鄒榮

（楚雄師范學院組織人事部，云南楚雄675000）

利益整合與權力重構：后稅費時代的鄉(xiāng)村治理

鄒榮

（楚雄師范學院組織人事部，云南楚雄675000）

當代中國鄉(xiāng)村社會利益關系的嬗變和權力結構的變遷無疑成為鄉(xiāng)村社會治理最為關鍵和核心的要素。進入后稅費時代后，鄉(xiāng)村社會利益關系的嬗變使國家在鄉(xiāng)村社會的治理正經(jīng)歷從“控制邏輯”到“服務邏輯”的轉變。然而，這樣的轉變一定程度上導致了“治理真空”、政策認同弱化以及利益表達和利益?zhèn)鬏敳粫车葐栴}。從權力結構來看，無論是國家權力在鄉(xiāng)村社會的進退，還是“積極”和“消極”的控制，客觀上都難以有效克服內在的缺陷和不足。進入后稅費時代的鄉(xiāng)村治理，應通過有效提升國家權力的整合效度，推進國家與社會合作，進而確保鄉(xiāng)村社會善治的最終實現(xiàn)。

利益嬗變；權力變遷；后稅費時代；鄉(xiāng)村治理

毫無疑問，國家權力如何實現(xiàn)與鄉(xiāng)村社會的有效對接，進而實現(xiàn)其善治，一直以來都是中國社會的重大歷史與現(xiàn)實問題。各種因素相互雜糅、利益關系相互交織、權力主體相互博弈、變革力量相互交錯，使得鄉(xiāng)村社會秩序在穩(wěn)定和不穩(wěn)定之間交替變化。進入后稅費時代，中國鄉(xiāng)村社會的利益關系的嬗變和權力結構的變化，共同構成了當前鄉(xiāng)村社會治理轉型的基礎。

一、利益關系的嬗變：鄉(xiāng)村治理的邏輯起點

（一）放權治理與“治理真空”的出現(xiàn)

傳統(tǒng)中國鄉(xiāng)村社會較好地運用了“家—鄉(xiāng)—國”一體的治理模式，形成了一個以家庭、家族、村落被高度組織化的結構利益體。與傳統(tǒng)鄉(xiāng)村社會相比，當代中國鄉(xiāng)村社會早已不再處于孤立存在的自然狀態(tài)，而是成為了各種利益關系和各種矛盾的交匯點。外在利益關系的嵌入經(jīng)歷了“破—立”的過程轉換，在打破原有利益格局的基礎上構建新的利益格局。自20世紀上半期到稅費改革以前，國家通過政黨組織、行政權力、公共政策、公共服務等途徑，竭盡全力將國家權力嵌入到鄉(xiāng)村日常生活中。在強大的國家動員能力和滲透力面前，國家權力幾乎滲透到了鄉(xiāng)村社會的每一個角落，掌控了整個鄉(xiāng)村社會成員生存與發(fā)展的各種資源和機會。利益關系調整通常只發(fā)生在國家權力體系的上層領域，作為政治體系下層的鄉(xiāng)村社會很難甚至根本無法進入利益博弈體系，也就很難通過利益?zhèn)鬏斚到y(tǒng)左右利益關系和利益分配格局。在這個時期，國家與鄉(xiāng)村的利益關系呈現(xiàn)出極強的國家化和集體化傾向。20世紀80年代村民自治制度的推行，較好地實現(xiàn)了鄉(xiāng)村社會自治權力與國家權力的對接，“鄉(xiāng)政村治”治理模式建立起來，國家權力對鄉(xiāng)村社會的控制和滲透開始逐步減弱，鄉(xiāng)村社會的自身利益開始逐步得到恢復。進入21世紀以后，“鄉(xiāng)政村治”的雙軌治理模式的弊端也逐漸顯露出來：基層政權組織行政行為異化，甚至與民爭利；黑惡勢力死灰復燃，地方政權組織的合法性資源流失，鄉(xiāng)村社會秩序面臨嚴峻挑戰(zhàn)，成為影響鄉(xiāng)村社會和諧穩(wěn)定的重大隱患。

為有效緩和鄉(xiāng)村社會矛盾，推動鄉(xiāng)村社會治理轉型，確保整個社會的和諧有序，國家自2006年1月1日起取消農業(yè)稅征收政策，在中國社會延續(xù)了2 600余年的農業(yè)稅從此退出歷史舞臺，開啟了“后農業(yè)稅”的新時代。后稅費時代的到來，標志著“以農養(yǎng)政”時代的終結，國家與鄉(xiāng)村社會之間由于稅費矛盾導致的緊張關系獲得極大改善，較好地實現(xiàn)了國家與農村、政府與農民利益關系的調整，鄉(xiāng)村社會內部利益訴求得到有效的維護和實現(xiàn)。國家在鄉(xiāng)村社會的治理方式從資源汲取向“多予、少取、放活”的轉變，是一種新的治理理念的根本轉型。與此同時，國家取消通過稅費管控鄉(xiāng)村社會的措施，客觀上弱化了國家權力對鄉(xiāng)村社會的嵌入和管控力度，進而導致了國家在鄉(xiāng)村權力的弱化，鄉(xiāng)村基層組織出現(xiàn)了大面積的癱瘓。在這樣的背景下，鄉(xiāng)村社會內部又缺乏相應的自治組織來承接和應對一些原來由政府承擔的公共事務，鄉(xiāng)村社會又陷入“治理真空”的困境。鄉(xiāng)村社會隨之出現(xiàn)各種秩序混亂問題，與集體化時代的超強控制和高度社會整合形成了鮮明的對比。取消農業(yè)稅也破除了基層政權對鄉(xiāng)村社會利益的依賴，轉而依賴上級政府的資源供給和制度支持。基層政府與鄉(xiāng)村社會之間的利益關聯(lián)也隨著鄉(xiāng)村權力和利益關系的調整而解體，鄉(xiāng)村基層政權組織逐漸從“汲取型”向“懸浮型”轉變，二者關系逐漸疏遠，基層政權組織公共服務意識逐步淡化，鄉(xiāng)村社會治理能力與水平開始下滑，部分基層政權組織選擇了“不出事”與“做作業(yè)”的治理邏輯。鄉(xiāng)村公共服務、公共基礎設施建設滯后，嚴重阻礙了鄉(xiāng)村社會的發(fā)展。同時，村委會與基層黨組織的功能簡化，農民利益代表的“不作為”，致使鄉(xiāng)村居民利益表達渠道受阻。

