方 英

從英國經(jīng)驗看社會工作發(fā)展與NGO及政府的關(guān)系

方 英

本文分析了英國社會工作發(fā)展和NGO及政府的關(guān)系，認為在發(fā)展初期，社會工作具有強烈的民間性；中期隨著全面福利國家的建設(shè)，社會工作被吸納到政府社會服務(wù)部門，民間性大為減弱；從20世紀80年代開始，政府以購買服務(wù)、“伙伴關(guān)系”建設(shè)等形式恢復其民間性。借鑒英國經(jīng)驗，中國社會工作發(fā)展要理清和NGO及政府的關(guān)系，如通過加強與NGO的聯(lián)系提升其民間性；又如以建設(shè)自主創(chuàng)新的現(xiàn)代社會組織為目標，在與政府的關(guān)系上實現(xiàn)從“依賴關(guān)系”向“伙伴關(guān)系”的轉(zhuǎn)變。

社會工作；多元支持網(wǎng)絡(luò)；依賴關(guān)系；伙伴關(guān)系

社會工作的發(fā)展是現(xiàn)代社會的人工制品，其發(fā)展不可能孤立于社會價值、實踐和制度，其在促進社會變化的同時也對社會變化做出回應。①Eric Sainsbury. The Personal Social Services. London:Pitman Publishing Limited, 1977:32-35.英國和中國的社會工作發(fā)展源于不同的歷史情景和社會文化，在發(fā)展時間、動力和模式上各不相同。但是英國作為工業(yè)革命最早的國家，也是最早探索如何變革社會以適應經(jīng)濟發(fā)展需要的國家之一，其在社會工作實踐中積累的一百多年的經(jīng)驗對中國剛剛起步發(fā)展的社會工作具有借鑒意義，本文將集中從社會工作與NGO及政府的關(guān)系視角展開探討。

一、不同時期英國社會工作與NGO及政府的關(guān)系

（一）早期社會工作民間探索階段

英國社會工作起源于19世紀中葉對城市貧困的工人階級進行介入和干預。工業(yè)化的啟動吸引了大量流動人口來到城市成為工人，人口的快速聚集產(chǎn)生了一系列的住房、健康和周期性失業(yè)等問題，城市貧困人口大量增加。1834年，《濟貧法修正案》頒布，對1601年《濟貧法》中以教區(qū)為單位的救濟進行修正以適應人口大規(guī)模流動的需要。這時，英國政府保持盡可能少的介入，民間慈善起到半壁江山的作用。以1861年的倫敦為例，有640家民間慈善機構(gòu)，其中144家成立于過去10年，其年總收入是250萬鎊，比政府濟

貧法的年度預算多出100萬英鎊。①Eric Sainsbury.The Personal Social Services, London: Pitman Publishing Limited, 1977:61-63.

在對救濟對象的資格進行鑒別的過程中，1869年建立的慈善組織協(xié)會（Charity Organisation Society）及其成員開展了涉及申請者個性、道德、習慣、生活方式等方面的詳細調(diào)查。雖然個案工作在慈善組織協(xié)會之前就已經(jīng)被NGO組織廣泛采用，但該組織對其進行了總結(jié)規(guī)范，以使慈善由富人的非技術(shù)性工作轉(zhuǎn)變?yōu)閷I(yè)助人工作。此時，慈善組織協(xié)會的個案工作者強調(diào)從貧困者自身的角度去分析個體的困境和問題以便于更直接地介入他們的生活。這個傳統(tǒng)對個案工作影響深遠。②John Harris.State Social Work: Constructing the Present from Moments in the Past.British Journal of Social Work.2008（3）.個案社會工作方法起源于NGO的實踐，在此經(jīng)慈善組織協(xié)會的總結(jié)并日漸規(guī)范，源于NGO的家庭個案成為英國社會工作最為主流的傳統(tǒng)。③Bill Jordan. Freedom and the Welfare State.London: Routledge & Kegan Paul Ltd.1976:158.

宗教組織和人士提供的服務(wù)是社會工作的第二個源頭。19世紀50年代教堂雇用女性擔任道德福利工作者，主要通過對婦女和女孩提供照顧和控制來傳播宗教影響。1876年，第一個警廳傳教士在英格蘭教堂戒酒協(xié)會的影響下被任命，這成為緩刑服務(wù)的前身。1926年頒布的刑事司法法案（Criminal Justice Act）確立緩刑服務(wù)為常規(guī)服務(wù)。④Joan Cooper.The Creation of the British Personal Social Services 1962-1974.London:Heinemann Educational Books Ltd,1983:56-60.

