周斌

（中共新疆區(qū)委黨校經(jīng)濟學教研部新疆烏魯木齊 830002）

依法推進新疆南疆農(nóng)村惠民政策貫徹落實

周斌

（中共新疆區(qū)委黨校經(jīng)濟學教研部新疆烏魯木齊 830002）

中央和自治區(qū)黨委制定了一系列包括教育、醫(yī)療、社保、低保、富民安居、農(nóng)業(yè)補貼等農(nóng)村惠民政策，重點支持新疆南疆發(fā)展，成效巨大。但是，在貫徹落實政策的過程中也存在“走了樣”等不容忽視的問題。其深層次原因在于社會治理體系有待于進一步改善和治理能力有待于進一步提高，尤其是缺乏一套完善的法治保障體系。因此，必須將法治思維和法治方法貫徹于惠民政策的制定和實施的全過程。

新疆 南疆 農(nóng)村 惠民政策

中央新疆工作座談會以來，新疆經(jīng)濟社會發(fā)展速度更快、老百姓得到實惠更多，經(jīng)濟社會面貌發(fā)生了巨大變化。由于受歷史積累、自然環(huán)境等因素的制約，新疆南疆四地州的發(fā)展與全疆整體發(fā)展相比，還有較大差距，尤其是南疆四地州農(nóng)村發(fā)展差距更大。為此，中央和自治區(qū)黨委制定了包括教育、醫(yī)療、社保、低保、富民安居、農(nóng)業(yè)補貼等一系列農(nóng)村優(yōu)惠政策重點支持南疆經(jīng)濟社會發(fā)展。通過深入調查研究，深刻剖析政策制定、實施過程中存在的問題，對癥下藥采取科學對策，把政策貫徹落實好，使當?shù)乩习傩盏玫礁鄬嵒荩硎芨嗟陌l(fā)展成果，對于促進南疆社會穩(wěn)定和長治久安是十分必要的。

一、南疆農(nóng)村惠民政策貫徹落實的重要意義

只有實施好農(nóng)村惠民政策，才能更好地促進農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民的發(fā)展，才能保障困難群眾的基本生產(chǎn)生活條件，才能讓廣大農(nóng)民群眾尤其是南疆四地州農(nóng)民群眾共享改革發(fā)展成果，才能真正感受到社會主義大家庭的溫暖，才能增強黨和政府的向心力和凝聚力，才能為維護新疆社會穩(wěn)定和長治久安發(fā)揮重要作用。

經(jīng)過改革開放三十多年的發(fā)展，我國經(jīng)濟進入到從高速增長轉為中高速增長，經(jīng)濟結構從中低端走向中高端，發(fā)展動力從要素驅動、投資驅動轉向創(chuàng)新驅動的新階段。在新的發(fā)展階段，要更加注重在發(fā)展中人的因素，即發(fā)展為了人、發(fā)展依靠人、發(fā)展成果由人民共享。隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展，人民群眾總體上共享了改革發(fā)展成果，但也存在共享不平衡的問題，只有協(xié)調區(qū)域之間不平衡，才能讓更多的人享受到改革發(fā)展的豐碩成果。

新中國成立后，尤其是改革開放后，新疆同全國一樣都邁入了經(jīng)濟社會發(fā)展的“快車道”，特別是中央新疆工作座談會以后，天山南北更是發(fā)生了翻天覆地的變化。但是，由于受歷史和地理等因素的制約，新疆經(jīng)濟社會發(fā)展水平同全國平均經(jīng)濟社會發(fā)展水平相比，還有較大的差距。2014年全國人均GDP為46 531元，新疆僅為40 607元，相當全國平均水平的87.3%。在新疆的發(fā)展問題上，努力發(fā)展不一定能解決一切問題，但不努力發(fā)展什么問題也解決不了，因此新疆的發(fā)展關鍵在于把發(fā)展同民生結合起來，經(jīng)濟發(fā)展要惠及當?shù)?、惠及民生。新疆尤其是南疆，有少部分群眾的生活還比較困難，只有大力促進民生建設，努力兜底社會政策，才能更加有效的解決這些問題。2014年全國全體居民人均可支配收入為20 167元，新疆僅為15 097元，相當于全國平均水平的74.9%。在居民收入水平總體偏低的情況下，新疆區(qū)域內的經(jīng)濟社會發(fā)展又是很不平衡的。從宏觀層面分析，南疆與北疆的發(fā)展相比有明顯差距，尤其天山北坡經(jīng)濟帶與南疆四地州的發(fā)展相比還有相當大的差距。因此，在南疆實施好農(nóng)村惠民政策意義就更加重大。