市場化進程的推進，使得市場資本開始大量進入鄉(xiāng)村社會，土地資源也開始從一種負擔向土地利益轉化。稅費改革以后，村民并沒有因為相關稅費的減少而受益，相反卻遭遇到更多的發(fā)展困境。一方面，農業(yè)生產(chǎn)收益嚴重萎縮。農民不再承擔稅費負擔，但卻要面對因為農業(yè)生產(chǎn)物資價格上漲帶來的成本增加，加上市場因素波動的影響，村民要想從土地資源和農業(yè)勞作中獲得收益的機率逐漸降低，相當一部分人選擇放棄農業(yè)生產(chǎn)，于是土地拋荒現(xiàn)象不斷擴散蔓延，鄉(xiāng)村社會的凋敝逐步加劇。另一方面，隨著我國城鎮(zhèn)化進程的推進，土地資源供給與需求之間的矛盾日漸凸顯，圍繞著土地資源開發(fā)與利用的矛盾不斷加劇。以政府為主導的土地資源流轉制度在實踐中不斷遭遇到合法性危機，進一步惡化了鄉(xiāng)村社會與地方基層政府之間的利益沖突。在這些利益紛爭的背后，隱含的是中央與地方政府內在的治理邏輯。中央政府的目標函數(shù)為：保證耕地數(shù)量，促進耕地規(guī)模經(jīng)營，實現(xiàn)土地資源的優(yōu)化配置；地方政府的目標函數(shù)為：擴大征地，增加財政收入，但不希望爆發(fā)大規(guī)模的群體性事件；農民的目標函數(shù)為：提高收入，保障生活。[1]在征地拆遷和對失地農民安置的過程中，農民往往處于被動和弱勢地位，在利益訴求無法得到滿足的情況下，鄉(xiāng)村社會群體往往利用其“弱者”的身份與政府展開博弈，一定程度上激化了矛盾，極易造成群體性事件的發(fā)生。群體性事件背后折射的是各種利益沖突，這是鄉(xiāng)村社會治理推進中不可回避的一個重大問題，國家應當如何確保政治權威在鄉(xiāng)村社會的存在和實現(xiàn)將是新的治理課題。

（二）好政策卻沒有帶來好的治理認同

伴隨國家反哺農業(yè)政治方略的推行，一系列強農、惠農政策開始逐步實施，國家對鄉(xiāng)村社會的整合開始從“汲取式”向“供給式”轉變，從通過稅賦收取等政策獲取資源轉向提供公共服務、公共產(chǎn)品，反哺鄉(xiāng)村社會，這是一種資源支持型鄉(xiāng)村治理模式。實際上自2003年起，為了應對以“三農”問題為代表的鄉(xiāng)村治理諸問題，國家在鄉(xiāng)村社會陸續(xù)推行了“新農合”“養(yǎng)老保險”“農村低保”“糧食直補”“農業(yè)保險”“義務教育免除學雜費”等一系列政策，為推動鄉(xiāng)村社會的治理轉型發(fā)揮了重要作用。然而，從政策的實效來看，這些本應該深得民心的政策在實踐中并未獲得鄉(xiāng)村社會的廣泛認同，表現(xiàn)為政策設計的政治邏輯與政策運行的治理邏輯之間的悖論。從稅費改革政策的設計意圖來看，國家力圖通過取消稅費來緩解與鄉(xiāng)村社會之間的緊張關系，通過財政轉移支付來增強公共管理與公共服務能力，最終實現(xiàn)基層政權組織治理的轉型。從政策體系的設計角度來看，現(xiàn)有的政策從原來的“資源提取型”向“資源輸入型”轉變，其政治、經(jīng)濟和社會意義不言而喻。但是，好的政策設計卻未帶來好的政策認同。

在資源輸入背景下，國家加大了對鄉(xiāng)村社會資金、政策等要素的投入和支持力度，按這樣的治理邏輯，鄉(xiāng)村社會不僅不再需要向國家繳納稅費，還獲得了大量的資金、政策支持，但是政策的實際運行效果并未達到上層政治體系政策的預期目標。究其原因，是國家上層的政策設計與鄉(xiāng)村社會需求之間的錯位，上層的政治考量與鄉(xiāng)村的現(xiàn)實需求之間由于信息不對稱、政治理念等因素的影響，導致二者之間的差異化不可避免。同時，直接的資源輸入在一定程度上助長了部分村民的“等、靠、要”思想。鄉(xiāng)村社會過分依賴國家財政政策的投入和支持，從鄉(xiāng)村社會的長遠發(fā)展來看是不利的，這也是國家政策設計者所不希望看到的。以糧食種植直補政策為例，國家對農業(yè)種植的直接補助并未激發(fā)起農民的種植熱情。一方面源于農業(yè)收益減低，種植農戶從事農業(yè)生產(chǎn)的成本增加；另一方面，國家扶持、幫扶政策無法順暢惠及到村民身上，不能從根本上改變農業(yè)生產(chǎn)的低效率問題。加之在政策運行過程中各種利益關系博弈、沖突，在執(zhí)行中出現(xiàn)了政策“變異”，導致政策認同度不高。

