于貴平

（中共甘肅省平涼市委黨校，甘肅 平涼 744000）

繼黨的十八大報告提出的“要善于使黨的主張通過法定程序成為國家意志”，“提高領導干部運用法制思維和法制方式深化改革，推動發(fā)展，化解矛盾，維護穩(wěn)定能力”后，《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》）進一步指出：“依法執(zhí)政既要求黨依據憲法法律治國理政，也要求黨依據黨內法規(guī)管黨治黨。依法執(zhí)政是依法治國的關鍵。”用學者張文顯的觀點引證，那就是在當代中國法制要素和機制中，政黨必須在法律的范圍內活動，政黨的政策不得違犯憲法和基本法律，當國家領導人個人以及執(zhí)政黨領袖的意志與法律出現矛盾時，法律必須高于領導人的個人意志。①張文顯：《法理學》，中共中央黨校出版社，2003年5月第1版，第106頁。引言之，就是執(zhí)政黨和領導人的權力必須受到法律的約束，更不可凌駕于法律之上。這就給提高黨的建設科學化水平提供了一個法理學的視角，即用法制精神全面提高黨的建設科學化水平。

一、對世界政黨制度的歷史回顧

從世界范圍來看，政黨制度的形成是一個漸進的歷史過程，對政黨進行法制的規(guī)范和調整，是在政黨制度的發(fā)展過程逐步產生發(fā)展起來的，在19世紀后期之前，人們普遍把政黨作為一種結社組織，憲法和法律都有關于結社以及由此形成的社會團體的規(guī)定，所以各國并不在結社法律和社團管理法律之外制定專門的政黨法律來規(guī)范和調整政黨及其活動。只是到了19世紀后期，少數國家才對政黨參與選舉的條件和程序作出特別的規(guī)定，這就是早期的政黨立法。就總體政黨制度發(fā)展而言，在第二次世界大戰(zhàn)結束前，全世界除了選舉法中有關政黨參選的規(guī)定，以及針對特定政黨的禁止或限制性規(guī)定以外，沒有對政黨進行一般規(guī)范的綜合性的法律制度。第二次世界大戰(zhàn)后，由于政黨在社會和國家政治中的作用和影響日益增強，政黨制度進一步完善，政黨成為政權運轉的動力來源和重要因素，許多國家將政黨從一般的社會組織中區(qū)別開來，確立其特殊的法律地位，使政黨的正面作用得以發(fā)揮，負面作用得以限制，必要的政治秩序得以維護。到21世紀初，據筆者所能看到的各國憲法中，包括我國在內的124個國家的憲法有對于政黨的規(guī)定。其中不少國家更在選舉法等法律制度方面規(guī)定了政黨的相關權利義務。也有一些國家制定了專門的政黨法。由此可見，政黨用法治精神與價值意義去規(guī)范政治行為，維護社會秩序特別是政治秩序，便成為世界各國政黨制度的普遍規(guī)律。

當代世界各國對政黨實行法律規(guī)范主要有以下幾種意義：第一是對政黨合法性的認可。對政黨的合法性的認可，確認一個政黨是否合法，是一個國家政治秩序確立的前提。對政黨的合法性的認可分為兩種模式；一種是法定制，國家通過憲法和法律對政黨合法地位、成立要件、基本準則、權利義務、運行機制等做出規(guī)定；一種是默認制，它不在立法上對政黨進行具體的規(guī)定，而只要相關的政黨不違反法律的規(guī)定即為合法。默認制也被認為追懲制，美國就是實行默認制的代表。第二是對執(zhí)政黨地位的確認，執(zhí)政黨主導著一個國家的政治經濟實踐和內政外交走向，在國家政治生活和社會生活中起著關鍵性的作用，對執(zhí)政黨地位的確認是各國政治制度和政治秩序建立的前提。各國對于執(zhí)政黨法律的確認主要有兩種形式，一種是對執(zhí)政黨獲得執(zhí)政權力的路徑進行規(guī)定，這是兩黨制或多黨制資本主義國家的做法；一種是將執(zhí)政地位直接賦予某個政黨，這是發(fā)展中國家和社會主義國家的做法，一般是通過憲法“序言”的形式，對國家的歷史發(fā)展道路和重大社會變革進行回顧。把執(zhí)政地位賦予在決定國家歷史發(fā)展道路過程中和重大社會變革中做出突出貢獻的政黨，確認它的執(zhí)政地位。有執(zhí)政黨，當然就存在相應的非執(zhí)政黨，有的國家將執(zhí)政黨之外的政黨稱為“在野黨”，有的稱為“參政黨”，相關各國法律在承認執(zhí)政黨地位的同時也確認了非執(zhí)政黨的地位，這樣各個政黨都有法律規(guī)范的地位和與之相適應的權利、義務和責任，對國家政治生活的有序進行提供了法律保障。

