李偉國

（中國社會科學(xué)院研究生院 北京 100031）

長期以來，學(xué)界普遍關(guān)注的是縣級政權(quán)的政治運作及改革，而對于縣級政府機構(gòu)的實際運行關(guān)注甚少。組織機構(gòu)是職能實施的載體，不僅直接影響行政效率的提高，還影響政府職能的實施。縣級政府機構(gòu)的運行狀況直接影響著縣級政府職能能否得到充分的發(fā)揮。2012至2013年間，筆者在甘肅省Z縣掛職擔任縣民政局有關(guān)職務(wù)，期間獲取了大量的實證資料。本文試圖以縣民政局的行政運行為縮影，描述筆者眼中西部欠發(fā)達地區(qū)縣級政府機構(gòu)行政運作模式和機制，以及這一模式和機制所產(chǎn)生的政治和社會效果。

一、縣級政府機構(gòu)運行的基本模式

Z縣位于甘肅省中部，以其貧困而出名。Z縣民政局是縣政府主管社會行政事務(wù)的職能機構(gòu)，主要職權(quán)包括：基層政權(quán)建設(shè)、區(qū)劃地名、救災(zāi)救濟、社會福利、優(yōu)撫安置、民間組織管理、婚姻登記、殯葬管理等110余項職能。縣民政局設(shè)有辦公室、優(yōu)撫安置股、救災(zāi)股、基層政權(quán)和社區(qū)建設(shè)股、社會福利和社會事務(wù)股（民間組織管理股、民間組織執(zhí)法監(jiān)察股）、區(qū)劃地名股等6個內(nèi)設(shè)機構(gòu)，還設(shè)有縣雙擁工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室、縣老齡工作辦公室、縣社會救助辦公室、社會福利院和收容遣送站等其他機構(gòu)?，F(xiàn)有編制內(nèi)工作人員24名（實際日常辦公人員不到20人），其中局領(lǐng)導(dǎo)班子成員包括局長1名、副局長2名、支部書記1名、紀檢組長1名、社工委副書記1名、老齡辦主任1名。

政府部門作為公共權(quán)力機構(gòu)，需要通過決策、執(zhí)行、監(jiān)督等一系列活動實施具體的治理。筆者從決策、執(zhí)行和監(jiān)督三個環(huán)節(jié)來考察縣民政局行政運行的程式與形式。

（一）決策

決策是行政運行的第一步。我國各級政府部門的根本組織原則和領(lǐng)導(dǎo)制度是民主集中制，由于權(quán)力結(jié)構(gòu)的集中性，行政體制的運行過程表現(xiàn)為明顯的命令服從式，即下級對上級的絕對服從。縣級政府的決策屬于貫徹執(zhí)行的決策，即是把上級政府的決策和本行政區(qū)的社會經(jīng)濟發(fā)展結(jié)合起來加以落實。縣民政局作為縣級政府的組成機構(gòu)，既承擔著貫徹落實本級政府決策的責任，也擔負著落實上級民政部門決策的職守。以縣民政局為例，行政運行的周期以年為單位，周而復(fù)始的規(guī)范化模式貫穿始終，年度的工作任務(wù)安排即屬于決策的一部分，筆者暫稱之為年度決策。在年度決策執(zhí)行過程中，會根據(jù)情況的變化進行適當調(diào)整。

對于年度決策，其產(chǎn)生的依據(jù)主要有兩部分，一是縣政府全年工作目標，主要是根據(jù)縣政府確定的年度指標數(shù)據(jù)，這些指標數(shù)據(jù)的確定往往是來源于縣委的決策；二是市民政局全年的工作部署。縣民政局的工作安排必須既符合全縣經(jīng)濟社會發(fā)展總體目標，又符合上級民政部門部署要求。從實質(zhì)上看，縣民政局自身所作出的決策幾乎沒有。以2012年為例，2月份縣里召開了全縣經(jīng)濟工作會議，對全縣一年的各項工作作出安排；3月份市民政局召開全市民政工作會議，對全市民政工作提出要求。根據(jù)這兩次會議要求，縣民政局將工作進行分解和具體化，4月9日，縣民政局召開全縣民政工作會議，對本年度工作進行安排。