從國家政策的執(zhí)行角度來看，基層政權組織成為支農、惠農、強農政策最為關鍵和直接的執(zhí)行者，從原來稅賦資源的汲取者，轉變?yōu)閲邑斦Y源的分配者，這就形塑了它不同于稅費時期的行為模式。然而，基層政權組織依然無法擺脫趨利性的束縛，只是獲取利益的方式與渠道有所轉換而已。由于基層政權組織和官員在政策執(zhí)行過程中存在錯綜復雜的利益關系，導致落實下來的政策與國家意圖不同程度地被扭曲?；鶎诱扇〉摹袄孢B帶”式的治理方式，使得國家政策設計的最主要目標無法得以順利實現(xiàn)，甚至一些地方還因利益糾紛引發(fā)社會沖突，背離了國家政策設計的初衷，也影響了國家政策在鄉(xiāng)村社會的有效嵌入，人們對政策的認同度降低。根據(jù)《人民日報》2011年3月2日報道：在河北省保定市，自2004年以來，國家每年發(fā)放了數(shù)千萬元農機補貼，然而，由于這些巨額資金長期脫離監(jiān)管，已查實的違法違規(guī)金額就高達110多萬元。[2]類似在支農、惠農、強農政策中有法不依、有章不循的問題還比較嚴重，浪費資源等現(xiàn)象比較普遍，嚴重影響了財政資金的投入效益和各項惠農政策的執(zhí)行效果。支農、惠農、強農政策成為部分人謀取私利的工具，這顯然有悖于政策本身目標設計的初衷。

（三）利益表達和利益?zhèn)鬏斍赖牟粫?/p>

審視我國鄉(xiāng)村社會治理嬗變的歷程不難發(fā)現(xiàn)，國家對鄉(xiāng)村社會治理總是圍繞著權力與利益關系的變化來展開。國家力量與鄉(xiāng)村社會在數(shù)千年的歷史長河中演繹著“進入”與“退出”的循環(huán)，而這一系列循環(huán)深刻地影響著鄉(xiāng)村治理的權力結構。利益關系的變化是誘發(fā)鄉(xiāng)村治理模式變革的根源所在，國家、基層組織、鄉(xiāng)村社會及個體的利益訴求變化成為整個治理變革的邏輯基礎。國家權力與利益關系主導了整個社會治理變革的全過程，在鄉(xiāng)村社會利益博弈過程中，國家作為秩序規(guī)范的主導者，其影響和控制是其他參與者無法超越和擺脫的，社會利益訴求在這樣的運作體系中存在著先天的不足。

稅費改革的實質是要解決農民負擔問題，其關鍵是要從根本上防止基層政權的“惡”的問題。稅費改革以后，基層政權組織無法依賴鄉(xiāng)村社會提供的稅收資源，可以說，稅費改革在很大程度上弱化了基層政權組織對鄉(xiāng)村社會的管控力度。當然，鄉(xiāng)村社會稅賦負擔得到根本性減輕的同時，基層組織也喪失了大量治理手段，國家層面的政策也往往缺乏了執(zhí)行主體，國家試圖繞過基層組織而與農民直接發(fā)生關系的“扁平化治理”并未取得預期的效果。政治精英的不作為直接導致了農民群體利益表達渠道的堵塞，國家如何與分散的農民打交道的問題是應對轉型時期中國鄉(xiāng)村治理歷史和現(xiàn)實邏輯的關鍵，農業(yè)稅的取消在某種程度上只是國家暫時回避了這一問題，稅費改革之后鄉(xiāng)村公共產(chǎn)品的供給和公共治理的傳輸?shù)葐栴}開始凸顯。鄉(xiāng)村社會的治理不僅僅需要國家制度設計和政府推動，還需要有持續(xù)不斷的鄉(xiāng)村利益表達作為動力機制、保障機制加以維持。一旦利益表達機制無法保持通暢，必然會對整個鄉(xiāng)村社會的改革和穩(wěn)定產(chǎn)生深遠的影響。但是，代表農民權益表達機制的村民自治的實踐變得越來越困難。在某種程度上，村民失去了參與利益博弈的依靠。國家在鄉(xiāng)村社會實際權力的弱化，使得原本就十分分散的村民個體更加疏遠村莊公共事務，在公共問題上難以形成共識。

二、權力結構的變遷：鄉(xiāng)村社會治理的困頓

（一）權力支撐的缺失：“行政權”弱化與“自治權”的萎縮

在中國鄉(xiāng)村社會，一直包含著國家行政權力的“官治”和社會自治權力的“自治”，鄉(xiāng)村社會治理歷史也是一部圍繞“官治”與“自治”展開的基層治理史，城鄉(xiāng)“二元”體系并存共同構成社會權力運行基礎，也就是費孝通先生所說的“雙軌制”[3]125。在鄉(xiāng)村治理中，很難將兩者分離開來。鄉(xiāng)村秩序的構建本身是一個動態(tài)的過程，在歷史上它一直是在村莊內生秩序和國家行政權力這兩股力量互相博弈結果的支配之下進行的。

稅費改革之前，農村稅費的基本格局是“交完國家的、留足集體的、剩下都是自己的”，這集中體現(xiàn)了國家（鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府）、集體（村組織）與個人（村民）之的利益關系，是鄉(xiāng)村政治權力與治理關系的基礎。[4]這也是國家行政權力主導和管控鄉(xiāng)村社會的重要基礎和具體體現(xiàn)，“鄉(xiāng)政村治”的政府主導型治理模式占據(jù)主導。稅費改革以后，國家行政權力開始逐步弱化在鄉(xiāng)村社會的直接存在。一方面，農業(yè)稅費的免除改變了基層政權組織的財政供養(yǎng)機制，由原來的農業(yè)稅費支持轉而依靠上級財政的轉移支付。財政供養(yǎng)體制的轉變也改變了基層政權的運行邏輯，從原來的積極作為力圖獲取“利益的最大化”轉變?yōu)橄麡O作為力圖達到治理“風險的最小化”，在這樣的治理邏輯轉變下，外部基層政權組織嵌入治理進一步弱化。另一方面，鄉(xiāng)村內部治理空間進一步萎縮，基層內部治理的能力嚴重弱化。隨著農業(yè)稅費的免除和市場經(jīng)濟的滲透，鄉(xiāng)村社會中缺乏推動內部治理的精英，在很大程度上，鄉(xiāng)村社會內部的民主政治缺乏推動者，國家政策執(zhí)行缺乏執(zhí)行者，經(jīng)濟發(fā)展缺少帶動者，傳統(tǒng)文化缺少傳承者，鄉(xiāng)村社會開始變得異常脆弱。同時，部分鄉(xiāng)村出現(xiàn)了灰黑實力，嚴重影響和危及到鄉(xiāng)村社會秩序。一些村莊內部形成了“組織空白”“制度空白”，內生秩序不斷喪失，無序力量正在滋長。

