鄭隆貴 黨天成

稅收優(yōu)惠政策作為經(jīng)濟政策的重要組成部分，對社會經(jīng)濟的發(fā)展有著深遠的影響，因此，開展稅收優(yōu)惠政策執(zhí)行效應分析，有利于我們更好的落實國家提出的“穩(wěn)增長、調(diào)結構、促改革、惠民生”戰(zhàn)略目標，對支持經(jīng)濟結構調(diào)整、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型優(yōu)化起到更好的引導作用。十堰市國稅局課題組通過深入企業(yè)調(diào)查、座談走訪、求實問效，廣泛征求意見和建議，梳理歸類，對實施稅收優(yōu)惠政策執(zhí)行情況產(chǎn)生效應進行了綜合評價，對未來國家進一步優(yōu)化稅收優(yōu)惠政策的方向提出合理性建議。

一、十堰市稅收優(yōu)惠政策效應分析

（一）稅收優(yōu)惠政策執(zhí)行情況

十堰市在搶抓鄂西生態(tài)文化旅游圈的建設機遇中，積極研究政策導向，利用稅收優(yōu)惠政策，著力培植地方經(jīng)濟。在集“老少邊窮”于一體的區(qū)域經(jīng)濟基礎薄弱、交通限制的狀況下，發(fā)揮了稅收優(yōu)惠政策的調(diào)節(jié)作用。2010至2013年，全市增值稅累計減免達21多億元，占四年來全市增值稅稅收收入的15%；企業(yè)所得稅減免近1.2億元，抵扣應納稅所得額10.1億元，占四年來全市所得稅稅收收入的近6%。

1.全面落實了增值稅轉(zhuǎn)型改革。四年間，全市享受固定資產(chǎn)進項稅額抵扣政策的企業(yè)戶數(shù)逐年上升，2013年已有近8000戶納稅人享受固定資產(chǎn)進項稅額抵扣帶來的實惠。近四年抵扣進項稅額分別是3.4億元、3億元、2.8億元、2.7億元，分別占全市增值稅稅收收入的15%、10%、9%、8%。擴抵政策不但鼓勵了固定資產(chǎn)投資，有效減輕了企業(yè)負擔，同時也極大地拉動了全市全社會固定資產(chǎn)投資額。

2.鼓勵了科技進步和自主創(chuàng)新。一是高新技術企業(yè)所得稅15%低稅率優(yōu)惠，四年間，享受這一稅收優(yōu)惠的企業(yè)分別是8戶、14戶、17戶、22戶，享受優(yōu)惠的納稅人戶數(shù)較少，但是按低稅率享受的稅收優(yōu)惠金額卻穩(wěn)步增加，分別為1516萬元、3161萬元、3001萬元、4338萬元，企業(yè)在企業(yè)所得稅稅率優(yōu)惠下逐漸發(fā)展壯大；二是研發(fā)費用加計扣除政策，四年間，享受政策的企業(yè)戶數(shù)穩(wěn)定在30余戶，共抵減應納稅所得額89019萬元，抵減的應納稅所得額穩(wěn)定在兩億元以上，有效鼓勵企業(yè)自主創(chuàng)新，推動具有研發(fā)能力的企業(yè)提高競爭力。

3.推動了文化事業(yè)和產(chǎn)業(yè)發(fā)展。主要體現(xiàn)在對縣市（區(qū)）新華書店系統(tǒng)實行增值稅免稅或先征后退政策，其它納稅人未涉及，優(yōu)惠政策受益面不大。四年間全市8家新華書店共享受增值稅優(yōu)惠2100余萬元，稅收優(yōu)惠為新華書店節(jié)約了成本，積累了資金，有效地促進了文化產(chǎn)業(yè)和文化事業(yè)的發(fā)展。

4.支持了節(jié)能減排和環(huán)境保護。一是特定建材產(chǎn)品銷售、污水處理勞務等免征增值稅政策優(yōu)惠。四年間共免征增值稅1345萬元。二是水泥生產(chǎn)、再生混凝土、垃圾發(fā)電等資源綜合利用增值稅即征即退政策優(yōu)惠。四年間穩(wěn)定惠及企業(yè)在15-20戶，退稅金額持續(xù)穩(wěn)定增長，四年間共退還增值稅4018萬元。三是環(huán)保節(jié)能節(jié)水設備投資抵免優(yōu)惠。四年間共惠及企業(yè)6戶、共抵免應納稅所得額100余萬元。四是綜合利用資源減計收入優(yōu)惠。四年間共惠及企業(yè)10戶、共減計收入1603萬元，換算為稅額四年共減免企業(yè)所得稅401萬元。