這種決策有兩個突出特點：一是層層加碼?？h里和市上的發(fā)展要求是基于本地區(qū)條件較好的縣域發(fā)展速度和水平設(shè)計目標，這個目標對于欠發(fā)達縣區(qū)在實施上本就不具有可操作性?？h民政局為了完成這一目標，必須再留有余量，因此，人人都知道這是一個不可能完成的目標。二是違背常理。決策目標的制定完全根據(jù)上級任務(wù)要求，與本地區(qū)發(fā)展實際有所脫節(jié)。比如，在全縣民政工作會上提出，要建設(shè)一定數(shù)量的鄉(xiāng)鎮(zhèn)養(yǎng)老機構(gòu)，以符合上級關(guān)于養(yǎng)老機構(gòu)發(fā)展的任務(wù)要求，但是按照現(xiàn)有的經(jīng)費安排，這種建設(shè)任務(wù)是不可能完成的。這種決策的后果就是，可能出現(xiàn)偷梁換柱的情況，比如可能把“五保家園”等其他建設(shè)項目作為養(yǎng)老機構(gòu)建設(shè)項目，甚至有可能出現(xiàn)統(tǒng)計數(shù)據(jù)的造假。

此外，在行政運行的實際過程中隨時可能需要決策，在這種情況下，縣民政局的決策權(quán)也是不完整的。在縣級政府行政過程中，本行政部門的事，往往分管副縣長甚至縣長或者書記要直接介入?？h民政局在出現(xiàn)需要決策的問題時，也會主動向分管副縣長請示，甚至需要逐級請示。在這種情況下，科局長的作用已被部分的取代，乃至在部門決策的過程中處于無力狀態(tài)。因此，對于縣民政局來說，其權(quán)力在很大部分上是收歸縣政府所有了，有時甚至縣政府也不能決策，而要依附于縣委的決策，行政部門的自主性受到多方的監(jiān)控和控制，難以施展。

（二）執(zhí)行

1.執(zhí)行的主體

縣級政府機構(gòu)執(zhí)行過程中出現(xiàn)的一個突出特點是，執(zhí)行權(quán)力的分解與轉(zhuǎn)移，即除日常性行政事務(wù)外，本來應(yīng)該是行政部門職權(quán)范圍的事，卻被主動或被動地交由其他部門或機構(gòu)來處理。

一種情況是被動轉(zhuǎn)移。一些上級重視或者比較能出政績的工作，往往會移交給縣委、縣政府設(shè)立的專門機構(gòu)來處理，這些專門機構(gòu)掛著縣委、縣政府的名號，把涉及的職能部門和鄉(xiāng)鎮(zhèn)全部納入，雖然實際工作人員主要還是職能部門的人員，但工作業(yè)績可能都要計算在縣委、縣政府的賬上。以民政局為例，2012年，根據(jù)甘肅省統(tǒng)一安排部署，對城鄉(xiāng)低保、農(nóng)村五保實施提標，從職能分工上看，該項工作屬于民政職權(quán)范圍內(nèi)的事。縣委、縣政府對此高度重視，以“兩辦”名義下發(fā)了提標工作方案，成立了以縣委書記為組長的領(lǐng)導(dǎo)小組開展這項工作，民政、財政、各鄉(xiāng)鎮(zhèn)，甚至信用社成為這個領(lǐng)導(dǎo)小組的成員單位，縣里四大班子領(lǐng)導(dǎo)悉數(shù)成為領(lǐng)導(dǎo)小組成員，但實際工作都還是由縣民政局實施完成。這種做法有利有弊，有利的是工作落實更有力度，尤其在進村入戶調(diào)查摸排工作中，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)都將此作為一項重要任務(wù)來完成；有弊的是萬一在這項工作中出現(xiàn)問題，往往難以確定需要承擔責任的部門。比如，如果在這次提標過程中出現(xiàn)了弄虛作假的情況，入戶調(diào)查是鄉(xiāng)鎮(zhèn)承擔的，審核確定是民政部門完成的，到底誰承擔責任可能會存在扯皮的情況。

二是主動轉(zhuǎn)移。還有一些工作，在作出決策之初就明知不可能完成，或者難辦的、費力不討好的，往往也會通過各種途徑將責任上交或下移。如，關(guān)于社區(qū)建設(shè)、養(yǎng)老福利機構(gòu)建設(shè)等投入多、見效慢的工作，就通過簽訂責任書等形式分配給有關(guān)鄉(xiāng)鎮(zhèn)完成。這樣責任主體就由縣民政局轉(zhuǎn)移到鄉(xiāng)鎮(zhèn)，即使相關(guān)任務(wù)不能完成，縣民政局也有向縣委、縣政府解釋的理由。

2.執(zhí)行的方式

從縣民政局行政執(zhí)行的方式上看，主要就是通過會議、文件、檢查、考核的方式來完成。直接做工作的相對比較少，絕大部分工作是移交給社區(qū)或鄉(xiāng)鎮(zhèn)完成。

