中，行政程序的建立就屬于這樣一個(gè)民主參與機(jī)制?！靶姓绦虻囊?，源于保護(hù)國(guó)民的權(quán)利、利益的法治國(guó)家的要求和源于國(guó)民乃至公民參與的民主國(guó)家的要求”［22］190。在行政程序中相對(duì)人通過(guò)享有行政參與權(quán)，自身的人格也獲得了行政機(jī)關(guān)的尊重，并親身見(jiàn)證了行政權(quán)力運(yùn)行的事實(shí)依據(jù)、法律依據(jù)和具體實(shí)施方式，將會(huì)極大地增加對(duì)行政權(quán)力的認(rèn)可度。同時(shí)通過(guò)聽(tīng)證、陳述、申辯等程序性權(quán)利的行使，對(duì)行政權(quán)力進(jìn)行動(dòng)態(tài)監(jiān)督，促進(jìn)行政權(quán)力在法治的軌道上運(yùn)行。

三 依法行政的邏輯目標(biāo)

依法行政的邏輯目標(biāo)是依法行政的邏輯緣起和邏輯進(jìn)路共同合力所形成的必然結(jié)果，也是整個(gè)依法行政邏輯結(jié)構(gòu)的必然歸宿。它猶如基本的價(jià)值準(zhǔn)則，指引著依法行政邏輯結(jié)構(gòu)的發(fā)展方向，同時(shí)也是一種衡量標(biāo)準(zhǔn)，反方向制約依法行政的邏輯緣起和邏輯進(jìn)路。在依法行政的邏輯結(jié)構(gòu)中，依法行政的邏輯緣起和邏輯進(jìn)路分別從靜態(tài)和動(dòng)態(tài)的角度規(guī)制行政權(quán)力的運(yùn)行，從而推進(jìn)依法行政不斷發(fā)展，一直到實(shí)現(xiàn)依法行政的邏輯目標(biāo)。

（一）法治政府——依法行政的價(jià)值性邏輯目標(biāo)

依法行政作為客體，對(duì)于作為主體的人和社會(huì)具有什么樣的價(jià)值？要回答這一問(wèn)題，有必要先搞清楚什么是法的價(jià)值。卓澤淵教授認(rèn)為：“法的價(jià)值有兩個(gè)方面的內(nèi)容：法對(duì)于人的需要的滿足與人關(guān)于法的絕對(duì)超越指向，統(tǒng)一于法作為客體對(duì)于其主體——人的意義，它們是相對(duì)區(qū)別而又彼此互動(dòng)的兩個(gè)價(jià)值層面?！保?3］這意味著法作為客體，對(duì)于作為主體的人具有兩個(gè)層面的價(jià)值，一是能夠滿足人的需要，二是能夠指引人的行為方向。同理，依法行政作為客體，其所具有的價(jià)值必然會(huì)滿足人的需要和指引人的行為方向。那么，通過(guò)推進(jìn)依法行政要達(dá)到什么結(jié)果，才能夠滿足人的需要，并能夠指引人的行為呢？我們認(rèn)為，答案就是法治政府。法治政府從字面上講就是“法律統(tǒng)治下的政府”，即政府在法律限定的范圍內(nèi)行使權(quán)力［24］。政府在法律限定的范圍內(nèi)行使權(quán)力是對(duì)依法行政的最低要求，法治政府所包含的職能科學(xué)、權(quán)責(zé)法定、執(zhí)法嚴(yán)明等要素就成為依法行政的價(jià)值屬性，滿足了人的需要的同時(shí)也指引了人的行為，并構(gòu)成了依法行政的價(jià)值性邏輯基礎(chǔ)，其價(jià)值主要體現(xiàn)在以下幾方面。

首先，法治政府是職能科學(xué)的政府。行政職能是指政府為實(shí)現(xiàn)國(guó)家利益和滿足社會(huì)發(fā)展需要而負(fù)有的職責(zé)和所應(yīng)發(fā)揮的功能。職能科學(xué)的政府應(yīng)當(dāng)包含科學(xué)的橫向職能、縱向職能分工。橫向職能科學(xué)指的是對(duì)應(yīng)不同的社會(huì)關(guān)系設(shè)置專業(yè)的管理部門(mén)，避免對(duì)同一社會(huì)關(guān)系的多頭管理。比如對(duì)食品藥品安全的監(jiān)管，就存在多頭管理，工商、衛(wèi)生、商務(wù)、質(zhì)檢和食品藥品監(jiān)督管理部門(mén)都有管理職能，但是實(shí)踐中的食品藥品安全監(jiān)管卻存在一些監(jiān)管盲區(qū)，監(jiān)管效果并不理想，這就屬于橫向職能不科學(xué)的反例?？v向職能科學(xué)是指中央和地方政府之間、上下級(jí)政府及部門(mén)之間在管理職能上應(yīng)當(dāng)有一個(gè)科學(xué)的分工，建立獨(dú)立管制機(jī)構(gòu)和執(zhí)法監(jiān)管權(quán)向基層傾斜，應(yīng)當(dāng)是科學(xué)的發(fā)展方向。

