潘鴻雁

（上海行政學(xué)院，上海 200233）

從上海市人口調(diào)控新政策看社會治理趨向*

潘鴻雁

（上海行政學(xué)院，上海 200233）

在創(chuàng)新社會治理中,人被放在了核心位置,要以人為本，確保人民安居樂業(yè)。上海是全國特大城市之一，近年來面臨人口問題的困擾。人口的急劇增長及無序流動，以及人口結(jié)構(gòu)和空間分布的不合理，使得當(dāng)前上海的環(huán)境資源瀕臨難以承載的挑戰(zhàn)，也使得上海的社會管理和公共服務(wù)承受巨大的壓力。因此，如何通過人口調(diào)控新政策實現(xiàn)上海人口與經(jīng)濟社會的協(xié)調(diào)發(fā)展和可持續(xù)發(fā)展，提升上海常住人口的生活品質(zhì)，就成為上海創(chuàng)新社會治理的目標(biāo)。

人口調(diào)控；社會治理

十八屆三中全會提出：“創(chuàng)新社會治理，必須著眼于維護最廣大人民根本利益，最大限度增加和諧因素，增強社會發(fā)展活力，提高社會治理水平，維護國家安全，確保人民安居樂業(yè)、社會安定有序。”可見，在創(chuàng)新社會治理中，人被放在了核心位置，要以人為本，確保人民安居樂業(yè)。上海是全國特大城市之一，近年來面臨人口問題的困擾。人口的急劇增長及無序流動，以及人口結(jié)構(gòu)和空間分布的不合理，使得當(dāng)前上海的環(huán)境資源瀕臨難以承載的挑戰(zhàn)，也使得上海的社會管理和公共服務(wù)承受巨大的壓力。因此，如何實現(xiàn)上海人口與經(jīng)濟社會的協(xié)調(diào)發(fā)展，如何實現(xiàn)上海的可持續(xù)發(fā)展，如何提升上海常住人口的生活品質(zhì)，就成為上海創(chuàng)新社會治理的目標(biāo)。本文擬從上海治理人口問題的調(diào)控新政策入手，來考察上海創(chuàng)新社會治理的趨向。

一、上海市人口調(diào)控的背景及新政策

1.背景

*本文為國家社會科學(xué)基金課題 《城市流動人口家庭的社會服務(wù)需求研究——基于對上海市的調(diào)查》（11BSH068）的階段性成果。

當(dāng)前我國人口流動處于高峰期，規(guī)模龐大的流動人口群體主要集中流向東部地區(qū)。上海作為全國特大城市之一，是全國人口跨省流入的主要目的地之一。至2013年末，全市常住人口總數(shù)為2415.15萬人。其中戶籍常住人口為1425.14萬人，外來常住人口為990.01萬人。①

（1）人口激增使得城市綜合承載力面臨挑戰(zhàn)。水、電、氣、熱、煤等供應(yīng)常年緊張；道路擁堵日益嚴(yán)重、公共基礎(chǔ)設(shè)施不堪重負(fù)，教育、醫(yī)療、住房、社會保障等公共服務(wù)也無法滿足新增人口需求，帶來許多社會矛盾，導(dǎo)致空間危機和生態(tài)危機。上海在部分領(lǐng)域已瀕臨城市綜合承載力的臨界點，如土地資源和水資源。②而且未來一段時期內(nèi)，國內(nèi)不均衡發(fā)展格局仍將維系，外來人口流入上海的趨勢還將延續(xù)。此外，流動人口空間分布不均衡，加劇了部分區(qū)域資源的緊缺程度?！傲铡睌?shù)據(jù)顯示，上海市的人口空間分布正在發(fā)生一個大的變化，常住人口向郊區(qū)集聚，尤其是近郊。從城郊接合部來看，來滬人員又主要集中居住在“城中村”內(nèi)。流動人口分布的不均衡使得郊區(qū)面臨巨大的財政、社會管理和公共服務(wù)的壓力。同時，上海常住人口空間分布的郊區(qū)化趨勢帶來了龐大的“朝夕通勤人口”，引發(fā)了上下班的交通擁堵。

（2）流動人口自發(fā)、無序流入加大社會管理難度。表現(xiàn)為：從居住上來看，大量的流動人口處于違規(guī)或者是不合法居住，即群租和住在違章搭建的房屋里，他們成為管理的難點。比如閔行區(qū)、寶山區(qū)就集聚全市幾乎一半的外來人口，他們散居在市場群落及群租房內(nèi)。一些流動人口聚居區(qū)，居住環(huán)境惡劣，存在安全隱患，同時也是治安案件和刑事犯罪的高發(fā)地。從就業(yè)上來看，大量流動人口處于灰色就業(yè)地帶。他們無固定職業(yè)，給城市管理帶來難題。群租屢禁不止、違規(guī)經(jīng)營禁而不絕，由此帶來了資源浪費、維穩(wěn)成本的提高?！耙恍┰汛嬖诘墓芾黼y點難以突破，甚至較原先更為嚴(yán)重”。③