一是會議。會議是縣級政府機構(gòu)喜歡運用的一個方式。以縣民政局為例，會議的主要目的是將日常的業(yè)務(wù)工作進行安排部署。通過會議的不同層級，以顯示所要部署事務(wù)的重要性。特別重要的事務(wù)，請縣委分管副書記到場提出要求，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)一把手參會，這類事務(wù)在落實上會比較順暢；一般的事務(wù)，請分管副縣長到場，這類事務(wù)處理上還會比較順暢；而以民政局名義召開的會議，在落實上可能就會打一些折扣。

二是文件。與會議類似，發(fā)文也是落實工作的重要手段。通過不同的發(fā)文方式，也可以突出事務(wù)的重要性。重要的工作，比如低保提標、優(yōu)撫安置政策等，以縣委辦公室和縣政府辦公室“兩辦”的名義下發(fā)，權(quán)威性最大，執(zhí)行起來最為方便；以本部門的名義發(fā)的文，在當前這種文牘主義盛行的情況下，作用就比較有限了。

三是檢查。檢查是確保工作落實的重要手段，在通過會議、文件將工作部署后，接下來就是檢查。對于縣級民政部門，工作的大部分時間都在下鄉(xiāng)檢查。以2012年上半年為例，2月至3月，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)民政資金使用情況檢查；3月至5月，城鄉(xiāng)低保、農(nóng)村五保提標情況檢查；4月到5月，基層組織建設(shè)情況檢查；6月到7月，優(yōu)撫安置、退伍軍人補貼發(fā)放情況檢查等等。從實際情況看，檢查對促進工作落實有很大作用，但是也存在一些問題。比如，最突出的問題是覆蓋面的問題，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一般都會拿出一些做得比較好的典型供檢查，通過檢查發(fā)現(xiàn)問題進而解決問題比較難。

四是考核。所謂考核，即對目標管理責任制落實情況進行考核。以縣民政局為例，每年年初，縣民政局分別要和縣政府以及市民政局簽訂目標管理責任書，縣民政局再將任務(wù)分解，與各股以及各鄉(xiāng)鎮(zhèn)（民政工作站）簽訂目標管理責任書。以2012年縣民政局和各鄉(xiāng)鎮(zhèn)簽訂的目標管理責任書為例，共涉及12大類56個小類的工作，基本上是將縣政府和市民政局的目標管理責任書再細化分配給各鄉(xiāng)鎮(zhèn)。通過目標管理責任制，將責任落到了鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)的頭上。

（三）監(jiān)督

以縣民政局2012年實際工作情況為參照，對縣級政府機構(gòu)行政運行的監(jiān)督主要是靠上級檢查、人大監(jiān)督和年終考核來實現(xiàn)的。

一是上級檢查。主要是上級對口部門對某項工作落實情況的業(yè)務(wù)檢查。以縣民政局為例，2012年上半年，市民政局先后開展了民政重點項目進展情況檢查、老齡工作落實情況檢查、低保提標工作檢查、雙擁優(yōu)撫工作情況檢查、上半年中期工作業(yè)務(wù)檢查等。這種檢查的主要問題是形式化嚴重，檢查往往就看縣里安排好的幾個點，形式意義大于實質(zhì)意義，有下級糊弄上級，一級糊弄一級的嫌疑。即便如此，下級還是希望上級能經(jīng)常來檢查，原因主要是上級手中有項目的審批權(quán)，接受檢查意味著有可能獲得項目、資金支持或者其他便利條件。

二是人大監(jiān)督。人大監(jiān)督是行政監(jiān)督的一個重要方面，但這種監(jiān)督往往還處在“提意見”的范疇，形式上也主要是以調(diào)研為主，一般不產(chǎn)生直接的、實質(zhì)性的效果。但是，這種調(diào)研最終要形成調(diào)研情況報告縣委，并大多數(shù)會以“兩辦”的名義在各鄉(xiāng)鎮(zhèn)和縣直部門發(fā)放，因此，對此類監(jiān)督、調(diào)研，行政部門還是非常重視的。以縣民政局為例，2012年上半年，先后接待了縣人大關(guān)于民間團體管理情況的調(diào)研，市人大關(guān)于撫恤優(yōu)待安置相關(guān)法規(guī)執(zhí)行情況的調(diào)研。當然這種調(diào)研，絕大多數(shù)也是走馬觀花式，說好話多，提意見少。