居民服務(wù)中心運動（Settlement Movement）是社會工作發(fā)展的第三個源頭?！靶〗M工作的概念源自居民服務(wù)中心運動”⑤John Harris.State Social Work: Constructing the Present from Moments in the Past.British Journal of Social Work, 2008（3）.，“服務(wù)中心致力于通過自助和社區(qū)支持提升居民的生活質(zhì)量”⑥Barbara Trainin Blank.Settlement Houses: Old Idea in New Form Builds Communities.The New Social Work, Summer,1998（5）.。該運動開始于19世紀80年代并在20世紀20年代的英國和美國達到高潮，其主要目的在于使不同社區(qū)中的窮人和富人能更為密切地聯(lián)系在一起，主要目標是在貧窮的城市社區(qū)建立服務(wù)中心，為中產(chǎn)階級的志愿者和當?shù)鼐用褚黄鹕?、分享知識和文化提供據(jù)點，其服務(wù)包括日托、教育、健康照顧等內(nèi)容。英國的居民服務(wù)中心運動（The Settlement House Movement）開始于1884年，當時倫敦的中產(chǎn)階級改革者在東倫敦建立了第一個服務(wù)點——湯恩比館（Toynbee Hall），為該區(qū)貧窮的工人提供社會服務(wù)和教育。早期的服務(wù)中心多由大學或宗教人士創(chuàng)辦，成為社會工作發(fā)展的基地（Reyes, 2008）。⑦Reyes J M.Common space, safe place: Lived experiences of former settlement house participants from the West Town and Humboldt Park neighborhoods of Chicago. Dissertation Abstract International,2008,69（5）:1682A.這項社會運動更側(cè)重于用相互影響的小組工作和社區(qū)層面的改變和干預行動，成為社會工作方法發(fā)展的重要源頭。

“對于那些需要幫助者來說，沒有幫助他們自助更好的方法了！”h“使那些需要幫助的年輕女孩終身受益的方法就是教育她們成為自尊、自立、積極進取具有抱負的人”⑧i Susan J,Gordon.Settlement House Spirit Lives on in a New York School for Immigrants. The Jewish Forward，2001（2）.，和方法相伴隨的是NGO的先行者們直面現(xiàn)實采取行動進行干預和改善的勇氣，致力于改良社會，提升社會公平和正義的理想和實踐探索。

（二）福利國家建設(shè)階段政府對社會工作民間性的擠壓

到了戰(zhàn)后及思賓穆報告（Seebohm Report）頒布后的一段時期（1940—1970中期），面對社會中存在的

疾病、無知、骯臟、失業(yè)、貧窮等社會問題①Beveridge.Beveridge Report: Social Insurance and Allied Services. Presented to Parliament by Command of His Majesty,1942.，英國國家社會福利進入一個普及和提升階段，全民醫(yī)療、教育、社會服務(wù)全面展開，社會工作進入一個大發(fā)展時期。國家對社會工作的支持和介入非常明顯。

1948年之后，社會工作在地方政府得以展開，兒童服務(wù)得到優(yōu)先發(fā)展，其次是健康和福利服務(wù)。在1968年思賓穆報告發(fā)表之后，開始采取政府機構(gòu)調(diào)整、統(tǒng)一規(guī)范社會工作培訓、加強研究達成專業(yè)共識等措施促進社會工作服務(wù)的發(fā)展。從1950到1973年，供職于地方政府服務(wù)部門的專業(yè)社工從屈指可數(shù)增加到9558位，但其中只有40%是一線社工，其他60%是社會服務(wù)部門的高級職員。在20世紀60年代社會工作聯(lián)合會下面五個提供不同形式和內(nèi)容的社會工作教育和培訓機構(gòu)的基礎(chǔ)上，1971年成立社會工作教育和培訓中央委員會，1972年開始頒發(fā)社會工作通用證書。②Jonathan Dickens.Social Work in England at a Watershed—As Always: From the Seebohm Report to the Social Work Task Force.British Journal of Social Work, 2011（6）.從1963至1973年的10年間，個人社會服務(wù)的開支從7900萬英鎊提升到50000萬英鎊 。③Eric Sainsbury. The Personal Social Services.London: Pitman Publishing Limited,1977:72-76.伴隨著英國福利國家的建設(shè)，越來越多的社工成為政府雇員，其比例超過90% 。④Mark，Doel.Social work.New York: Routledge,2012:45-47.英國社會工作在成為具備統(tǒng)一組織架構(gòu)、統(tǒng)一培訓的專業(yè)化的過程中，社會工作逐步從民間走向了官方，而在1948年之前英國的社會工作主要在政府部門之外開展活動⑤Eric Sainsbury.The Personal Social Services.London: Pitman Publishing Limited,1977:90-93.，從這里可以看到英國福利病的一個側(cè)面，這種政府的過度包攬和干預為20世紀80年代沉重的財政負擔埋下了伏筆。

在這個發(fā)展階段，社會工作和NGO之間形成了怎樣的關(guān)系呢？在20世紀50年代早期和中期的時候，NGO和政府一線工作人員在個人社會服務(wù)和照顧方面開展了一些建設(shè)性的社會實驗，探索如何將“福利”轉(zhuǎn)變?yōu)閷I(yè)的服務(wù)，部分NGO致力于解決特定的社會問題，比如家庭服務(wù)中心（the Family Service Units）、愛丁堡服務(wù)協(xié)會（the Edinburgh Guild of Service）和婚姻研究所（the Institute of Martial Studies）；以英國政府介入最多的兒童服務(wù)領(lǐng)域為例，在政府大規(guī)模介入提供一般服務(wù)之后，NGO轉(zhuǎn)向了創(chuàng)新、豐富和補充的定位。與此同時，對如何將心理學、兒科、社會學和犯罪學的最新研究成果進行運用的探索也推動了這個轉(zhuǎn)變過程。新的理論研究力量的介入，使對個人問題的認知擴展到歸屬感和認同等群體概念的層面，此階段的社會工作更為強調(diào)自然群體和人們之間形成的新群體的作用。⑥g h Eileen Younghusband.Social Work in Britain: 1950-1975.A Follow-up Study, 1978（1）.