村民個體原子化、疏離化、陌生化帶來了精神的冷漠，農民的集體觀念、公眾意識、國家責任意識逐步減弱，相互間的合作越發(fā)困難。鄉(xiāng)村社會發(fā)展所必需的自治性力量逐漸衰落，在市場經(jīng)濟因素的沖擊下，“理性化小農”成為當前鄉(xiāng)村社會自治不可回避的現(xiàn)實，“公地悲劇”成為一種顯性現(xiàn)象，而市場化取向的公共產(chǎn)品供給機制還是難以克服搭便車問題，最終陷入“集體行動的困境”。村民希望發(fā)揮集體的力量，但又缺乏現(xiàn)代公共精神和社會公共意識，使鄉(xiāng)村政治建設和公共治理陷入兩難困境。稅費改革政策推行以后，鄉(xiāng)村內部公共事業(yè)需要采用“一事一議”的辦法來解決。實踐證明,改革后的村民“一事一議”政策在操作過程中困難較多，在相當程度上“形同虛設”，相當一部分村委“有事難議”或干脆“有事不議”，鄉(xiāng)村社會發(fā)展所必需的公益事業(yè)發(fā)展緩慢，甚至陷入停滯狀態(tài)。

（二）國家權力的悖論：“積極行政”與“消極治理”的兩難

在中國社會治理史中，國家主導的集權統(tǒng)治模式占據(jù)了主要歷史時期，形成了國家中心主義的歷史傳統(tǒng)。自秦漢以后逐漸形成的自上而下垂直性的官僚組織體系和集權性的權力譜系，構建起了一套高度中央集權的官僚體制。在國家主導的政治體系中，社會的自治空間是極其有限的，社會的力量也一直是相當孱弱的。現(xiàn)代化發(fā)展必然形成兩大發(fā)展趨勢：一是社會的分化，二是國家的一體化。社會的分化是現(xiàn)代化的內在動力,而國家的一體化是現(xiàn)代化的基本保障。因而，任何國家的現(xiàn)代化發(fā)展都將面臨一個基本難題：如何將社會分化和國家一體化有機統(tǒng)一起來,并產(chǎn)生良性互動。[5]對于現(xiàn)代鄉(xiāng)村社會而言，國家權力與社會權力之間的張力，決定了鄉(xiāng)村社會治理進程中國家集權與放權之間的悖論是不可避免的。

建國初期，國家主要是通過鄉(xiāng)村集體組織對鄉(xiāng)村社會進行治理，國家對鄉(xiāng)村的治理很大程度上仍然屬于間接治理。進入20世紀80年代以后，依托鄉(xiāng)村集體組織和鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層組織對鄉(xiāng)村社會的治理開始主導了中國鄉(xiāng)村社會的治理過程。這在很大程度上激發(fā)了鄉(xiāng)村和鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層組織的積極性和創(chuàng)造性，為國家的現(xiàn)代化建設提供了強有力的支撐。但隨著該治理模式的深入推進，國家無法全面有效地監(jiān)管鄉(xiāng)村集體組織和鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層組織的行為，鄉(xiāng)村居民的負擔不斷加重，由利益問題引發(fā)的矛盾沖突不斷增多，鄉(xiāng)村社會治理面臨各種秩序危機。國家間接治理鄉(xiāng)村社會的弊端逐漸顯露出來，間接治理從興盛逐步走向式微。

免除農業(yè)稅后，鄉(xiāng)村社會干群矛盾趨于緩和，基層治理的“全能主義”色彩開始逐漸褪去，社會的自主性和主體性得到進一步的凸顯。從表面上看，國家不再向鄉(xiāng)村社會收取稅費，意味國家對鄉(xiāng)村社會管控的弱化，然而，實際卻恰恰與之相反。國家啟動了多方面的改革策略，其中方向性的調整即是完善國家基礎權力并讓其逐步接管鄉(xiāng)村治理。國家開始通過直接參與鄉(xiāng)村社會治理來遏制鄉(xiāng)村集體組織和鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層組織謀取私利的行為，國家的強農、惠農政策的推行基本都是由國家直接實施和完成的，國家力圖通過治理思路和理念的轉換，重建國家政權在鄉(xiāng)村社會的秩序整合機制，改善國家與鄉(xiāng)村社會由于稅費利益引發(fā)的緊張關系。國家“撒胡椒面式”的政策運行模式在很大程度上弱化了村民對抽象化國家觀念的認同，轉變?yōu)榫唧w化的利益接觸。這一轉變客觀上需要基層政權組織更加積極地參與到鄉(xiāng)村社會治理進程中。然而，在現(xiàn)實中，隨著基層政權對鄉(xiāng)村社會資源控制的減少，其對鄉(xiāng)村社會掌控能力也有所下滑。與此同時，基層政府不能積極主動地提供有效公共服務和公共產(chǎn)品，由于政府權力收縮帶來的治理縫隙也就隨之出現(xiàn)了。國家扮演的“公權力”的角色與鄉(xiāng)村社會現(xiàn)實需求之間的矛盾開始出現(xiàn)，鄉(xiāng)村社會逐步陷入“公權力”缺失的治理困境之中。簡單來說，就是在新的治理模式的轉變過程中，由于基層組織的弱化，服務型政權的邏輯并未出現(xiàn)?；鶎诱嗯c鄉(xiāng)村民眾關系的逐步疏遠引發(fā)了新一輪鄉(xiāng)村治理的困境，各種社會矛盾和問題不斷顯現(xiàn)卻無法得到有效改善，特別是公共服務、利益問題突出，村民的權利受到損害。