三是年終考核。對行政部門最為重要的監(jiān)督就是年終考核。這是縣里每年年終的頭等大事，縣級黨委政府一般要組成聯(lián)合考核組，對照該部門與縣政府簽訂的目標考核責任書，對一個部門各方面的工作進行詳細考核打分。Z縣根據(jù)考核情況要實施一定的獎懲，年終考核成績不好的部門負責人可能在仕途升遷上受到較重的影響。由于目標責任考核的內(nèi)容涉及方方面面，從政治學(xué)習(xí)到社會治安，從計劃生育到安全生產(chǎn)，真正職責業(yè)務(wù)范圍的工作所占比例不大，這在某種程度上也影響了縣級政府機構(gòu)行政的主動性和積極性。

二、行政運行中存在的主要問題

（一）事權(quán)多元，效率低下

從理論上講，縣政府的行政管理體系是按照首長負責制的原則建立起來的，縣級政府機構(gòu)也應(yīng)該在職權(quán)范圍內(nèi)按照首長負責制的原則建立。但是實踐中，職能部門的權(quán)力往往被分管副縣長直接“包辦”下來。職能部門負責人要得到更多的支持，往往需要得到行政體系內(nèi)的“上司”即分管副縣長的認可，在做某些決策的時候，甚至需要更高級別的領(lǐng)導(dǎo)的認可，如縣委書記、縣長的認可。這樣容易造成“一仆二主”，甚至“一仆多主”的情況，領(lǐng)導(dǎo)之間的協(xié)調(diào)妨害了正常的行政效率。協(xié)調(diào)不善，容易造成行政權(quán)力運行陷入無序和沖突之中。例如，縣民政部門在正常行政體系之外，還有一個縣委副書記分管民政工作，一名副縣長負責民政工作，縣人大常委會和縣政協(xié)各有1個副主任（副主席）聯(lián)系民政工作，縣委組織部長擔任老齡委主任也在管民政工作，政法委書記擔任雙擁辦主任也在管民政工作。因此，在很多情況下，一項正常的工作往往要協(xié)調(diào)多方面的領(lǐng)導(dǎo)，行政效率大打折扣。

（二）權(quán)責分離，推卸責任

縣級政府機構(gòu)運行另外一個問題是權(quán)責分離。突出表現(xiàn)為有權(quán)無責和有責無權(quán)的情況?？h委書記是全縣真正的“行政首長”，縣委書記直接介入行政事務(wù)是真實存在的，縣委書記的行動往往起決定性的作用。因此很常見的一種情況是，縣委或縣政府對一個部門本應(yīng)承擔的職責作出決策，而這個決策的實際責任承擔者卻是這個職能部門。以Z縣為例，2012年該縣經(jīng)受了一次自然災(zāi)害，災(zāi)情發(fā)生后，救災(zāi)資金撥付到縣民政部門，這筆資金如何使用，本來應(yīng)該是縣民政局根據(jù)受災(zāi)情況決定的事，但其實這筆救災(zāi)資金的用途是要經(jīng)過縣委會議決定的。如果在決定過程中，有一部分資金被用在不是直接與救災(zāi)有關(guān)的用途之上，雖然決定是由縣委會議集體決定的，但是承擔責任的主體有可能是沒有決定權(quán)的縣民政部門。權(quán)責分離的另一面就是推卸責任。在縣級行政的各個層次中，對于那些能體現(xiàn)政績、又好辦的工作，各級負責人都會不遺余力地積極承擔，但對于一些難辦的、費力不討好的工作，往往責任上交或責任下移，本該自己負責的，要么拉著上級領(lǐng)導(dǎo)一起負責，要么交給鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級處理處置。

（三）權(quán)力濫用，職能擴展

從縣民政局的實際運行來看，在縣級行政中縣政府的行政行為和縣級政府機構(gòu)的行政行為往往難以加以明確區(qū)分。實際工作中，縣長成了大局長，副縣長成了分管局長，各職能部門負責人往往成了辦理具體事務(wù)的辦事員。縣級政府機構(gòu)普遍缺乏獨立的決策權(quán)，決策過程實質(zhì)上被上移。在行政決策過程中，由于縣級黨委政府領(lǐng)導(dǎo)考慮工作時會從更宏觀的層面考慮整體性的工作，因此在決策中往往摻雜了其他考量因數(shù)，行政目的不再純粹。比如，農(nóng)村低保本來是保護農(nóng)村低收入群眾生活的一項措施，但是由于縣里的計劃生育工作不好，縣里就出臺土政策，凡是違反計劃生育政策的，在申請低保時要給予一定限制。這其實是與國家的政策相違背的，某種程度上已經(jīng)構(gòu)成了權(quán)力的濫用。