南疆四地州是貧困最為集中連片的地區(qū)。該區(qū)域呈C型環(huán)繞塔克拉瑪干大沙漠西部、北部、南部，屬國家級貧困地區(qū)。由西向東連成一片，形成了少有的整體貧困，貧困面廣，貧困程度深的格局。比如和田地區(qū)和田（市）、和田（縣）、洛浦縣、墨玉縣、皮山縣、策勒縣、于田縣、民豐縣共8個縣市，全部是國家扶貧開發(fā)工作重點縣；86個鄉(xiāng)鎮(zhèn)當中有80個鄉(xiāng)鎮(zhèn)屬扶貧工作重點鄉(xiāng)，占鄉(xiāng)鎮(zhèn)總數(shù)的93%；1 470個行政村當中有1296個扶貧工作重點村，占整個和田行政村總數(shù)的92%，占自治區(qū)重點村總數(shù)的36.2%。同時，南疆四地州屬少數(shù)民族聚居區(qū)，特別是和田、喀什地區(qū)維吾爾人口相對集中。其中墨玉等10個縣市少數(shù)民族人口比重都超過98%。而且貧困地區(qū)基本生產(chǎn)生活條件差，基礎設施建設嚴重滯后。特別是農(nóng)田水利、電網(wǎng)改造、交通運輸、通訊等方面，成為制約農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的瓶頸。由于自身積累較少，經(jīng)濟基礎薄弱，致使貧困狀態(tài)具有很大的不穩(wěn)定性。這說明南疆四地州的經(jīng)濟社會發(fā)展需要國家和新疆維吾爾自治區(qū)黨委的重點支持，包括制定和實施傾斜性、針對性較強的惠民政策，大力支持區(qū)域內農(nóng)村發(fā)展。

二、南疆農(nóng)村惠民政策貫徹落實存在的問題

南疆農(nóng)村惠民政策都是關乎南疆農(nóng)民切身利益的民生問題，這些政策的有效實施在提高農(nóng)民的生活水平、增加發(fā)展機會、改變農(nóng)村落后面貌等方面發(fā)揮了積極作用，受到老百姓的衷心歡迎，贏得了民心，促進了社會穩(wěn)定。從總體來看，這些惠民政策符合南疆實際和老百姓心愿，成效巨大。但是，在貫徹落實這些政策的過程中也存在不容忽視的問題。

1.有些惠民政策在貫徹落實過程中“走了樣”。

各項惠民政策的有效落實主要靠各級領導干部，由于受到各種主觀、客觀因素的制約，尤其是有些村干部的文化素質比較低、思想覺悟不夠高，對各項惠民政策的理解、貫徹程度不夠準確，往往是“上有政策，下有對策”。比如一些地方發(fā)放低保，有一些不成文的土政策，像在村里參加民兵的，就給1～2份作為鼓勵，像村里的學生考上大專院校的，也給1～2份作為資助。這樣，使一些本身符合低保條件的村民沒有享受到，而不符合條件的卻享受到了。

2.優(yōu)惠政策實施的體制機制尚需進一步完善。各項惠民政策在實施過程中，還存在不公開、不透明、不公平等問題，有些未能及時貫徹落實，有些缺乏監(jiān)督檢查。比如低保政策是最受南疆農(nóng)民歡迎的，同時群眾針對低保問題提出意見也是最多的。雖然對低保發(fā)放有條件、程序規(guī)定，但是村干部的決定權還是比較大，有較大的操作空間，少數(shù)村干部尤其是村支書，把低保指標給了自己的親朋好友，群眾意見比較大。再比如一些惠民政策由民政、扶貧、農(nóng)業(yè)、畜牧等多部門組織實施，相互之間缺少溝通和協(xié)調，一些部門的項目實施后又缺乏相應督促檢查，這就導致一些政策在實施過程中落實不到位，出現(xiàn)偏差等問題。