在這“一緊一松”的過程中，展現(xiàn)出來的是國家權力在鄉(xiāng)村社會的收縮過程，也是集權與分權的調試過程。國家搖擺于對鄉(xiāng)村社會的“控制”與“放權”之間，形成了內在的緊張關系。這種內在緊張關系的緩解，有賴于民主—國家建構任務完成后，確立起國家—社會之間的良性互動關系。在當下民主—國家建構任務尚未完成的情形下，搖擺于“控制”與“放權”之間的兩難境地，是國家尚難從根本上擺脫的。[6]實際上，無論鄉(xiāng)村社會治理環(huán)境、治理模式和治理手段如何變革與發(fā)展，國家權力的“收”與“縮”都是一直無法回避的問題。

三、尋求均衡的治理：后稅費時代鄉(xiāng)村的善治走向

（一）提升國家利益整合的效度

鄉(xiāng)村社會的治理核心和關鍵在于利益，出路在于對利益關系的協(xié)調。因此，國家在鄉(xiāng)村社會的治理績效，客觀上取決于對利益關系整合的效度。市場經(jīng)濟導致利益分化和利益沖突復雜化，個人利益與群體利益在社會巨變中的訴求欲望和訴求方式多樣化，這些都是當代鄉(xiāng)村社會利益關系的顯著特征。從政治設計的角度來看，提升國家上層政治利益的“頂層設計”與鄉(xiāng)村社會內部利益的“現(xiàn)實訴求”之間的耦合度，提升二者之間的關聯(lián)性，是尋求鄉(xiāng)村社會利益關系整合的關鍵所在。

首先，要賦予鄉(xiāng)村社會足夠的話語權。鄉(xiāng)村治理核心的問題表現(xiàn)為一種農民與國家的利益交換關系。在鄉(xiāng)村利益博弈場域中，國家是整個場域的主導者和掌控者，博弈規(guī)則的產(chǎn)生通常是由國家單方提供，這使得鄉(xiāng)村社會利益常常為國家的意志所左右。在強大的國家面前，即便是組織化的鄉(xiāng)村社會利益表達也難以與之匹配。在這樣的背景下，國家無法從鄉(xiāng)村社會的內部出發(fā)，真實地了解農民群體的利益訴求，制定和出臺相應的政策。當鄉(xiāng)村社會的利益受到足以威脅其生存的損害而得不到表達的時候，只能訴諸于不合法的團體行為。歷史給我們的教訓是，在利益交換中，國家應真正賦予農民話語權，從而真實地感受到鄉(xiāng)村的利益訴求，這是國家需要從頂層的政治設計中考慮和賦予鄉(xiāng)村社會的。

其次，要調動鄉(xiāng)村社會的積極性和主動性。利益群體的利益訴求和利益保護除了國家給予的制度設計和體制建設外，還取決于利益群體的對話和博弈能力。因此，在市場經(jīng)濟中，構建不同利益群體之間對話、溝通的公共平臺，培育弱勢群體參與利益博弈的能力，探索鄉(xiāng)村社會民眾利益表達的組織化形式，是實現(xiàn)良好社會秩序的最有效方式。只有確保政治體系中各種參與者參與到利益分配、利益協(xié)調過程中，才有可能建立一個相對穩(wěn)定、合法性更強的利益規(guī)則體系，才能夠通過民主協(xié)商將各種利益訴求納入到利益沖突和糾紛的對話體系中，化解鄉(xiāng)村社會的不穩(wěn)定因素。國家應該成為鄉(xiāng)村社會利益政治過程的引導者和仲裁者，推動鄉(xiāng)村社會構建內生的、自然演進的秩序，不斷使鄉(xiāng)村治理結構趨于理性和成熟。[7]

第三，要確保國家政策嵌入的有效性。稅費改革以后，在改變基層政權體系財政供養(yǎng)模式的同時，也改變了基層政權組織的運作模式，這使得對資源進行重組與分配成為基層政權組織最為重要的職能。同時，以惠農政策為代表的政策體系，給予了鄉(xiāng)村持續(xù)發(fā)展的重要動力資源，對鄉(xiāng)村社會治理體系和治理能力的現(xiàn)代化提出了更高的要求。國家的惠農政策承載著國家的建構與整合意圖，但是，基層政府掌控國家資源分配的具體實施，在利益分配中要保障資源分配的公正、公平，必須通過強化對基層政權組織資源分配的監(jiān)控、保證政策嵌入的有效性來保障鄉(xiāng)村社會的有序發(fā)展。國家需要立足整個戰(zhàn)略發(fā)展的高度，重視和強調基層政權組織在國家政權建設的重要地位，積極推進基層組織職能轉變，強化其在基層嵌入式治理的主體地位，保障一個維系鄉(xiāng)村社會基礎性秩序的常規(guī)性力量的存在?；鶎诱嘀挥懈锍斍暗牟呗灾髁x邏輯，重塑日常行政中的政治性，才能增強服務嵌入的有效性。否則，國家政策的良好設計將無法真正落到實處，資源輸入無法滿足鄉(xiāng)村社會的需要，進而導致鄉(xiāng)村社會對國家政策認同度的降低，阻礙鄉(xiāng)村治理績效的提高。