但是從20世紀50年代后期開始，這種實踐探索被日益難將優(yōu)秀的實踐者留在一線的趨勢所打斷，比如過多地將優(yōu)秀的一線實踐者選拔為辦公室的管理者，1968年思賓穆報告之后的社會工作大發(fā)展加劇了這種現(xiàn)象，這使社會工作面臨日益成為辦公室人員而不是專業(yè)人士的局面。⑦社會工作的首要任務(wù)應是回應現(xiàn)實為需要外力幫助的人士提供服務(wù)，這種偏離成為1980年后英國社會工作日益縮小的影響力的前因。以1970年的兒童服務(wù)領(lǐng)域為例，當?shù)卣畠和＠块T的就職人員是7524位，其中834名具有資格證；在NGO領(lǐng)域就職的員工是1969名，其中422名具有資格證。⑧政府服務(wù)的力量遠超NGO的力量。在20世紀50年代和60年代時期，NGO在招聘和保留有經(jīng)驗的社會工作者方面遇到困難，因為公共服務(wù)部門的工資待遇、升職前景和工作滿意度方面更有吸引力。這種情況在20世紀70年代早期開始變化，部分社會工作

者開始為NGO領(lǐng)域提供的自由和創(chuàng)新的機會所吸引而加入。而在1975年之后，媒體和政治人物對社會工作的負面評價增加，認為其已經(jīng)成為官僚、控制、道德警察而不是以服務(wù)者為中心的服務(wù)提供者。①Steve Rogowski.Social Work with Children and Families: Challenge and Possibilities in the Neo-Liberal World.British Journal of Social Work , 2012（7）.

“二戰(zhàn)”后英國政府大力介入包括社會工作在內(nèi)的社會服務(wù)，客觀上對NGO提供的民間服務(wù)形成了一定的擠出效應，但主觀上并沒有提倡用政府服務(wù)取代第三部門提供的服務(wù)。思賓穆報告在倡導提供更為全面的政府服務(wù)的同時，不是將NGO服務(wù)視作補充而是看作一種不同質(zhì)量的幫助來源，更多地側(cè)重于發(fā)展市民參與，發(fā)現(xiàn)新的需求和現(xiàn)有服務(wù)的不足。在這個階段，社會工作的行政性和政府性增強，源自NGO領(lǐng)域的民間性減弱。社會工作和政府社會服務(wù)的結(jié)合改變和提高了公眾的期待。社會工作的理論和價值都源于NGO領(lǐng)域，社會服務(wù)部門提供的服務(wù)在專業(yè)技術(shù)上也依然強調(diào)“志愿”，但是提供服務(wù)的程序卻很正式官方。雖然部分社工依然努力和案主建立非正式的關(guān)系，但是在強大的機構(gòu)權(quán)威和權(quán)力的前提下這是很難做到的②Eric Sainsbury.The Personal Social Services.London: Pitman Publishing Limited,1977:100-103.。

（三）福利制度改革與“伙伴關(guān)系”的探索

1975年開始，包括社會工作在內(nèi)的社會服務(wù)支出開始停止增長并有所減少，NGO 領(lǐng)域的優(yōu)點和作用重新受到關(guān)注。Harris（1992）認為，“二戰(zhàn)”后英國建立了歐洲最為均勻、集中、官僚和“公共”的福利制度。③Powel M.The mixed economy of welfare and the social division of welfare.Understanding the Mixed Economy of Welfare, Martin Powell. Bristol:The Policy Press,2007:23-26.政府成為最大的福利提供者，NGO在這段時間很少被提及。到了80和90年代，政策制定者面臨減少政府作為提供者的壓力，通過服務(wù)外包由NGO提供服務(wù)成為路徑選擇。④Rummery K.Towards a theory of welfare partnerships,New Labour and The Governance of Welfare.Edited by Glendinning G,Powell M and Rummery K. Bristol:The Policy Press, 2002:302-305.通過NGO和市場部門提供社會福利服務(wù)在英國迅速增加。⑤Powell M.The mixed economy of welfare and the social division of welfare.Understanding the Mixed Economy of Welfare, Martin Powell, Bristol, The Policy Press,2007:5-6.從1979年撒切爾政府以來，國家在福利提供方面日益后退。1982年，Barclay 委員會（Barclay Committee）從政府和市民的社會和個人需要關(guān)系的視角提出了三種社會服務(wù)層次模式的設(shè)想：首先是個人安全網(wǎng)模式。強調(diào)非正式網(wǎng)絡(luò)的重要性，保持最小的政府供應以便不會降低人民自我照顧的能力和道德感，政府供應應該是最后的辦法。在這種模式下，社會工作的作用在于分辨哪些人需要幫助，正如在19世紀的情形一樣；第二種模式是福利政府模式。如“二戰(zhàn)”后的情形，福利政府被認為有義務(wù)提供全面的服務(wù)而且所有公民都有權(quán)利享受這些服務(wù)；第三種模式是社區(qū)模式。該模式認為社區(qū)中的人們有潛力、能力和義務(wù)相互照顧而不是由政府提供全面服務(wù)，相應的權(quán)力和決策也應該下放到地方社區(qū)。社會工作的首要任務(wù)是支持和發(fā)展當?shù)胤钦骄W(wǎng)絡(luò)，社會工作者應對社區(qū)有深入詳細的了解并以激發(fā)人們的照顧能力為首要任務(wù)。⑥John，Harris.State Social Work: Constructing the Present from Moments in the Past.British Journal of Social Work,2008（3）.在當時政府福利背景下的社會工作模式遇到危機的時候，Harris支持社區(qū)照顧模式下的社會工作，以便尋求英國新右派理念下社會工作的重新定位。