其次，法治政府是職責(zé)法定的政府。職責(zé)法定，是指行政主體及其工作人員的行政職權(quán)必須由法律授予，一旦獲得法律授權(quán)，行政主體及其工作人員應(yīng)

當(dāng)嚴(yán)格按照法律規(guī)定有所為有所不為，否則就會(huì)承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。職責(zé)法定的政府包含有限政府和責(zé)任政府兩層含義。有限政府是指政府自身在規(guī)模、職能、權(quán)力和行為方式上受到法律的嚴(yán)格限制和有效制約。在法治社會(huì)，憲法和法律劃定了政府行為的明確界限，行政權(quán)力的行使受到法律的限制，政府職能的設(shè)置面臨法律的規(guī)定，政府機(jī)構(gòu)的規(guī)模來(lái)自法律的約束，所有這些都是一個(gè)有限的框架［25］143－144。責(zé)任政府是指獲得法律授權(quán)的政府在行使行政權(quán)力的過(guò)程中，必須積極主動(dòng)行使自己的權(quán)力，此時(shí)的行政權(quán)力既是職權(quán)又是職責(zé)。政府如果違法，或者不當(dāng)行使職權(quán)，甚至怠于行使職權(quán)，都應(yīng)當(dāng)依法承擔(dān)法律責(zé)任。

再次，法治政府是執(zhí)法嚴(yán)明的政府。執(zhí)法嚴(yán)明表現(xiàn)在三個(gè)方面。一是要嚴(yán)格執(zhí)法。對(duì)于各種危害社會(huì)秩序，侵害公民人生、財(cái)產(chǎn)權(quán)利的違法行為，一定要依法及時(shí)處罰；對(duì)于保障公民權(quán)利的各種授益性行政行為，如行政許可、行政獎(jiǎng)勵(lì)、行政給付，一定要依法定程序嚴(yán)格實(shí)施。二是要平等對(duì)待所有相對(duì)人，不徇私情。我國(guó)是一個(gè)人情社會(huì)，執(zhí)法過(guò)程極為容易受各種人情干擾，執(zhí)法嚴(yán)明要求只認(rèn)事實(shí)、只依法律和只走程序，同樣案情同樣處理，不受人情影響。三是要執(zhí)法與教育相結(jié)合。執(zhí)法嚴(yán)明的“明”可以理解為動(dòng)詞，意為使相對(duì)人明了清楚，從而知法、守法、護(hù)法，因此在執(zhí)法的過(guò)程中應(yīng)當(dāng)盡可能運(yùn)用說(shuō)理的方式，達(dá)到教育的目的。

（二）服務(wù)政府——依法行政的功能性邏輯目標(biāo)

隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的不斷完善，社會(huì)管理水平的不斷提高，法治進(jìn)程的不斷推進(jìn)，政府所具有的專政功能越來(lái)越少，維護(hù)公共利益，提高社會(huì)治理能力，保障公民基本權(quán)利的服務(wù)功能卻越來(lái)越強(qiáng)。于是，在法治政府構(gòu)成依法行政的價(jià)值性邏輯基礎(chǔ)，指引依法行政的發(fā)展方向的同時(shí)，服務(wù)政府也以其所具有的內(nèi)涵成為依法行政的功能性邏輯基礎(chǔ)，構(gòu)成依法行政的邏輯目標(biāo)，引領(lǐng)依法行政的發(fā)展趨勢(shì)。服務(wù)政府作為依法行政的功能性邏輯基礎(chǔ)，其所具有的功能主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面。

首先，服務(wù)政府是公開(kāi)公正的政府。公開(kāi)的政府就是政府信息公開(kāi)的政府，政府信息公開(kāi)就是指行政主體，按照法律法規(guī)規(guī)定的范圍和程序，向社會(huì)公眾或特定的公民提供有關(guān)信息的行為?！靶姓黧w依據(jù)其權(quán)威性，是信息的最大掌握者，同時(shí)也應(yīng)充分尊重民眾的知情權(quán)，有義務(wù)以公開(kāi)方式合理利用、發(fā)布所知悉的信息”［26］。政府基于其所具有的管理社會(huì)的職能和行政優(yōu)益權(quán)，在行使職權(quán)的過(guò)程中，必然會(huì)掌握具有一些不為社會(huì)大眾知曉的信息，這些信息對(duì)相對(duì)人有著一定的社會(huì)經(jīng)濟(jì)利益。因此，政府信息公開(kāi)應(yīng)當(dāng)屬于一種給付行政或者稱服務(wù)行政、福利行政中的一種，公開(kāi)政府信息也成為政府的法定義務(wù)。政府公正就是執(zhí)法公正，是指行政執(zhí)法應(yīng)當(dāng)做到實(shí)體公正和程序公正。實(shí)體公正是指行政主體在做出行政決定時(shí)所依據(jù)的事實(shí)應(yīng)當(dāng)清楚，證據(jù)應(yīng)當(dāng)充分，同時(shí)正確適用法律法規(guī)。行政主體對(duì)已做出的錯(cuò)誤處理決定，應(yīng)及時(shí)加以糾正補(bǔ)償或賠償。程序公正是指行政執(zhí)法應(yīng)嚴(yán)格遵守有關(guān)行政程序的法律規(guī)定，切實(shí)保障行政相對(duì)人的程序權(quán)利。