（二）力求國家權力的張弛有度

福山（Francis Fukuyama）指出，一些國家因為沒有把國家職能范圍的最小化與國家政權強度的最大化區(qū)分清楚，“在縮減國家職能范圍的進程中，它們一方面削弱國家力量的強度，另一方面又產(chǎn)生出對另一類國家力量的需要，而這些力量過去不是很弱就是并不存在”[8]15-16。這意味著，治理對政治性權力收縮的要求并不是對政治性權力的全線削弱，有可能只是對權力結構的調整，以適應力量此消彼長的需要，并且保證在權力總量上維持不同性質權力的均衡關系，從這個意義上說，治理也只是國家的再建構，是對權力結構的再調整和權力總量的重新分配。[9]毫無疑問，在現(xiàn)代國家的建構過程中，鄉(xiāng)村社會是不可或缺的領域，鄉(xiāng)村社會善治存在的價值和意義是無需被質疑的。如果鄉(xiāng)村社會治理價值被不斷弱化，甚至是被瓦解，鄉(xiāng)村自身處在一種朝不保夕的境地，那么，整個社會秩序價值的存在就無法得到保障。

第一，國家權力的存在以滿足鄉(xiāng)村社會現(xiàn)實需要為首要前提。通常情況下，政治穩(wěn)定被統(tǒng)治者置于首要位置，國家要實現(xiàn)社會自治與國家控制的正和博弈，就要確保國家權力在一定的界限之內發(fā)揮其應有的功能和作用。從政治的邏輯來看，隨著國家這一“從社會中產(chǎn)生但又自居于社會之上并且日益同社會脫離的力量”[10]166必將逐步回歸社會，社會公共權力與社會本身也會融為一體。社會運行過程中的權力，要確保運行在合理的制度框架內。在鄉(xiāng)村社會的治理過程中,應該將國家安排在一個顯著地位,而不是忽略它。一是要確保國家權力的整合有效性。國家對鄉(xiāng)村社會的治理，需要國家權力的介入，通過國家對社會資源的權威性分配過程，達到對資源的合理和高效配置；強化國家的監(jiān)督與控制能力，以有效規(guī)制基層權力的運作。當前由于國家權力的退出一定程度上導致鄉(xiāng)村基層社會的渙散，公共服務、基礎設施嚴重滯后，難以滿足鄉(xiāng)村社會內部需求，鄉(xiāng)村社會的衰落顯露出鄉(xiāng)村社會治理不可回避的隱患，單純的社會自治和整合難以破除內在的障礙，由此，亟須國家權力的介入。通過國家權力實現(xiàn)鄉(xiāng)村社會運行的制度化、鄉(xiāng)村社會居民的行為法治化、市場運作規(guī)范化，進而增強鄉(xiāng)村獲取市場信息、抵御市場風險、認識和把握市場規(guī)律的能力，確保鄉(xiāng)村居民利益的最大化。二是要確保國家權力運行的規(guī)范性。稅費改革以后，國家對鄉(xiāng)村社會治理邏輯和運行模式作出了重大調整，但是由于“基層政府的制度環(huán)境沒有改變，基層政府的行為邏輯也沒有改變，政府運行機制的根本變革仍未觸及”[11]《序言》。隨著國家在鄉(xiāng)村社會治理體系的角色轉變，如何規(guī)范基層政權組織的權力運行成為當前國家權力在鄉(xiāng)村社會重構過程必須考慮的現(xiàn)實問題。為此，在國家建構與地方治理的雙重需要下，“探索一個世紀之久的基層政權之現(xiàn)代性改造，仍然是一個未完成的課題”[12]82，基層政權建設的任務仍然是鄉(xiāng)村社會治理中一個任重而道遠的課題。如何為鄉(xiāng)村社會發(fā)展開辟一條坦途，既取決于農村社會自身的改革動力，更取決于上級政府特別是中央政府的設計和基層政權組織的有序推進。

第二，國家權力運行要以推動鄉(xiāng)村社會權力發(fā)育為主要目標。國家對鄉(xiāng)村社會的控制是必須的，但國家權力介入鄉(xiāng)村社會是需要有邊界的。隨著國家力量的強大，國家權力為了確保自身的控制和整合需要，始終不會放棄對鄉(xiāng)村內部的滲入，以保證國家權力意志和國家權威的存在。但是，一旦行政權力缺乏制度規(guī)范的限制和約束，極易導致國家權力在鄉(xiāng)村內部的泛濫。單向度的國家權力運行往往導致官僚化色彩越來越嚴重，鄉(xiāng)土性色彩越來越淡薄，這也在相當程度上限制了自治權力的發(fā)展。黨的十八大和十八屆三中全會，提出了“五位一體”“頂層設計”及重視社會各種力量在社會治理中的作用的社會治理理念。重構鄉(xiāng)村公共性的關鍵在于處理好國家權力介入與村莊內生力量之間的平衡。要通過增強國家權力的人民性和公共性、制約資本權力、妥善利用知識權力、增強社會權力，并將其納入理性和法制的軌道來保障力量之間的均衡。從公共責任提升的維度看，對權力滲透范圍與強度的自我節(jié)制并不意味著國家便可因此忽視或削弱供給鄉(xiāng)村福利的公共責任?！拔ㄒ豢尚械氖窃跈嗔Y構和協(xié)商制度設計中盡量降低不平等的程度?！盵13]260對于中國鄉(xiāng)村社會權力弱小、內生組織發(fā)育遲緩的現(xiàn)實，國家有責任將村民組織起來，通過組織化建設提升鄉(xiāng)村社會內部自治權力的發(fā)育和成長。這客觀上需要將國家與鄉(xiāng)村社會的“支配性控制”關系改變成“保護性協(xié)商”關系。[14]在鄉(xiāng)村社會治理過程中，國家仍然是主導者和中心，必須承擔領導責任，它不僅僅是治理網(wǎng)絡體系的一個節(jié)點，還是把眾多治理主體結合起來的聯(lián)結者，通過提供有效制度保障實現(xiàn)鄉(xiāng)村社會與國家之間的有效互動。