3.對惠民政策的學習、宣傳、理解不到位。當前，在南疆農(nóng)村實施的惠民政策種類雜、項目細、條件多，許多農(nóng)民對此知之甚少，有的只是大概知道一些。即使一些鄉(xiāng)村干部也不是很清楚這些惠民政策的精神實質、目標要求、實施條件，造成在實施過程中出現(xiàn)偏差。特別是在以前，個別村干部有意把一些惠民政策“藏著掖著”，以便自己“暗箱操作”。通過群眾路線教育活動，這種情況已經(jīng)有了很大改觀。

4.惠民政策的負面影響需要注意。總的來說，惠民政策的實施，對解決南疆農(nóng)村農(nóng)民生活生產(chǎn)困難，改善和提高生活生產(chǎn)條件，增強黨和政府的凝聚力，產(chǎn)生了明顯的積極作用。但是，在此過程中，少數(shù)農(nóng)民特別是貧困農(nóng)民在不同程度產(chǎn)生了躺在惠民政策上睡大覺的思想行為，庭院經(jīng)濟不愿搞，種地不愿出力，出外打工不愿受苦，養(yǎng)了“懶漢”，加重了“等、靠、要”思想。這是需要加以注意的負面作用。

5.富民安居房政策應更貼近南疆農(nóng)村實際。富民安居房的政策措施基本符合南疆農(nóng)村實際情況，對于南疆新農(nóng)村建設，改善老百姓居住條件，提高他們生活水平，發(fā)揮了重大作用。但在一些地方，也有需要改進的地方。比如據(jù)在喀什疏勒、克州阿圖什市的一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)調研情況來看，農(nóng)民修建富民安居房，一戶農(nóng)民可以獲取的補助總額是28 500元，按要求蓋一幢80平方米的房子需要7～8萬元，自己自籌4～5萬元。對于家境比較殷實的農(nóng)民，他們建房子沒有問題。而對于比較貧困的家庭，他們要享受這項政策蓋房子，就比較困難。有的為了蓋房子，迫不得已把牛羊等生產(chǎn)生活資料賣掉了，制約了他們今后發(fā)展；有的把房子蓋好了，卻沒有錢去搞裝修、買家具、修庭院等，致使房子空著沒法入住。再比如，有的農(nóng)民由于經(jīng)濟條件差、家庭人口少，希望蓋一個40～60平方米的房子，但按照統(tǒng)一規(guī)劃，這樣房子的指標很少，使這部分農(nóng)民難以實現(xiàn)“住房夢”，或者勉強蓋房又造成新的困難。

6.低保政策的保障水平還需要進一步提高。低保政策對解決困難家庭基本生活問題產(chǎn)生了很大作用，特別是享受到低保的村民，非常歡迎這項政策，而沒有享受到的，對此也有些意見。從調研情況來看，低保政策的普惠性還不高。比如阿圖什市阿扎克鄉(xiāng)，有14個行政村，共8 498戶、42 484人，2013年農(nóng)民人均純收入4 850元，貧困人口比較多。該鄉(xiāng)發(fā)放低保采取的是動態(tài)管理的辦法，共有2 540人享受低保，從2007年至今一直沒有增加人數(shù)，享受低保人數(shù)所占比例不足村民總數(shù)的6%。

7.一定程度上存在“看病難”問題。在喀什、克州的一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)了解到，鄉(xiāng)村的醫(yī)療條件較差，醫(yī)療水平較低。有的鄉(xiāng)衛(wèi)生院缺乏醫(yī)務人員，有的許多村上沒有醫(yī)生，有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院設施落后，沒有X光等基本醫(yī)療檢查設備，只有幾種藥品。所以，農(nóng)民生病以后，要想得到有效治療只有去縣（市）、地（州）醫(yī)院就醫(yī)。目前在新農(nóng)合惠民政策實施下，在鄉(xiāng)上就醫(yī)可以報銷的比例約90%，縣上約80%，地州約60%，首府烏魯木齊約50%。一些農(nóng)民如果得了大病，要想到大醫(yī)院得到更好醫(yī)治，那么就必須承擔相應的醫(yī)療負擔。