當代世界各國對政黨進行法律規(guī)范的基本形式主要有五種，即憲法性規(guī)定、基本法律規(guī)定、專項法律規(guī)定、選舉法規(guī)定和憲法慣例，自從德國1967年制定《政黨法》以后，不少國家競相效仿制定相關法律，在對政黨的成立條件、遵行原則、活動方式、運行機制等做出規(guī)定的同時，對政黨的建立及其活動的限制也做出明確的規(guī)定。如規(guī)定“禁止建立以進行極端主義活動為目標的政黨及其活動”，“不允許根據職業(yè)、種族、民族或宗教屬性特征建立政黨。”禁止其目標或活動是以暴力改變國家憲政秩序或領土完整的政黨，禁止違反刑法的政黨。這一事實充分說明，政治的基本制度和政治制度的目標原則確立之后，政治的具體制度、運行機制、方式方法就必須借助法律的方式來加以固定和貫徹。法律是一個統(tǒng)一整體，它既有宏觀的體制性規(guī)定，也能在微觀的具體落實層面提供可遵循的章法。

借鑒世界各國法律規(guī)范政黨的成功做法，以法制建設的態(tài)度與精神，去思考、應對我國政黨制度發(fā)展進程中所遇到的諸多問題與內外挑戰(zhàn)，既是國家政治穩(wěn)定發(fā)展的前提，也是建立社會主義法制國家的基本要求，更是全面提高黨的建設科學化水平的關鍵途徑和基本切入點。因為這里的“科學化”的含義就是遵從社會規(guī)律和生活的理性，具體包括人類社會發(fā)展規(guī)律，社會主義建設規(guī)律，共產黨執(zhí)政規(guī)律，而所有法制都是理性化的產物。在我國多黨合作和政治協商制度作為國家重要基本政治制度，人民政協作為多黨合作的機構和場所，它的地位作用在憲法中尚缺乏明確的規(guī)定，也沒有專門的法律。我們認為，國家政治生活和政治活動可以依政策、依自身的章程、“條例”、甚至可依照執(zhí)政黨的“意見”和“決定”行事，但核心首先要依照憲法辦事。因為在權利意識和法治觀念已經成為公民精神世界一部分的今天，依法執(zhí)政最具有正當性，也最有安定性，甚至可以說科學執(zhí)政就是依法執(zhí)政。黨的十七屆二中全會公報提出；“全面落實依法治國基本方略，充分發(fā)揮社會主義政治制度的特點和優(yōu)勢，以堅持和完善人民代表大會制度，中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度、民族區(qū)域自治制度以及基層群眾自治制度為重點，推進社會主義民主政治制度化、規(guī)范化、程序化、為黨和國家興旺發(fā)達、長治久安提供政治和法律制度保障?！雹佟吨泄彩邔枚腥珪珗蟆罚嗣袢請?，2007年10月。黨的十八大報告進一步指出：“黨內民主是黨的生命。要堅持民主集中制，健全黨內民主制度體系，以黨內民主帶動人民民主?！薄皣业囊磺袡嗔儆谌嗣瘛！薄耙_保決策權、執(zhí)行權、監(jiān)督權既相互制約又相互協調，確保國家機關按照法制權限和程序行使權力?！薄稕Q定》則以加強憲法的實施為抓手，提出了完善以憲法為核心的中國特色社會主義法律體系的重大任務，這不僅對從法治建設高度去思考、規(guī)范和調整政黨和政黨制度關系具有重大的指導意義，而且是全面提高黨的建設科學化水平的關鍵性和實質性途徑。