社會工作的發(fā)展和政治理念、經(jīng)濟社會發(fā)展情況密不可分。撒切爾主義不僅使保守黨向右轉(zhuǎn)向，而且

使勞動黨向相同的方向發(fā)展①Wilding, Paul.The British Welfare State: Thatcherism’s enduring legacy.Policy & Politics,1992（7）.，社會工作從20世紀80年代以來向著管理主義和市場化的方向發(fā)展，一種新的共識取代了戰(zhàn)后的社會民主主義共識。在此背景下，政府和社會工作的直接聯(lián)系弱化，政府部門直接提供的社會工作服務(wù)減少，而是更多地通過項目資助、質(zhì)量評估等管理主義的方式來引導社會工作服務(wù)的開展。社會工作必須在經(jīng)濟合理性的原則下展現(xiàn)其工作產(chǎn)出，社會工作者的專業(yè)性和管理主義在時間分配、工作方式上產(chǎn)生一些摩擦,如因為文案工作加重使得可用于直接服務(wù)的時間更少；社會工作專業(yè)性和價值理念的弱化；社會工作機構(gòu)官僚作風的增加等。②Greg Marston and Catherine McDonald.Getting beyond ‘Heroic Agency’ in Conceptualising Social Workers as Policy Actors in the Twenty-First Century.British Journal of Social Work ,2012（42）. Gazley B.Why not partner with local government: Nonprofit managerial perceptions of collaborative disadvantage.Nonprofit and Voluntary Sector Quarterly ,2010（39）.面對這些問題，新勞動黨的首相布萊爾在1998年提出“第三條路”，尋求建立政府和NGO的伙伴關(guān)系，探索雙方平等合作共同提供服務(wù)、解決社會問題的可能性。與此同時，保守黨的經(jīng)濟競爭優(yōu)先、社會政策服務(wù)于具有競爭力的國民經(jīng)濟、減少政府干預、控制公共支出等理念得到延續(xù)。③Clarke, John.Consumers, Clients or Citizens? Politics, Policy and Practice In The Reform Of Social Care.European Societies,2006（3）.公共服務(wù)領(lǐng)域向私營部門靠近，企業(yè)的創(chuàng)業(yè)精神和現(xiàn)代的商業(yè)實踐成為挑戰(zhàn)和轉(zhuǎn)變公共領(lǐng)域的問題和角色的核心因素。④Janet，Newman.The New Public Management, modernization and institutional change: disruptions, disjunctures and dilemma.New Public Management,Kate Mclaughlim, Stephen P. Osborne and Ewan Ferlie, London: Routledge,2002:231-236.審計、檢查和市場競爭因素的結(jié)合對社會工作產(chǎn)生了重要影響，首要的是社會工作者和社會組織的工作產(chǎn)出必須用合適的方式展現(xiàn)出來，以增加透明度面對公眾問責的需要。如何平衡管理主義的需要和專業(yè)價值的堅持是評估面臨的挑戰(zhàn)。

在社會工作和政府的直接聯(lián)系減少時，社會工作的民間性有所恢復，比如說更多的社會工作者加入NGO，NGO承接之前由政府提供的社會工作服務(wù)，這個階段是對“二戰(zhàn)”后政府全面福利時代的扭轉(zhuǎn)，而直接的原因是政府福利財政支出難以持續(xù)。在這種轉(zhuǎn)變過程中似乎看到了19世紀英國民間社會工作的影子，但是當時社會工作面對問題的開拓和探索精神是否能在當代英國再現(xiàn)還需拭目以待。正如多爾⑤Mark，Doel.Social work.New York: Routledge,2012:87-89.所言，早期居民服務(wù)中心的開創(chuàng)者鼓勵工作人員（也叫友好使者）和窮人住在一起，建立工作坊，為租客設(shè)計批量購買計劃，發(fā)動爭取公共空間的社會運動，這些和個人及家庭個案相伴而行。早期這種個案工作、家庭工作、小組工作和社區(qū)工作緊密聯(lián)系的傳統(tǒng)的丟失是社會工作的巨大損失。