其次，服務(wù)政府是廉潔高效的政府。新公共服務(wù)理論認(rèn)為，服務(wù)政府所要做的就是“與私營(yíng)組織及非營(yíng)利組織一起，共同探尋解決公共問(wèn)題的政策方案和方法，使自身的角色從控制轉(zhuǎn)變?yōu)樽h程安排，使相關(guān)各方集合到一起，為促進(jìn)公共問(wèn)題的解決提供便利”［27］7。服務(wù)政府主要通過(guò)提供公共物品和公共服務(wù)來(lái)承擔(dān)促進(jìn)社會(huì)和諧發(fā)展、保障公民合法權(quán)利的服務(wù)功能。在當(dāng)下，腐敗是危害政府服務(wù)職能的一大因素。腐敗主要表現(xiàn)為權(quán)力濫用和權(quán)力尋租，腐敗侵蝕著服務(wù)政府的肌體，損害政府的公信力，削弱了政府提供服務(wù)的效率。因此，“一個(gè)政府要成為對(duì)人民負(fù)責(zé)的政府，必須在服務(wù)大眾的實(shí)踐中力求廉潔，并在廉潔的基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)高效。沒(méi)有廉潔，難以勤政，也不會(huì)高效，即使高效，其效益也不能有利于公眾，效益都搜刮到個(gè)別當(dāng)權(quán)的私囊中去了”［28］264?？梢?jiàn)，廉潔高效是服務(wù)政府的內(nèi)在本質(zhì)，也是依法行政的內(nèi)在邏輯要求。

第三，服務(wù)政府是守法誠(chéng)信的政府。人民通過(guò)選舉代議機(jī)關(guān)代表立法，把權(quán)力授予政府，是希望政府提供公共服務(wù)和公共產(chǎn)品，最大限度地保障人民的權(quán)利。因此，服務(wù)政府的權(quán)力必須嚴(yán)格按照法律規(guī)定運(yùn)行，在法定權(quán)限范圍內(nèi)依照法定程序?qū)嵤?，?yán)格帶頭守法，否則根本無(wú)法將立法中的服務(wù)功能落到實(shí)處。誠(chéng)信原則本是民法中的帝王原則，但隨著行政權(quán)力作用的范圍越來(lái)越大，政府失信的幾率大增，誠(chéng)信原則也逐漸成為支撐行政權(quán)力運(yùn)行的行為準(zhǔn)則?！罢\(chéng)實(shí)信用原則得支配公法領(lǐng)域，一如其于

私法領(lǐng)域然。茍無(wú)誠(chéng)實(shí)、善意，立憲制度將無(wú)法實(shí)行，故誠(chéng)實(shí)、善意應(yīng)為行使一切行政權(quán)（司法與立法權(quán)亦同）之準(zhǔn)則，亦即為其界限”［29］48。服務(wù)政府只有遵循誠(chéng)信原則，從以下方面著手，才能打造成為誠(chéng)信政府并真正發(fā)揮服務(wù)功能。一是應(yīng)當(dāng)全面真實(shí)地公開(kāi)政府信息，不可刻意隱瞞真相，切實(shí)保障人民的知情權(quán)。二是信守承諾，言而有信；尤其是在簽訂公務(wù)采購(gòu)合同等行政合同后，必須嚴(yán)格按照約定的條款享有權(quán)利，履行義務(wù)，不可隨意違約。三是遵循信賴保護(hù)原則。對(duì)于已經(jīng)作出的行政許可等授益性行

參考文獻(xiàn)：政行為，非依法定理由經(jīng)法定程序，不能擅自撤銷。

法律的生命力在于實(shí)施，法律的權(quán)威也在于實(shí)施。依法行政承載著法律實(shí)施的主要功能，貫穿于構(gòu)建社會(huì)主義法治國(guó)家的始終，推動(dòng)著社會(huì)主義法治文明的健全和完善。但依法行政是一個(gè)系統(tǒng)工程，我們對(duì)其邏輯結(jié)構(gòu)的梳理、檢討和研究，將會(huì)從一個(gè)新的視角探索行政法治理論，激發(fā)行政法治理論和運(yùn)行機(jī)制的反思與重構(gòu)，引導(dǎo)行政法律制度的變革方向，為實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化做出一定的貢獻(xiàn)。

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［責(zé)任編輯：蘇雪梅］

作者簡(jiǎn)介：張渝田（1956－），男，重慶人，四川省人民政府法制辦公室主任、教授，研究方向?yàn)樾姓ㄖ危?/p>

基金項(xiàng)目：四川省哲學(xué)社會(huì)科學(xué)“十二五”規(guī)劃2014年度重點(diǎn)項(xiàng)目“依法行政的邏輯”（SC14A014）階段性成果。

收稿日期：2015?01?22

中圖分類號(hào)：DF3

文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A

文章編號(hào)：1000?5315（2015）04?0059?07