二、“以法治權”是以法制精神全面提高黨的建設科學化水平的關鍵途徑

法治的實踐，無論是作為一種治國方略，還是一種意識形態(tài)，都意味著社會管理結構的改革與制度化模式的變遷。只有借助變革，也就是政治體制改革，法律才能以一種社會理念上升到統(tǒng)治的領域，成為國家制度的基本原則，并將政治活動與權力的運作納入法律的軌道，從而為防止公共權力異化奠定制度基礎。正是法治原則與國家制度的結合，才促使近現代意義上“法治國家”的產生。②張文顯：《法理學》，中共中央黨校出版社，2003年5月第1版，第100頁。而構成成熟的法制國家的五個方面內容，無不直接或簡接地限制公共權力的異化。

1.“法律之治”?！胺傻慕y(tǒng)治而非人的統(tǒng)治”，是一切法治國家的靈魂和原則。所謂“法律的統(tǒng)治”即意味著：（1）社會行為和社會關系均要納入法律的軌道，接受法律的調整；（2）凝聚公眾意志的憲法和法律高于任何人、政黨和社會團體的意志，有至高無上的效力和權威；（3）政府的一切權力均源于憲法和法律，且要依既定和公開的法律行使；（4）公民受法律平等保護，任何人（包括政府）都不享有法外特權，任何人違法都要受法律的制裁。當這些前提成為現實條件時，統(tǒng)治即是一般規(guī)則的實施，國家的政治統(tǒng)治就是“法律的統(tǒng)治”。實際上就使公共權力的非公共化運用不再成為可能性，各類腐敗現象也才可能得以扼制。尤其，這也將意味著把不具備法律性質，不是法律淵源的文件、指示、領導人的講話、“白頭文件”、“土政策”排除在“法律”門外，從根本上斬斷了腐敗現象產生的“正當”、“公開”、“合理”的借口。

2.“人民主體”。法治主義國家也是人民民主、人民主權的國家，所以，法治的主體是人民，也可以說權力的主體是人民，人民依照憲法和法律的規(guī)定，通過各種途徑和形式管理國家事務、管理經濟文化事業(yè)、管理社會事務、保證國家權力依法運行，各項事業(yè)依法推進。這就自然地消除了公共權力異化的各種機會。而恰恰是認為法治的主體是國家機關，人民群眾是法治的對象，以法治國是依法治民的錯誤觀念，才使得公共權力非公共化運作，使一些個人或小團體謀取私利成為可能。與法治的主體是人民相對應，法治的客體是國家機關和國家權力。依法治國的“國”首先是國家機器意義上的國，其次才是國度意義上的國。馬克思主義觀點認為，國家是代表統(tǒng)治階級管理社會的公共權力機構，所以，依法治國首先是治權、治吏。古語說得好“天下難治，人皆以為民難治也；不知難治者、非民也、官也。凡茲庶民，茍非亂人，亦唯求其所樂、避其所苦，曷嘗好犯上法以與上難為哉！論政者不察所由，以為法令之不利于行者，皆于民之不良，移官而罪民，此所以難于言治也?！保ā稘摃檎罚┰诠磐駚硪磺袊抑校瑢Ψㄖ蔚耐{和危害主要不是來自公民個人，而是來自公共權力以及掌握（行使）著公共權力的官員。有法不依、執(zhí)法不嚴、司法不公、違法不糾、以權壓法、以言代法、以錢害法者，皆來自上面，來自官員；至于權錢交易，賣官，矛盾的主導方面也是掌握公共權力的官員，而不是行賄者。一般而言，行賄者是以被動的角色出現的。因此，依法治權的重點又是依法制約和治理國家行政權力，因為行政權力是國家權力中覆蓋面最寬、與社會接觸最直接，最容易與金錢掛鉤的權力，行政權力運行的自由度特別大，又極容易無限膨脹，無節(jié)制地使用。“人民主體”才從根本上擺正了主、客體關系，抑制了公共權力的異化。

3.“有限政府”?，F代國家的主權（即統(tǒng)治權），不在政府而在人民。法權的原則要求政府的一切權力均應來自于憲法的授予，依法而治。同時，依法而治的政府只能是權力受到限制的政府，這是法治國家的核心環(huán)節(jié)。因此，憲法必須對一切授予政府的權力，以及這些權力的分配，取得和行使方式有明確的規(guī)定，并確保政府權力（包括立法權力）的行使是在服從憲法和法律的前提下進行；政府的權力盡管強而有力，但必須限于公民權利；司法或專行機構必須有能力對政府行為的合法性進行獨立審查。實際上說“有限政府”就是“權力有限”的政府，而不是權力無邊的政府，而權力有限的政府是不能濫用公共權力的“政府”，必須是一個廉潔高效，勤政為民的“政府”。