二、英國經(jīng)驗對中國的啟示

英國的社會工作理念和方法起源于NGO不同領(lǐng)域的實踐探索，具有強烈的民間性，1948年之前幾乎全部獨立于政府部門之外，“二戰(zhàn)”后開始的福利國家建設(shè)開始吸納社會工作到政府社會服務(wù)部門。1968年斯賓穆報告發(fā)表后，社會工作進入快速的專業(yè)化發(fā)展階段，接受統(tǒng)一培訓后（將原來分散在不同領(lǐng)域的服務(wù)培訓進行內(nèi)容的規(guī)范和統(tǒng)一）的社會工作者大量進入政府社會服務(wù)部門，政府對社會工作的大力支持和介入在迅速推動專業(yè)標準化發(fā)展的同時客觀上削弱了社會工作的民間性，到20世紀70年代后期社會工作

的負面評價和公眾質(zhì)疑不斷增加。1980年后，為應對福利病帶來的財政危機、提升政府公共服務(wù)部門服務(wù)，撒切爾政府開始縮減財政開支，實行政府向NGO和市場購買社會服務(wù)，社會工作的民間性開始增加。

英國社會工作的發(fā)展歷程可以啟示后發(fā)的中國社會工作思考兩個核心問題：第一，社會工作發(fā)展過程中民間探索的重要性，該問題和中國社會工作如何進行“本土化”探索高度相關(guān)；第二，政府支持社會工作發(fā)展的方式和定位。這也是當下政府支持下快速發(fā)展的中國社會工作需要深入思考的問題。

（一）民間探索與社會工作“本土化”

英國社會工作起源于民間公益慈善的探索，在民間發(fā)展200多年積累了豐富的經(jīng)驗之后進行規(guī)范和統(tǒng)一，專業(yè)社會工作中的價值觀和工作方法都具有濃厚的英國本土色彩，和英國的歷史傳統(tǒng)、文化價值觀念、人際交往方式息息相關(guān)；中國專業(yè)社會工作在民國的短暫發(fā)展被歷史切斷，所有的教材、價值觀念和方法都來源于西方成熟的學科體系，這一方面使中國專業(yè)社會工作發(fā)展伊始就有了成熟的框架體系，但另一方面也預示著必須面對“本土化”的重任。

在英國政府介入社會工作的規(guī)范和發(fā)展之時，社會工作已在民間的發(fā)展過程中形成了服務(wù)理念、組織、人才和社會募捐的基礎(chǔ)，具備對政府介入程度和方式的相對制衡能力。中國專業(yè)社會工作的發(fā)展教育先行，實踐領(lǐng)域發(fā)展的動力主要來自政府轉(zhuǎn)變職能背景下的政府購買服務(wù)的推動，民間社會工作機構(gòu)的成立基本上來自政府購買服務(wù)的吸引，專業(yè)社會工作的價值理念和工作方法還沒有經(jīng)過實踐的錘煉，特別是實踐領(lǐng)域社會工作人才還很稚嫩，面對強大的政府無論在心理上還是物質(zhì)上都缺乏制衡的能力，這種情形有可能使中國社會工作的發(fā)展難以成長出第三部門應有的獨立性、創(chuàng)新性、靈活性的優(yōu)勢，停留在政府扶持下的依賴性發(fā)展關(guān)系階段。如何發(fā)展和加強社會工作的民間性是中國社會工作發(fā)展的重心之一。

（二）政府支持社會工作發(fā)展的方式和定位

英國政府支持社會工作發(fā)展的方式和定位在“二戰(zhàn)”后的不同時期采用了不同的形式：在1968年到70年代中期是政府部門推動統(tǒng)一的專業(yè)社會工作從教育培訓、職業(yè)規(guī)劃等方面進行規(guī)范化發(fā)展的過程，這個階段政府社會服務(wù)部門吸納了大量的社會工作專業(yè)人才，90%以上的專業(yè)社會工作者就職于政府社會服務(wù)部門；80年代開始以政府購買服務(wù)的方式引導NGO承接包括社會工作在內(nèi)社會服務(wù)，對社會工作專業(yè)性的強調(diào)開始減弱，社會工作在政府工作報告中提到的次數(shù)日益減少；90年代開始，工黨政府提出“伙伴關(guān)系”的發(fā)展策略，強調(diào)政府和NGO在社會服務(wù)方面的平等主體關(guān)系，以此回應上一階段出現(xiàn)的政府購買服務(wù)對NGO發(fā)展自主性形成的擠壓問題。