第三，國家權力在推行鄉(xiāng)村社會自治力量的參與中實現(xiàn)重構與善治。從現(xiàn)代國家的建構歷程來看，在外在表現(xiàn)形式上主要體現(xiàn)為國家權力的伸縮，但其實質體現(xiàn)為國家權力與社會權力的相互形塑，并與社會性權力的公平配置有關，這也是實現(xiàn)善治的關鍵所在。因此，要實現(xiàn)鄉(xiāng)村社會的善治不僅在于國家權力的“張”與“馳”，更在于社會性權力的適應性和能動性的調整。國家政治不是生活的主宰,而是社會生活的產(chǎn)物。國家的根本問題歸根結底要在社會經(jīng)濟生活中去解決，要通過社會發(fā)展促進政治的發(fā)展。鄉(xiāng)村社會治理的良性發(fā)展，關鍵點在于要通過社會自主力量的成長，適時地調整與國家、政府之間的關系，努力構建起一種平等、均衡的關系。鄉(xiāng)村社會的發(fā)展必須依靠鄉(xiāng)村本身來解決，鄉(xiāng)村不能僅僅成為城鎮(zhèn)發(fā)展的墊腳石，而應當有自己的發(fā)展和穩(wěn)定秩序，這樣，整個社會的秩序才能夠實現(xiàn)。黨的十八大報告指出，“在城鄉(xiāng)社區(qū)治理、基層公共事務和公益事業(yè)中實行群眾自我管理、自我服務、自我教育、自我監(jiān)督，是人民依法直接行使民主權利的重要方式”[15]，這表明居民是基層公共事務治理的重要主體?！吧浦蔚谋举|特征就在于它是政府與公民對公共生活的合作管理，是政治國家與公民社會的一種新穎關系，是兩者的最佳狀態(tài)。”[16]8審視鄉(xiāng)村社會治理過程，村民的參與缺失無疑是導致權力和利益失衡進而引發(fā)社會不穩(wěn)定的重要根源。因此，鄉(xiāng)村社會秩序建構不可能將村民本身排斥在外。

（三）尋求國家與社會的融合度

實踐表明，鄉(xiāng)村社會是國家權力與鄉(xiāng)村社會自治權力的交匯處，是國家正式制度和鄉(xiāng)村社會非正式制度的融合地。如果沒有鄉(xiāng)村社會的自治性支持，國家的整合是不可能實現(xiàn)的，但僅憑鄉(xiāng)村社會意志自發(fā)形成而沒有國家意志主導的鄉(xiāng)村治理也是不現(xiàn)實的。單向度的傳統(tǒng)治理技術的局限日益顯露出來，治理技術的革新和轉型為新時期鄉(xiāng)村社會治理帶來新的思路?？偟膩砜?，一個有效的多元社會治理框架，需要協(xié)調公共與私人、國家與社會、政府與市場的關系，提高治理的制度化和專業(yè)化水平，讓各種不同的社會力量能夠充分參與到鄉(xiāng)村社會的治理過程中。隨著鄉(xiāng)村社會現(xiàn)代性建構的不斷深入推進，其內部利益結構和利益訴求也不斷多元化、多樣化，這客觀上要求治理體系積極主動吸納利益群體，尊重和重視鄉(xiāng)村社會多種力量的存在及訴求。國家與社會關系的調整，本質上體現(xiàn)為國家治理策略的調整。重新確立國家與鄉(xiāng)村社會的合作關系，構建起多元力量參與下的開放性、包容性治理，是時代發(fā)展的必然趨勢，也是鄉(xiāng)村社會治理轉型的必然訴求。

國家權力的剛性嵌入無法掩飾在鄉(xiāng)村社會治理中的缺陷，為適應鄉(xiāng)村社會治理的現(xiàn)實需要，鄉(xiāng)村社會內部權力的建構無疑成為彌補剛性國家控制的重要途徑。稅費改革以來，“民主化治理”成為重要的治理方式，這種治理方式強調國家對農民個體的權利、自由的保護，強調通過制度化方式為農民提供公共服務和公共產(chǎn)品，以此來獲取國家政權合法性。[17]鄉(xiāng)村社會良好秩序的實現(xiàn)，不僅僅依賴于國家政權的有效調控，在根本上更依賴于鄉(xiāng)村社會民主政治的發(fā)育和發(fā)展。鄉(xiāng)村社會民主文化氛圍、民主政治體系、公民理性精神的培育無疑是推動鄉(xiāng)村社會權力運行規(guī)范化、民主化的重要基礎。只有通過基于理性討論對話規(guī)則，進而獲得廣泛共識的實踐，確保鄉(xiāng)村民眾的權利與利益的合法化、合理化，實現(xiàn)鄉(xiāng)村居民理性思考和行動，遵從邏輯，超越情緒，增進共識，減少分歧，鄉(xiāng)村社會互助、有序的治理格局才可能得以最終實現(xiàn)。因此，在推進鄉(xiāng)村社會的治理進程中，需要不斷推進鄉(xiāng)村社會治理手段、治理方式、治理理念的法治化進程，唯有如此，才有可能保障鄉(xiāng)村社會治理持續(xù)、健康、有序發(fā)展。

四、小結：變革時代鄉(xiāng)村治理技術的探索

對于處在轉型時期的當代中國社會而言，由于社會轉型帶來的“裂變”和“斷裂”使得底層社會群體與中上層精英群體之間的利益沖突更加顯現(xiàn)。在國家政治統(tǒng)治更加依賴治理技術變革和創(chuàng)新的今天，如何調整國家利益和權力關系運行已經(jīng)成為整個鄉(xiāng)村治理不可回避的現(xiàn)實課題。進入后稅費時代后，國家與鄉(xiāng)村社會關系發(fā)生了深刻變化，在準確把握好利益關系嬗變和權力結構變化的基礎上，應通過經(jīng)濟技術與政治技術的有效運用，確保國家在鄉(xiāng)村社會治理的存在。因此，不僅需要通過提升國家在鄉(xiāng)村社會治理中的責任意識，保障鄉(xiāng)村社會對國家權威的認同，更需要通過統(tǒng)一的制度體系建構、法治化理念的推行、治理邏輯的轉換、“責任治理模式”的實踐，來保障國家治理的頂層設計和鄉(xiāng)村社會利益訴求的實現(xiàn)。