5.保障了全市福利企業(yè)健康發(fā)展。一是福利企業(yè)增值稅即征即退，每年都有超過40戶納稅人因安置殘疾人就業(yè)而享受增值稅退稅優(yōu)惠。2010年46戶企業(yè)退稅3507萬元，2011年48戶企業(yè)退稅3629萬元，2012年46戶企業(yè)退稅2882萬元，2013年48戶企業(yè)退稅4012萬元，優(yōu)惠政策有力地扶持了福利企業(yè)發(fā)展壯大。二是殘疾職工工資加計扣除，每年有30戶以上的企業(yè)享受殘疾職工工資在所得稅前加計扣除100%的政策，2010年至2013年分別抵扣應納所得稅額1125萬元、1696萬元、1633萬元、1732萬元。換算為稅額，四年合計減稅1500余萬元。

6.壯大了農(nóng)村農(nóng)民專業(yè)合作社。一是農(nóng)民專業(yè)合作社免征增值稅優(yōu)惠，四年有513合作社實現(xiàn)免稅收入27299萬元；優(yōu)惠戶數(shù)在飛速增加，同時增值稅免稅收入也呈逐年翻番的趨勢在上漲。二是農(nóng)林牧漁項目免征、減半征收企業(yè)所得稅優(yōu)惠，四年間全市共有72戶納稅人減免應納稅所得額2088萬元。三是起征點調(diào)整，有98375戶納稅人享受了該免稅政策，免征增值稅16601萬元；個體戶達點面也急速下降為2013年底的6.8%。四是蔬菜、肉蛋免征增值稅政策：2013年有21戶納稅人批零蔬菜實現(xiàn)免稅銷售收入2億余元，折算稅額為2700萬元；從事銷售鮮活肉蛋產(chǎn)品實現(xiàn)免稅銷售收入3億余元。有效降低了蔬菜流通企業(yè)稅收負擔，對農(nóng)產(chǎn)品價格起到了一定的平抑作用。

7.促進了中小企業(yè)持續(xù)健康發(fā)展。一是小微企業(yè)所得稅低稅率優(yōu)惠，四年有5507戶小微企業(yè)享受所得稅優(yōu)惠1445萬元。二是調(diào)低小規(guī)模納稅人征收率，2010年至2013年分別有27096戶、31711戶、22962戶、29672戶的小規(guī)模納稅人受益；減免增值稅分別為6687萬元、7655萬元、8411萬元、9057萬元。

（二）執(zhí)行稅收優(yōu)惠政策效應分析

1.減輕了企業(yè)負擔。從全市宏觀稅負上看：2010年為6.35%，2011年為6.12%，2012年為6.06%，2013年為5.99%，總體上說稅負趨于下降，減輕了納稅人的稅收負擔。

2.優(yōu)化了產(chǎn)業(yè)結構。近年來，全市農(nóng)民專業(yè)合作社戶數(shù)年均增長在50%以上，增值稅免稅額年均增長近一倍。增值稅擴大抵扣范圍、高新技術企業(yè)所得稅優(yōu)惠等政策的實施，有利于企業(yè)設備更新?lián)Q代，促進企業(yè)開展自主創(chuàng)新，產(chǎn)品升級換代，產(chǎn)品和產(chǎn)業(yè)結構得以優(yōu)化。

3.壯大了企業(yè)發(fā)展。如以市區(qū)5家大型商場超市為中心，經(jīng)營網(wǎng)面輻射到所轄的五縣一市及周邊比鄰地區(qū)，年入庫增值稅近億元，在十堰的經(jīng)濟領域有著舉足輕重的作用，給商超企業(yè)增添了巨大的生存發(fā)展活力。