4.“社會自治”。一個以市場為中心的平等、自由和協商的社會領域，始終是法治國家的根基所在。因為，普遍的法律秩序只有在市民社會排除政治的任意性干擾的前提下，才成為可能和必要。法治秩序在結構上就是這種市民社會同政治國家的產物——社會贏得的是自主的空間，得以自由的契約和結社建構自身；國家和政治則作為社會公共領域在制度上的一種延伸，成為維護法律秩序的手段，本身不得侵入、壓制或并吞社會制度空間，否則，法律也就蛻變成赤裸裸的專制，用英國哲學家羅素的觀點說，就是權力的“赤裸化”。①（英）羅素：《權力論》，靳建國譯.東方出版社，1988年8月第1版，第63頁。因此，憲法必須肯定公民的基本權力和自由，排除國家的任意干預；法律應肯定公民的自由契約和結社的權力，以授權的方式調整行為；法律應確認公共領域之言論、出版、集會及政治權利和自由，以使社會有能力抵制政府的非法干預；司法機關必須為公民的權利提供有效的救濟手段。而一個“自治”的社會，必然是擴充了公民權力的社會，必然是限制了公共權力濫用亂用的社會。

5.“程序中立”。憲政民主制度代表著現代法治國家的構造機理。民主的政治寓意是人民在管理他們自己的事務，政府只是所屬公共權力組織和行使的中介機構，是形成和執(zhí)行決策的一種公共設施。這實際上等于縮小公共權力使用邊界消弱了公共權力發(fā)揮作用的力量，堵死了腐敗現象產生的后路。這就使得憲法以及其他有關政府權力的組織、分配、取得和行使系公法制度上的安排，實質上成為保障決策形成過程中的民主參與、對話、傾聽不同意見和尋求共識的中立性的法律程序機制。因而，政府的立法、司法和行政等權能分屬于互不隸屬的不同機構，特別是司法獨立，以保證有關“權力”的爭議上維持憲政體制的中立性；公民權應是參與公共事務的討論，選擇代理人和決策的權利；司法、行政和立法制度的安排不應為公民的參與和對話設置實質性障礙，有關政策應建立在對話共識基礎上，任何決策都應當在平等地聽取各方面意見的前提下做出，禁止任何政治主體違背正當的法律程序，盜用國家機器實施壓制性統(tǒng)治。這就等于在最高層次上承認和認可了公民應有的權力，保障了公民享受應有權力的機會，從而，從另一方面限制公共權力的大量非公共化運用。

有了以上前提，結合當前我國政治、經濟體制改革的現實情況和國情，結合黨的十八大和《決定》精神，筆者認為，以法治權，應從以下幾方面具體入手。

三、以法制精神“治權”的具體方法

1.以制治權。這里的“制”主要指干部制度改革。當前的政治體制改革的重大內容之一就是干部制度改革，而干部又是權力的代行者，干部素質的高低，直接關系整個國家管理的大局。對領導干部手中的權力采取有效的制約是防止權力濫用的關鍵所在。因此，必須深化干部制度改革，以其作為政治體制改革的突破口。學習借鑒西方國家干部選拔考任中的嚴格選任、公平競爭、任期限制、科學考核等內容，建立嚴格科學的干部選拔和任用制度。要提高領導干部素質，建立淘汰機制，減少非正常關系對權力運行的影響，合理配置權力。正如黨的十八大報告指出的：“全面準確貫徹民主、公開、競爭、擇優(yōu)方針，擴大干部工作民主，提高選人用人公信度，不讓老實人吃虧，不讓投機鉆營者得利?！?/p>

2.以德治權。加強道德約束機制，提高廣大干部的政治思想素質，增強官德意識，確立正確的權力觀?！霸趫?zhí)政條件下，共產黨員堅持全心全意為人民服務的宗旨，堅持廉潔奉公，必須正確認識和對待我們手中的權力”。明確權力來自人民，應服務于民，古語云：“欲影正者端其表，欲下廉者先其身”。因此對權力行使者要加強世界觀的改選，端正政績觀，保證權力本色，體現人民意志。正如黨的十八大報告指出的：“抓好道德建設這個基礎，教育引導黨員、干部模范踐行社會主義榮辱觀，講黨性、重品行、做表率，做社會主義道德的示范者，誠信風尚的引領者，公平正義的維護者，以實際行動彰顯共產黨人的人格力量。”