農業(yè)稅費的取消客觀上改變了基層政權組織財政支持的運作模式，一定程度上導致了國家與鄉(xiāng)村社會關系的逐漸疏遠，國家權力在鄉(xiāng)村社會的“缺席”導致的一系列問題表明，鄉(xiāng)村社會的持續(xù)長遠發(fā)展不可能脫離國家權力這一主導?，F(xiàn)代治理倡導“多中心治理”，而在中國鄉(xiāng)村社會有可能面臨“無人治理”的困境。當代政府主導下的鄉(xiāng)村治理，政府利益問題始終是不可回避的要素。當理性的市場和孱弱的社會還不足以從根本上支撐鄉(xiāng)村社會變革發(fā)展時，毫無疑問，國家是整個治理體系中不可或缺的關鍵角色。我們積極倡導國家、社會與市場的均衡參與，很大程度上是基于國家權力對鄉(xiāng)村社會已有的控制和滲透過于強大，而鄉(xiāng)村社會發(fā)育不足這一歷史現(xiàn)實。當然，社會自治的訴求“顯然不在倡導一種不同于官制的新原則，而在于解決官僚系統(tǒng)對地方控制的無能與無效”[12]32?？陀^上來說，國家在過去、現(xiàn)在、將來很長一段時間都不可能從鄉(xiāng)村社會隱退，鄉(xiāng)村社會轉型的順利實現(xiàn)，不可能脫離了國家的在場。實際上，國家對鄉(xiāng)村社會治理中的頂層設計將是保障鄉(xiāng)村社會穩(wěn)定、有序治理的關鍵所在。對于處在轉型時期的鄉(xiāng)村社會而言，國家權力在鄉(xiāng)村社會的治理，需要不斷提升國家權力嵌入的技術性，以確保國家治理邏輯在鄉(xiāng)村社會的順利實現(xiàn)。

[1]吳杰華．利益博弈與制度變遷：基于制度經(jīng)濟學角度的理論反思——以現(xiàn)階段農村土地流轉為實例的分析[J]．理論月刊，2009，（7）：142－145．

[2]河北保定農機管理部門偽造手續(xù)私分國家補貼[EB/OL].（2011-03-22）[2014-05-20].http://finance.people.com.cn/ nc/GB/14200281.html.

[3]費孝通．費孝通選集[M]．天津：天津人民出版社，1988.

[4]上官酒瑞．后農業(yè)稅時代鄉(xiāng)村政治發(fā)展的邏輯[J]．消費導刊，2008，（1）：42．

[5]林尚立．基層民主：國家建構民主的中國實踐[J]．江蘇行政學院學報，2010，（4）：80－87．

[6]黃輝祥．鄉(xiāng)村博弈：國家整合的內在緊張——基于現(xiàn)代國家建構理論的嘗試性解釋[J]．東南學術，2008，（3）：39－45．

[7]郭明飛，劉為民.論當前鄉(xiāng)村治理中的利益?zhèn)鬏斉c利益政治[J]．當代世界與社會主義，2009，（3）：142-146.

[8][美]弗朗西斯·福山．國家構建——21世紀的國家治理與世界秩序[M]．北京：中國社會科學出版社，2007．

[9]吳素雄．國家建構的社會邏輯：從權力結構的均衡考察——兼論哈貝馬斯交往權力對社會權力的制約[J]．浙江社會科學，2008，（12）：26-32．

[10]馬克思恩格斯選集：第4卷[M]．北京：人民出版社，1972.

[11]趙樹凱．鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理與政府制度化[M]．北京：商務印書館，2010．

[12]張靜．基層政權：鄉(xiāng)村制度諸問題[M]．上海：上海人民出版社，2007．

[13]陳家剛．協(xié)商民主[M]．上海：上海三聯(lián)書店，2004．

[14]趙曉峰，何慧麗．合作化還是組織化？——“國家、市場與農民”關系框架下農村制度變革路徑的建構[J]．中共杭州市委黨校學報，2013，（5）：38-43．

[15]胡錦濤.堅定不移沿著中國特色社會主義道路前進為全面建成小康社會而奮斗——在中國共產(chǎn)黨第十八次全國代表大會上的報告[EB/OL].（2012-12-19）[2014-05-20]. http://www.xj.xinhuanet.com/2012-11/19/c_113722546.htm.

[16]俞可平．治理與善治[M]．北京：社會科學文獻出版社，2000．

[17]徐勇．“回歸國家”與現(xiàn)代國家建構[J]．東南學術，2006，（4）：18-27．

（責任編輯 張轉）

Interests Integration and Power Reconstruction：Rural Governance in Post-agricultural Tax Era

ZOU Rong

（Department of Organization&Human Resources，Chuxiong Normal University，Chuxiong，Yunnan 675000，China）

The evolution of Chinese rural social interests relations and the power structure will undoubtedly become the most critical and central elements for the rural social governance.In the post-agricultural tax era，the evolution of rural social interests relations made rural society governance undergo from“control logic”to“service logic”.However，it also resulted，to some extent，in“governance vacuum”，policy identity weakening，interests’expression and transmission problems，etc.From the perspective of power structure，both ins and outs of the state power in the rural society，or“being positive”and“being passive”，it is difficult to overcome the intrinsic defects and shortcomings of governance.Efforts need to be made to effectively promote the integration of the validity of state power，advance national and rural social cooperation，thereby ensuring the realization of rural society governance.

Interest evolution；power change；rural governance

D63

A

1673-1972（2015）01-0040-08

2014-10-30

云南省教育廳科學研究基金項目“農村基層政權中的‘嵌入式治理’研究——基于權力與利益博弈關系的分析”（2012Y134）

鄒榮（1981-），男，四川自貢人，講師，主要從事鄉(xiāng)村治理、公共政策研究。