第一個階段是政府吸納專業(yè)社會工作推動政府社會服務(wù)專業(yè)化的過程，其成效在于提升了政府行政性非專業(yè)社會服務(wù)的質(zhì)量，其不足在于擠壓了社會工作者進入NGO的空間，削弱了社會工作的民間性。第二和第三階段政府定位從直接提供社會服務(wù)（包括社會工作）轉(zhuǎn)變?yōu)殚g接引導NGO提供社會服務(wù)。在政府購買服務(wù)的第二階段，政府對項目的規(guī)劃和設(shè)定具有絕對的主導權(quán)，導致部分NGO偏離其價值理念和服務(wù)范疇承接項目、出現(xiàn)為完成指標犧牲質(zhì)量等現(xiàn)象；回應第二階段的不足，“伙伴關(guān)系”的第三階段強調(diào)在服務(wù)提供和購買過程中NGO的主體性地位，NGO更深入地參與到項目的規(guī)劃設(shè)定、服務(wù)形式和內(nèi)容的創(chuàng)新等方面，旨在激發(fā)NGO領(lǐng)域的優(yōu)勢。

因為時空的擠壓，后發(fā)的中國社會工作同時面臨以下這些任務(wù)：行政性非專業(yè)社會工作的轉(zhuǎn)化，對專業(yè)社會工作實踐和組織從無到有的培育支持，現(xiàn)代政府治理模式下政府和第三部門“伙伴關(guān)系”的建設(shè)，

這三個方面對中國以專業(yè)社會工作的發(fā)展推動社會服務(wù)的質(zhì)量提升和現(xiàn)代政府職能的轉(zhuǎn)型都必不可少，而且作為后發(fā)國家更愿意尋找三個任務(wù)結(jié)合起來有機達成的路徑，而不是按照先發(fā)國家的經(jīng)驗逐步完成的路徑。目前，中國在第一和第二個任務(wù)上進行了試點，比如廣州采用政府購買服務(wù)模式，深圳采用政府原有社會服務(wù)部門吸納社會工作專業(yè)人才的模式。從近幾年的實踐來看，廣州模式比深圳模式更為有效，但這并不意味著深圳模式的探索價值更小，而是深圳模式需要等待時機成熟：如社會工作理念方法傳播，特別是中堅社會工作人才的成長。2008年深圳模式起步時能夠招募到的社工絕大部分剛從學校畢業(yè)，在閱歷和專業(yè)能力上都難勝任在一個舊的行政體系中開拓專業(yè)社會工作運用探索的任務(wù)，這個任務(wù)在中堅社會工作人才成長起來之后將更易達成。政府對專業(yè)社會工作實踐和組織的培育支持在廣州得到了快速發(fā)展，幾年以來，廣東省500多家廣州市300多家民間性的社工機構(gòu)成立并承接政府購買的街道綜合服務(wù)中心項目，社工機構(gòu)的平均就業(yè)人數(shù)在20人以上，西方引進的專業(yè)社會工作理論和方法在中國本土開啟了大量的實踐探索，其中的經(jīng)驗和問題有待研究總結(jié)。隨著社工機構(gòu)的發(fā)展和專業(yè)社工人才的成長，政府和社工機構(gòu)“伙伴關(guān)系”的建立需要提上日程，以應對政府購買服務(wù)階段社工機構(gòu)自主性、創(chuàng)新性不足的問題。

三、對中國社會工作的實踐建議

對照英國社會工作發(fā)展的歷程和經(jīng)驗，回應中國社會工作發(fā)展的需要，本文提出以下實踐建議：社工機構(gòu)加強和本土NGO的交流合作，建立多元的互動支持網(wǎng)絡(luò)；打通行政性非專業(yè)社會工作和專業(yè)社會工作領(lǐng)域的人才、資源流通渠道；以建立自主創(chuàng)新的現(xiàn)代社會組織為基點，社工機構(gòu)與政府的關(guān)系嘗試從“依賴關(guān)系”向“伙伴關(guān)系”轉(zhuǎn)變。

（一）社工機構(gòu)加強與本土NGO的交流合作

這一點著眼于社會工作民間性和“本土化”的探索，以社工機構(gòu)多元的互動支持網(wǎng)絡(luò)建設(shè)為目標，以深化第三部門的資源有效配置為遠景。

隨著近年我國政府職能和社會服務(wù)提供機制的轉(zhuǎn)變，社會工作機構(gòu)（社工機構(gòu)）作為一種新型專業(yè)化的社會組織迅速發(fā)展，僅廣東已有500多家。其發(fā)展適應了我國社會服務(wù)需求分化的需要，但也面臨對政府資源單一依賴而自主性不足的難題。建立多元組織網(wǎng)絡(luò)，形成多元的資源支持體系是破解難題的路徑之一。

一方面，社工機構(gòu)需要向其他類型NGO學習。比如向YMCA這類有著悠久歷史的組織學習其志愿者管理的方法；向番禺打工者服務(wù)部學習其服務(wù)于工傷者的精神和方法；向揚愛、慧靈這些服務(wù)于特殊兒童的機構(gòu)學習其發(fā)展專業(yè)服務(wù)、開發(fā)專業(yè)服務(wù)體系的能力等，這種學習可以是多方面的。另一方面，兩者之間可以形成合作關(guān)系。合作意味著相互支持，兩者在服務(wù)對象轉(zhuǎn)介、資源鏈接上取長補短，社工機構(gòu)深入社區(qū)，在接觸社區(qū)居民、提供全方位服務(wù)方面具有優(yōu)勢，其他NGO在某一特定領(lǐng)域開展深入服務(wù)方面具有優(yōu)勢，比如環(huán)保組織、觀鳥組織、無國界醫(yī)生組織等，社工機構(gòu)可以將社區(qū)中合適的服務(wù)對象轉(zhuǎn)介給相應的NGO，為其進行資源鏈接。經(jīng)過一段時間的對接之后，兩者之間能夠形成長期的合作關(guān)系，有助于我國社會公益領(lǐng)域服務(wù)的深化。