3.以責治權。通過建立嚴格的責任制，對權力行使進行制約，使權力在正常范圍內運行，并對其進行管理、監(jiān)督和控制，解決權“硬”責“軟”的問題。使之明確權責關系，權力因職責而存在，職責通過權力而履行，權力是履行職責手段，職責是行使權力的依據。在其位謀其政，不能簡單地把權力看成是發(fā)號施令的個人權威。按照權責一致的原則，堅持從嚴執(zhí)紀的方針，強化責任。同時，加強縱向監(jiān)督，上級部門強化檢查監(jiān)督責任。正如黨的十八大報告指出的：“堅持科學決策、民主決策、依法決策，健全決策機制和程序，發(fā)揮思想庫的作用，建立健全決策問責和糾錯制度。凡是涉及群眾切身利益的決策都要充分聽取群眾意見，凡是損害群眾利益的做法都要堅決防止和糾正?！?/p>

4.以法治權。權力一旦離開法制的基礎，就十分危險，會給國家和人民造成災難。在依法治國的今天，就是要變“人治”為“法治”，健全法律制度，強化司法監(jiān)督，保障對權力制約有法可循。近年來由于權力濫用導致嚴重腐敗現象的出現，大案要案、違法違紀案件呈上升趨勢，當務之急就是要加快法制化的步伐，便得權力在行使過程中受到法律的監(jiān)督和制約，確保權力沿著法律的軌道運行，加快依法行政的進程。正如黨的十八大報告指出的：“法治是治國理政的基本方式。要推進科學立法、嚴格執(zhí)法、公正司法、全民守法，堅持法律面前人人平等，保證有法必依、執(zhí)法必嚴、違法必糾。”

5.以權治權。借鑒西方國家的有關制度，結合我國國情，加強橫向制約和縱向制約。橫向制約指把統(tǒng)一的國家權力按不同性質分割為若干部分，各自獨立，如黨政分開、政企分開、權責明確、各司其職、保障權力在法律范圍內行使。與橫向制約相對應的是縱向制約，指的是從中央到地方，從上到下在垂直權力上的分割制約，強調國家權力運行中地方或下級相對于中央或上級制約性。在保證國家宏觀調控作用的同時，注意權力下放，處理好中央和地方的權力制約關系，提高權力運行效率。正如黨的十八大報告指出的：“支持和保證人民通過人民代表大會行使國家權力”，“加強對‘一府兩院’的監(jiān)督，加強對政府全口徑預算決算的審查和監(jiān)督。提高基層人大代表特別是一線工人、農民、知識分子代表比例，降低黨政領導干部代表比例。”

6.以民治權。人民是權力的真正擁有者，必須強化民眾對權力的監(jiān)督。馬克思主義的國家學說認為必須強化社會對權力的制約，以人民的民主權力來約束國家的權力，“使所有的人都來執(zhí)行監(jiān)督監(jiān)察的職能”，使權力的運行真正起到為民服務的作用。人民群眾對權力的制約能否真正實現，關系對權力制約的實際效果。要通過輿論（新聞、廣播、報刊等媒體）、政務公開、民意測驗、領導干部生活公開化、民主評議、民主選舉等措施，實現人民對權力的制約。以民制權是對權力制約的有效途徑，將權力的行使置于人民群眾的監(jiān)督之下，杜絕“暗箱作業(yè)”，以真正體現權力服務于人民的宗旨。正如黨的十八大報告指出的：“加強黨內監(jiān)督、民主監(jiān)督、法律監(jiān)督、輿論監(jiān)督，讓人民監(jiān)督權力，讓權力在陽光下運行。”

[1]本書編寫組.黨的十八屆三中全會《決定》學習輔導百問[M].北京：黨建讀物出版社，2013.

[2]本書編寫組.《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》輔導讀本[M].北京：人民出版社，2014.

[3]蔡長水.執(zhí)政黨建設概論[M].北京：九州出版社，2003.

[4]張文顯.法理學[M].北京：中共中央黨校出版社，2003.

[5]馬克思，恩格斯.共產黨宣言[M].北京：人民出版社，1949.

[6]中國共產黨第十八次全國代表大會文件匯編[M].北京：人民出版社，2012.