同時，縣級政府機構(gòu)一直存在著權(quán)力擴張的內(nèi)在傾向，行政邊界不斷擴展。一些縣級政府機構(gòu)，根據(jù)其一項項業(yè)務(wù)不斷分設(shè)出新的機構(gòu)，新的機構(gòu)再不斷地擴張產(chǎn)生自己的內(nèi)設(shè)機構(gòu)。以縣民政局民間組織管理工作為例，雖然一個縣的民間組織數(shù)量并不多，管理也主要是形式上的管理，但是隨著國家對這項工作的重視，縣民政局已經(jīng)成立了民間組織管理股、民間組織執(zhí)法監(jiān)察股，有的地方如鄰縣M縣，已經(jīng)成立民間組織管理局，職能得到進一步擴張。擴張機構(gòu)可以有效解決人員安置，解決與上級對接等問題，但隨之而來的問題也產(chǎn)生了，就是大量超編人員、聘用制人員和合同工的辦公費用和工資如何解決。從Z縣的實際看，靠財政資金已無法維系辦公和工資費用，只有依賴所掌握的資源條件不斷開源。對于縣民政部門來說，工作中很大一部分精力放在爭取上級專項經(jīng)費上，同時通過行政性收費、老年福利院對外招租盈利等方式獲取額外收入。

三、主要原因分析

造成行政運行中存在種種問題的原因，筆者認為主要是由于縣級黨委政府和縣級政府機構(gòu)之間的特殊關(guān)系?？h級政府機構(gòu)權(quán)力直接來源于縣級黨委政府，縣級黨委政府在資源所有權(quán)和行政管理權(quán)一體化的條件下，通過權(quán)力的分配嚴格掌控著縣級政府機構(gòu)，這種關(guān)系導(dǎo)致縣級政府機構(gòu)運行中存在的種種問題。

一是縣級政府機構(gòu)權(quán)力來源于縣級黨委政府?？h民政局局長是由縣長提名，并且通過縣委審核和組織部門考察之后才能獲得人大任命的。因此，在縣行政等級制中，真正意義上的行政授權(quán)并不存在；為憲法所規(guī)定的縣政府組成人員均由縣級黨委及其組織部門遴選任命，即便科級副職亦由縣委組織部門先行確認其任職條件。在縣級行政運行中，由于黨政混一的現(xiàn)實促使地方干部將自身利益的獲得和仕途晉升的希望全部寄托在地方權(quán)力核心，也就是縣級黨委政府上?？h級黨委政府由于控制著縣級政府機構(gòu)的財政、人事、審計等權(quán)力，因而造成縣級政府機構(gòu)對縣級黨委政府的過分依賴關(guān)系。

二是縣級黨委政府通過權(quán)力的分配控制著縣級政府機構(gòu)?？h級黨委政府以國家代理人身份直接占有絕大多數(shù)社會資源，并將這種占有轉(zhuǎn)換成權(quán)力分配形式，從而構(gòu)建行政機構(gòu)設(shè)置中部門與部門之間的功能性權(quán)力。在這個意義上，所謂行政權(quán)力上的分配即是資源基本配置權(quán)的分配。權(quán)力功能上的差別則意味著支配和控制資源的多寡，同時意味著獲得資源和利益的可能性。這就是縣政府權(quán)力運作的核心內(nèi)容。[1](P82)縣級政權(quán)組織在某種程度上已經(jīng)異化為追求自身利益的獨立主體，其為了自身利益不斷侵入本應(yīng)是縣級政府機構(gòu)職責范圍內(nèi)的事項，實施著過分的干預(yù)。

本文的分析不在于也不可能給出縣級政府機構(gòu)行政運行存在問題的最佳解決方案，更不是認為當前縣級政府機構(gòu)的行政運行沒有任何可取之處,而是力圖通過對縣民政局行政運行實證分析的這個窗口，描繪現(xiàn)實的縣級政府機構(gòu)運行的實際圖景。通過對縣級政府機構(gòu)及其具體結(jié)構(gòu)和運行進行白描式的調(diào)查分析,才能使各項改革措施建立在客觀研究和科學(xué)分析的基礎(chǔ)上。如果本文能對這一目標的實現(xiàn)起到稍許幫助，也就實現(xiàn)了其基本的價值。

［1］周慶智.中國縣級行政結(jié)構(gòu)及其運行［M］.貴陽：貴州人民出版社，2004.