社工機構(gòu)和NGO領(lǐng)域的合作不僅有利于社會工作的發(fā)展，而且具有共同深化我國公益服務(wù)等NGO領(lǐng)域發(fā)展的使命。服務(wù)領(lǐng)域的NGO很缺錢，而公益領(lǐng)域的基金會則缺乏項目的創(chuàng)新和體制外的承接者，各自因為不同的原因形成依附性的生存狀態(tài)。以非公募基金會為例，自2004年新的基金會管理條例頒布以來，我國非公募基金會發(fā)展迅速，截至2010年底廣東已有104家非公募基金會正式登記成立。非公募基金會的

發(fā)展處于對原生力量的依附性生存狀態(tài)，缺乏獨立生存發(fā)展的能力。在廣東省已登記注冊的104家非公募基金會中，71家以助學和助困作為項目資助領(lǐng)域，占68.3%的比例。而且在這些領(lǐng)域選取資助對象時又多以民政系統(tǒng)制定的低保線作為標準，從而進一步使資助對象和政府資助的低保對象重疊，缺乏對更為廣泛豐富社會需求的回應能力。①方英：《非公募基金會從“孕育期”到“成長期”的發(fā)展策略》，《探求》，2011（12）。如此看來，第三部門缺錢背后的原因之一是缺乏資源的有效配置，沒有能夠形成人、財、物的資源產(chǎn)業(yè)鏈。隨著我國社會改革的推進，第三部門資源的有效配置成為重要議題，社工機構(gòu)多元組織網(wǎng)絡(luò)建設(shè)的實踐探索將為此提供借鑒。

（二）打通體制內(nèi)和體制外社會工作的聯(lián)系

該點著眼于打通體制內(nèi)和體制外社會工作的聯(lián)系，使專業(yè)社會工作成為社會福利體系的有機組成部分。

從恢復重建至今，我國專業(yè)社會工作的發(fā)展一直面臨如何進入主流社會服務(wù)體系的問題。主流指的是它在服務(wù)的組織實施體系、服務(wù)的資源、服務(wù)的運行方式以及服務(wù)評價等方面占據(jù)主要地位。②王思斌：《中國社會工作的嵌入性發(fā)展》，《社會科學戰(zhàn)線》，2011（2）。體制內(nèi)行政性非專業(yè)社會工作是我國福利社會服務(wù)體系的主體，雖然在面對市場經(jīng)濟轉(zhuǎn)型中產(chǎn)生了許多新問題，但依然起著框架性的支撐作用。體制外專業(yè)性社會工作的發(fā)展可以說是起于青萍之末，但是其價值觀和工作方式代表著我國現(xiàn)代社會福利服務(wù)轉(zhuǎn)型的需要，舞于松柏之下是其志向所在。體制內(nèi)外社會工作的互動和有機聯(lián)系符合事物的發(fā)展規(guī)律和現(xiàn)實的需要。

從體制內(nèi)行政性非專業(yè)社會工作來說可以進行下面的探索：一是吸納一定比例的專業(yè)社會工作人才進入相關(guān)崗位。多少比例合適可以逐步探索，以不損害社工機構(gòu)人才的健康供應為前提，因為英國當年體制內(nèi)吸收了90%的專業(yè)社工，嚴重影響到NGO領(lǐng)域的人才招募。二是向體制外社工機構(gòu)購買社會服務(wù)。這樣相似的工作內(nèi)容可以通過體制內(nèi)外兩種形式來完成，有利于檢驗工作效益，更新工作理念和工作手法，也為體制精簡提供契機；三是進行在職人員社會工作培訓，提升專業(yè)服務(wù)能力。體制外專業(yè)社會工作機構(gòu)可以相應成為人才輸送者和項目承接者。此外，專業(yè)社會工作也可以學習本土行政性非專業(yè)社會工作的本土化經(jīng)驗，加快專業(yè)社會工作的本土化過程。

（三）社工機構(gòu)與政府從“依賴關(guān)系”走向“伙伴關(guān)系”

第三點著眼于社工機構(gòu)與政府的關(guān)系轉(zhuǎn)變，以建立自主創(chuàng)新的現(xiàn)代社會組織作為社工機構(gòu)的發(fā)展目標。

從英國一百多年社會工作的發(fā)展歷史及20世紀80年代開始的新一輪政府職能轉(zhuǎn)變引領(lǐng)的社會改革來看，社會工作的根基在民間而不在政府，其生命和使命在于其貼近服務(wù)對象滿足社會的需要而不在于貼近政府獲得項目和資助。