4.促進了環(huán)境保護。近兩年，十堰市金龍責任圾限公司共利用硫鐵廢渣20余萬噸，基本上將散放在外的硫鐵廢礦渣全部處理干凈，一舉解決了歷史遺留問題，節(jié)約國家治污專項資金達1000余萬元。實踐證明，資源綜合利用稅收優(yōu)惠政策所帶來的不僅是企業(yè)自身經(jīng)濟利益的提升，而且在環(huán)境保護和資源可持續(xù)利用方面發(fā)揮了社會效益。

5.惠及了民生就業(yè)。一是起征點提高、征收率下調(diào)為小業(yè)戶帶來實惠。二是福利企業(yè)為殘疾人安置就業(yè)。符合條件的福利企業(yè)不僅能享受增值稅即征即退的優(yōu)惠，殘疾職工工資還可以在企業(yè)所得稅稅前加計扣除100%。三是惠及了民生。支持農(nóng)林牧漁、農(nóng)民專業(yè)合作社發(fā)展，蔬菜及部分鮮活肉蛋產(chǎn)品流通環(huán)節(jié)免征增值稅、支持小微企業(yè)發(fā)展等政策的執(zhí)行，有力地支持了農(nóng)村、農(nóng)業(yè)經(jīng)濟和小微企業(yè)的發(fā)展，使數(shù)以萬計的納稅人得到了實實在在的實惠。

二、落實稅收優(yōu)惠政策的措施及建議

通過上述稅收優(yōu)惠政策執(zhí)行情況效應分析，我們認為現(xiàn)行稅收優(yōu)惠政策在落實中存在優(yōu)惠政策的頂層設計有缺陷、制定不夠規(guī)范、實際操作有難度等問題。為更好地發(fā)揮稅收調(diào)節(jié)經(jīng)濟的職能作用，特提出以下措施及建議。

（一）政策設計要趨于合理，體現(xiàn)公平性

為應對國際經(jīng)濟競爭和適應國內(nèi)經(jīng)濟發(fā)展及區(qū)域經(jīng)濟、產(chǎn)業(yè)結構調(diào)整的需要；國家除對鼓勵發(fā)展的重點領域行業(yè)和西部大開發(fā)及“老少邊窮”于一體的地區(qū)實行特殊扶持優(yōu)惠政策外，應盡快將地區(qū)性減免稅優(yōu)惠政策調(diào)整為產(chǎn)業(yè)性優(yōu)惠政策，為區(qū)域間、局部間、行業(yè)間的公平競爭營造公平統(tǒng)一的政策環(huán)境。同時，要完善稅收制度，精減優(yōu)惠條目，保持稅制鏈條的完整性，逐步向科學、規(guī)范、穩(wěn)定的方向發(fā)展，增強稅收優(yōu)惠政策的透明度和規(guī)范性。

（二）稅制框架要趨于區(qū)別，體現(xiàn)針對性

一是實行“分類型”產(chǎn)業(yè)稅收優(yōu)惠?？煞譃?類：一類是先行產(chǎn)業(yè)，即國家優(yōu)先發(fā)展的產(chǎn)業(yè)，包括基礎設施產(chǎn)業(yè)、高新技術產(chǎn)業(yè)、環(huán)保產(chǎn)業(yè)等，對該類產(chǎn)業(yè)群實行不同程度的稅收優(yōu)惠；二類是一般產(chǎn)業(yè)，指我國市場基本飽和或生產(chǎn)過剩的產(chǎn)業(yè)，不給予優(yōu)惠政策；三類是限制性行業(yè)，對該行業(yè)實行負優(yōu)惠的稅收政策，對其加以限制。要擴大直接減免的范圍，降低小型微利企業(yè)的稅收優(yōu)惠政策準入門檻，或?qū)嵭须A梯狀累進稅率政策。二是出臺“鼓勵性”稅收優(yōu)惠政策。如允許中小企業(yè)實行加速折舊、用稅后利潤轉(zhuǎn)增資本的部分所繳納的稅款給予退還等。三是出臺“扶持性”稅收優(yōu)惠政策。增加鼓勵中小企業(yè)研發(fā)的扶持政策，在目前研發(fā)費用加計50%扣除的基礎上，如果本年度研發(fā)費用超過前三年的平均發(fā)生額，超過部分可以沖減部分稅額。同時，加大對新興產(chǎn)業(yè)和高新技術產(chǎn)業(yè)的減稅力度，進一步明確和細化高耗能、高污染行業(yè)不得享受結構性減稅政策規(guī)定。