8.農(nóng)業(yè)補貼政策需要向“精準化”方向邁進。一是農(nóng)業(yè)補貼政策與農(nóng)業(yè)種植結構調整不夠協(xié)調。據(jù)在一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)調研，為了增加農(nóng)民經(jīng)濟收入，鄉(xiāng)村宣傳鼓勵農(nóng)民種植蔬菜、林果等作物，但現(xiàn)行的農(nóng)業(yè)補貼主要是針對種植糧食、棉花，這就影響到農(nóng)民種植結構調整的積極性。二是每年農(nóng)業(yè)補貼發(fā)放時間都是在秋收以后，而在農(nóng)民需要買種子、農(nóng)藥、化肥等農(nóng)資時，卻拿不到補貼資金，一些村民對此不太滿意。

三、南疆農(nóng)村惠民政策貫徹落實的對策建議

深刻分析惠民政策在貫徹落實過程中存在的問題，深層次的原因在于社會治理體系和治理能力還有待于進一步改善和提高，尤其是缺乏一套完善的法治保障體系。因此，必須將法治理念、方法和方式，貫徹于惠民政策制定和實施的全過程，進一步提升工作的層次和水平。

1.堅持將惠民政策納入法治軌道。新疆工作的大政方針是堅持依法治疆，同樣在農(nóng)村惠民政策制定和實施過程中也要依法進行。反觀當前在南疆農(nóng)村優(yōu)惠政策實施中存在的“走了樣”，以及不公開、不透明、不公正等問題，很大程度是“人治”的結果所導致的，所以，必須加強法治建設。一是大力加強法治宣傳和教育，增強人們的法治意識和法律知識，使廣大的干部群眾都能認識到，享受惠民政策待遇必須依照法律規(guī)定執(zhí)行，而不是由哪一個人說了算。二是積極推進惠民政策的法治化建設。通過各級人民代表大會將各項惠民政策轉化為法律、法規(guī)，真正做到有法可依，有法必依，執(zhí)法必嚴，違法必究。

2.不斷完善惠民政策制定實施的體制機制。在組織機構上，應由綜合部門負責統(tǒng)一組織協(xié)調優(yōu)惠政策的調研、制定和實施，防止“九龍治水，群龍無首”及“各管一塊”的情況發(fā)生，提高優(yōu)惠政策的針對性和實效性。在運行機制上，應建立調研——制定——實施——監(jiān)督——檢查——反饋——修正的完整體系，并建立第三方評估機制，使優(yōu)惠政策更能貼近南疆農(nóng)村實際和老百姓最迫切的需要，讓老百姓真正得到好處和實惠，成為消除貧困的“民生工程”，成為凝聚人心的“民心工程”，成為引領經(jīng)濟社會現(xiàn)代化發(fā)展的“民智工程”。

3.加大對惠民政策的宣傳培訓力度。要增加惠民政策在執(zhí)行中的透明程度，發(fā)揮惠民政策的“惠民生”、“聚民心”的作用，就必須讓廣大干部群眾掌握惠民政策的精神實質、條件要求和實施程序，做到家喻戶曉，婦孺皆知。一是惠民政策應盡量簡單易行，讓群眾容易學習和掌握。二是把相關惠民政策編輯成冊，并把其中難以理解和把握的部分用案例予以說明。三是對新的惠民政策，要對鄉(xiāng)村干部舉辦培訓班，確保他們能夠掌握和運用新的政策措施。四是通過開會、廣播、電視、文藝等多種形式和途徑加大對農(nóng)民群眾的宣傳，讓老百姓成為各項優(yōu)惠政策措施的“明白人”，更好監(jiān)督優(yōu)惠政策的貫徹執(zhí)行。