我國社工機構(gòu)的發(fā)展和政府職能的轉(zhuǎn)變與日益分化的社會服務(wù)需要相適應的，具有很好的發(fā)展?jié)摿Γc此同時，社工機構(gòu)的發(fā)展又是起于我國由全能政府、控制政府向有限政府、服務(wù)政府轉(zhuǎn)變的歷史轉(zhuǎn)折時期，社會公益事業(yè)在這個轉(zhuǎn)變過程中開始成長，但還比較薄弱，社會的志愿精神、捐贈意識都遠沒有得到有效的引導和開發(fā)。在此情景下，社工機構(gòu)在發(fā)展的早期開始形成對政府的依賴關(guān)系，在資金來源方面95%以上來自政府購買服務(wù)，資金多元性方面的開拓非常有限。社會公信度、多元的資金來源、有效的社工人才成長機制等對于社工機構(gòu)可持續(xù)發(fā)展至關(guān)重要的能力都被淹沒在如何獲得政府購買項目的現(xiàn)實迫切性之中，行業(yè)的浮躁氣息開始滋生。

當前我國社工機構(gòu)和政府的關(guān)系需要同時完成民間社工機構(gòu)的培育、購買社會服務(wù)下的合同關(guān)系、共同參與的“伙伴關(guān)系”等任務(wù)，這是英國等發(fā)達國家在幾百年的歷史中逐步演變的過程，我國作為后發(fā)國

家這幾個階段并存，有時難免會讓實踐者感到困惑，但正確的方向需要在實踐者和研究者的反思中逐步理清。

政府的大力支持源于對社會工作服務(wù)民眾能力的期待，社工機構(gòu)應意識到發(fā)展的方向是獨立創(chuàng)新的現(xiàn)代社會組織，是社會改革的新型組織形式的生長點，與政府的關(guān)系從“依賴關(guān)系”走向獨立平等基礎(chǔ)上的“伙伴關(guān)系”才符合政府職能轉(zhuǎn)變和現(xiàn)代社會福利服務(wù)轉(zhuǎn)型的需要。

在當前的背景下，制度建設(shè)對于社工機構(gòu)的可持續(xù)發(fā)展至關(guān)重要，具體來說，可以從完善政府購買社會服務(wù)制度、建立社工機構(gòu)人才成長機制、以有效的評估監(jiān)督制度增強社會公信度、開拓多元的資金來源等方面進行制度建設(shè)。①方英：《以制度建設(shè)促進社工機構(gòu)的可持續(xù)發(fā)展》，《學會》,2011（8）。

結(jié)論

中國社會工作發(fā)展的框架主要借鑒西方社會工作成熟時期的框架體系，與此同時，對西方社會工作發(fā)展歷史中的經(jīng)驗和教訓關(guān)注不足，對社會工作如何在西方的政治、社會和文化情景中逐步探索發(fā)展的開拓精神缺乏應有的重視。對西方成熟經(jīng)驗的借鑒需要和對其發(fā)展歷史的考察相結(jié)合，對其成熟的知識體系的借鑒需要和對其勇于面對現(xiàn)實的探索精神相聯(lián)系，這樣才可以樹立中國社會工作本土化探索的信心和決心。

有鑒于此，本文從社會工作和NGO及政府的關(guān)系視角分析了英國社會工作的發(fā)展經(jīng)驗對中國社會工作發(fā)展的借鑒作用，提出中國社會工作需要發(fā)展民間性，加強和NGO領(lǐng)域的合作交流；打通體制內(nèi)行政性非專業(yè)社會工作和體制外專業(yè)社會工作的資源和人才流通機制；社工機構(gòu)需以自主創(chuàng)新的現(xiàn)代社會組織為發(fā)展目標，與政府的關(guān)系需要完成從“依賴關(guān)系”到“伙伴關(guān)系”的轉(zhuǎn)變。

Th e Relationship between Social Work and NGO and Government in China: Based on the Experiences of UK

FANG Ying

The paper analyzed the relationship between social work and NGO and government in UK. In the early period, it had strong voluntarism. In the middle period, it was absorbed by the government social service department and lost its voluntarism. Since 1980, the government managed to recover its voluntarism by the form of “contractingout” and “partnership”. Learning from the experience of UK, in order to develop social work in China, it is necessary for us to clarify the relationship of social work and NGO and government, for example, we should strengthen social work’s voluntarism by connecting it with NGO, and we should take independent innovating social organization as the objection, and we should transfer the relationship with government from dependency to partnership.

Social work; Multiple support network; Dependency relationship; Partnership

（責任編輯：方舒）

本文得到教育部青年課題“社工機構(gòu)早期培育與可持續(xù)發(fā)展”（10YJC840021）、國家社科基金青年項目“社工機構(gòu)多元組織網(wǎng)絡(luò)建設(shè)研究”（13CSH098）及廣州市社會工作研究中心的資助。本文獲得北京鄭杭生社會發(fā)展基金會資助，參加2014年度“北京鄭杭生社會發(fā)展基金會青年論壇”。

方英，廣州大學社會學系副教授，主要研究方向為社會工作、社會組織、社會政策、女性主義。（廣州，510006）