（三）控制規(guī)模要趨于實際，體現(xiàn)規(guī)范性

現(xiàn)行稅收優(yōu)惠政策實施過程中存在的問題，是地方政府的行政干預，在實行鼓勵性招商引資的驅(qū)使下，將稅收優(yōu)惠政策嬗變?yōu)樨斦颠€，稅收優(yōu)惠變得更加隱蔽、更多、更濫。因此，對稅收優(yōu)惠規(guī)模的控制與管理應當與清理現(xiàn)有稅收優(yōu)惠政策結合起來。一要清理“清費立稅”項目，減輕納稅人負擔。對非稅收費進行調(diào)整，嚴格控制行政性收費項目和征繳比例，縮小規(guī)費征收范圍，必要的行政性收費逐步實現(xiàn)由“費”向“稅”的方向發(fā)展。二要逐步削減稅收優(yōu)惠的規(guī)模。通過深化稅制改革對現(xiàn)行稅收優(yōu)惠政策進行清理和規(guī)范，盡可能縮小稅收優(yōu)惠的范圍。三要控制重點稅種的稅收優(yōu)惠結構和規(guī)模。針對現(xiàn)行稅收優(yōu)惠政策的特殊性，重點應放在增值稅、消費稅、企業(yè)所得稅上，使稅收優(yōu)惠占全部應征稅收收入的規(guī)模、稅收優(yōu)惠占國內(nèi)生產(chǎn)總值的比重控制在一個合理范圍之內(nèi)。

（四）評估機制要趨于完善，體現(xiàn)效應性

要建立健全稅收優(yōu)惠政策分析評估機制。將稅收優(yōu)惠政策的分析評估，納入日常征收管理，效用性是稅收優(yōu)惠的價值所在。稅收優(yōu)惠的效用性是指優(yōu)惠政策的執(zhí)行能夠達到制訂優(yōu)惠的目的，促進經(jīng)濟社會發(fā)展，體現(xiàn)社會公平價值取向，有利于對稅收優(yōu)惠政策加以改進和合理利用。同時，加強對減免稅后續(xù)評估管理工作，定期開展減免稅清算，對未按規(guī)定進行報備以及未符合核算要求不能準確申報的取消減免稅資格，避免少數(shù)納稅人借機逃避納稅義務，促進社會公平正義。

（五）審備程序要趨于簡便，體現(xiàn)操作性

要建立監(jiān)控反饋機制。進一步減政放權，取消不必要的審批事項，并規(guī)定各級稅務機關對其審批的減免稅直接負相應法律責任；對納稅人提出的減免稅申請，應在規(guī)定時限內(nèi)受理審批；對政策性強、數(shù)額較大、影響較廣的減免稅應實行集體審批。同時，加強對各級稅務機關減免稅審批的監(jiān)督，嚴防擅開減免稅口子現(xiàn)象的發(fā)生；要完善減免稅審批的權利和義務的規(guī)定，加強企業(yè)減免稅財務核算，建立減免稅金賬戶和明細賬，詳細登記和反映實際享受減免稅的額度及流向，為了解減免稅政策的效果和進行數(shù)據(jù)分析創(chuàng)造條件。

（六）稅收宣傳要趨于拓寬，體現(xiàn)透明性

進一步完善稅收優(yōu)惠政策的宣傳、輔導機制。創(chuàng)新宣傳形式，拓寬宣傳途經(jīng)，要充分利用稅收宣傳月、納稅人學校、專題稅收政策輔導、廣播電視、報刊雜志等形式，加大對納稅人和全社會的普及宣傳力度，使每位納稅人都知曉自身所適用的稅收優(yōu)惠政策，有效規(guī)范和提高納稅人稅收優(yōu)惠政策的適用程度和減免稅核算水平，防止和減少濫用稅收優(yōu)惠等不正當競爭行為的發(fā)生。對享受稅收優(yōu)惠的納稅人，無論是報批類，還是備案類，實行回訪制度，進行定期回訪，提供納稅服務，了解稅收優(yōu)惠政策執(zhí)行情況，為納稅人出謀劃策，拓寬生產(chǎn)經(jīng)營思路，及時解決優(yōu)惠政策執(zhí)行過程中出現(xiàn)的問題，進一步增強稅收優(yōu)惠政策的效應性。