4.將“扶志扶智”作為優(yōu)惠政策的著力點?！巴庖蛲ㄟ^內因起作用”。南疆農(nóng)村要徹底改變落后的面貌，建設社會主義新農(nóng)村，同全國人民一道跨入小康社會，最終要靠南疆廣大農(nóng)民自身努力和發(fā)展，其中根本的是思想觀念的轉變、文化知識的提高、工作能力的提高、行為模式的轉變等，以適應經(jīng)濟社會現(xiàn)代化的發(fā)展。一是加大投入力度，支持南疆教育事業(yè)的發(fā)展。做好14年義務免費教育工作，加大對南疆學生讀大專院校的免費范圍、扶持力度，提高職業(yè)教育的培訓范圍和水平。二是堅定不移推進“雙語”教育。只有這樣，才能提高青少年的文化素質，打破原有的思維模式和行為方式，增強社會交往和參與社會工作的能力。三是發(fā)展“嵌入式”的社區(qū)發(fā)展模式，促進社會結構和文化氛圍的轉變。四是鼓勵和支持農(nóng)民到內地等外地打工，促進他們轉變觀念，提高工作技能，增加經(jīng)濟收入。

5.注重培育當?shù)剞r(nóng)民的自我發(fā)展能力。文化信息閉塞，人的科學文化素質低，生產(chǎn)技能不高，生活習慣散懶，思想比較僵化，社會缺乏創(chuàng)新機制、發(fā)展活力和內生動力，是南疆農(nóng)村經(jīng)濟社會發(fā)展嚴重滯后的根本原因。要改變這種狀況，必須注重發(fā)展生產(chǎn)，提高當?shù)剞r(nóng)民的自我發(fā)展能力，重點是提高創(chuàng)業(yè)、就業(yè)的能力。比如，在南疆農(nóng)村搞牛羊養(yǎng)殖業(yè)是增加農(nóng)民收入的有效途徑，但一些農(nóng)民在發(fā)展過程中，卻遇到貸款難的問題。在這方面，應從南疆農(nóng)村長遠發(fā)展著眼制定貸款優(yōu)惠政策，降低貸款條件和利息，增加貸款額度，特別是延長還款期限，使他們有較充裕時間擴大規(guī)模、擴充實力、增強能力，助推創(chuàng)業(yè)發(fā)展。再比如，在南疆一些地方種植林果、蔬菜的經(jīng)濟效益比較好，是當?shù)剞r(nóng)業(yè)經(jīng)濟結構調整的發(fā)展方向，同時也面臨自然和市場的雙重風險，但是種植這些作物得不到農(nóng)業(yè)生產(chǎn)補貼，這在一定程度影響到農(nóng)民生產(chǎn)積極性和這些產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。因此，應給予同種植糧食、棉花一樣的補貼待遇，以將這些南疆農(nóng)村優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)做大做強。

6.在富民安居房建設中更多考慮貧困群眾的實際需求。富民安居房建設是使南疆農(nóng)民享受很多實惠的一項政策，深受農(nóng)民歡迎，大家都想享受到這項優(yōu)惠。但是，對于積蓄很少、家境貧寒的家庭，要享受到這項優(yōu)惠又可能造成新的生產(chǎn)生活困難。因此，在實行這項政策時，應避免“一刀切”，要根據(jù)困難群眾的實際經(jīng)濟承擔能力和有效需求，增加40～60平方米住房的指標，使這部分群眾能夠建得起、住得好。

7.增強惠民政策的普惠性和支持力度。關于低保政策，鑒于南疆農(nóng)村農(nóng)民普遍收入較低、農(nóng)民發(fā)展生產(chǎn)能力較弱的狀況，建議將享受低保家庭的比例提高到50%以上，同時較大幅度提高低保發(fā)放金額，進一步發(fā)揮低保政策在改善南疆農(nóng)村居民生活的重要作用。關于新農(nóng)合政策，建議加大財政投入，提高當?shù)剞r(nóng)民在各級醫(yī)院的報銷比例，真正使他們看得起病。關于新農(nóng)保，雖然要求最低一年交100元，但有些農(nóng)民覺得還有困難，建議對少部分農(nóng)民適當降低標準。

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責任編輯：張新友

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10.3969/j.issn.1003-4641.2015.04.08