（3）人口結(jié)構(gòu)不合理影響城市功能提升。上海老齡化形勢嚴(yán)峻，急需補充年輕有活力的外來勞動力；同時，上海實現(xiàn)“四個中心”及科技創(chuàng)新中心的戰(zhàn)略定位也需要與之相適應(yīng)的人口結(jié)構(gòu)，即高層次創(chuàng)新型人才以及城市發(fā)展需要的適齡勞動力。但從上海的流動人口整體結(jié)構(gòu)來看，還存在突出的問題：其一是僅能滿足低端制造業(yè)和簡單生活性服務(wù)業(yè)的低端勞動力人口眾多，且持續(xù)聚集。據(jù)學(xué)者的抽樣調(diào)查顯示，87.3%的來滬人員從事的是低端職業(yè)，如商業(yè)服務(wù)人員、生產(chǎn)運輸設(shè)備操作人員等；④其二是非就業(yè)人群增長較快。從年齡結(jié)構(gòu)看，外來常住人口中“兩頭人群”增長過快，一個是老人，一個是青少年。如果不加以改善，不僅不會緩解上海的人口老齡化，反而會成為今后上海為老服務(wù)的負(fù)擔(dān)，加劇養(yǎng)老服務(wù)資源的緊缺；其三從文化素質(zhì)結(jié)構(gòu)看，外來常住人口文化程度偏低，人才比重偏小。外來常住人口中70%的文化程度是初中及以下，達到大專及以上的僅占14.7%，比戶籍人口低13%。與全國各大城市相比，上海每10萬人中具有大專及以上文化程度的人數(shù)明顯低于北京、南京和武漢等地。⑤這樣的人口結(jié)構(gòu)與上海的產(chǎn)業(yè)升級和功能提升是不太契合的。

（4）“利益之爭”導(dǎo)致社會融入困難。根據(jù)美國社會學(xué)家科恩的研究，如果流動人口游離于城市主流文化之外，形成一個亞文化群，個體如果長期生活在亞文化群體中，受其價值體系的影響，就可能犯罪。⑥如果大量的流動人口不能順利融入流入地社會，流動人口與本地人口關(guān)系緊張，勞工罷工等對抗性事件不斷，就會造成社會治安動蕩，最終會影響經(jīng)濟社會的發(fā)展。正是從這個角度而言，重視流動人口的社會融合問題具有戰(zhàn)略意義。

有序融入是當(dāng)前上海市流動人口服務(wù)管理的目標(biāo)之一，也是上海貫徹國家城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略、實現(xiàn)農(nóng)民市民化的一個重要組成部分。但從現(xiàn)實來看，流動人口還處于 “流動但不定居”、“定居但不融合”的狀態(tài)。這其中既有流動人口自身的原因，比如自身素質(zhì)及其社會適應(yīng)能力、對城市文化價值觀的認(rèn)同與否，也有來自于流入地城市的原因，比如市民對他們的態(tài)度或者流入地政府對他們的服務(wù)管理政策等。從來滬人員自身而言，據(jù)有關(guān)機構(gòu)研究，上海閔行“民二代”幸福指數(shù)高，但社會融入感低。⑦從市民群體而言，還存在對流動人口的排斥。流動人口與本地戶籍人口“這兩種身份的背后其實是一種利益關(guān)系，是一種社會資源分配的規(guī)則和秩序”。⑧對有限資源的爭奪，就會帶來利益的沖

突，利益的沖突又會帶來社會排斥。從政府的角度而言，政府受到流動人口與市民兩大群體的雙重影響，要兼顧兩大群體的利益，既要保護本地戶籍人口的利益，又要考慮到流動人口的權(quán)益保護問題，而兩大群體對流入地政府的影響力量決定了流入地政府對其服務(wù)的程度和質(zhì)量。所以，這個平衡方程式很難做。給流動人口提供較多的公共服務(wù)，會招致市民群體的不滿，而且會有更多的流動人口流入，形成“洼地效應(yīng)”，造成資源更加緊缺；公共服務(wù)的門檻設(shè)置過高，必然帶來流動人口的社會融入問題。這是一個兩難的問題。

2.新政策

（1）實施居住證積分制對人口進行調(diào)控。在2014年的上海市十四屆人大二次會議上，上海市市長楊雄作政府工作報告，指出：上海嚴(yán)格落實以積分制為主體的居住證制度，嚴(yán)格控制人口規(guī)模，優(yōu)化人口結(jié)構(gòu)。從2002年上海實行人才居住證制度，到2004年全面實施居住證制度，包括人才類、就業(yè)類、投靠類等，再到2009年實施持有人才類居住證者可以“居轉(zhuǎn)戶”，到2013年實施居住證積分制度，意味著上海在戶籍制度改革方面的腳步從未停止過，而且目標(biāo)越來越清晰。上海旨在通過實施這一政策，為“長期合法穩(wěn)定就業(yè)、居住”的來滬人員建立透明而且穩(wěn)定的預(yù)期，為其提供服務(wù)管理，促進社會融合。居住證積分是從條件管理走向積分管理，整個積分指標(biāo)體系由基礎(chǔ)指標(biāo)、加分指標(biāo)、減分指標(biāo)和一票否決指標(biāo)四部分組成，積分標(biāo)準(zhǔn)是120分。與過去引進人才居住管理辦法相比，居住證積分制規(guī)定，來滬人員能夠合法穩(wěn)定居住以及合法穩(wěn)定就業(yè)便具有了申辦條件，這大大增加了申請的覆蓋面，將基本公共服務(wù)更多地向普通流動者延伸，逐步實現(xiàn)在城市合法穩(wěn)定居住和就業(yè)的那部分流動人口的基本公共服務(wù)均等化，較好地保障了他們的權(quán)益。同時，來滬人員都有著詳細(xì)的信息，包括積分信息。其中減分指標(biāo)及一票否決指標(biāo)等對于敦促來滬人員遵紀(jì)守法、愛崗敬業(yè)，以及特大城市加強社會管理、穩(wěn)定社會秩序起到了重要作用。

上海市以居住證積分制為主體建立起了“梯度賦權(quán)、權(quán)責(zé)對等”的公共服務(wù)供給和社會管理制度。首先，運用公共服務(wù)調(diào)控人口。明確不同積分條件所對應(yīng)的公共服務(wù)范圍及標(biāo)準(zhǔn)，使來滬人員享受的公共服務(wù)與其所做貢獻真正掛鉤。比如，對于未達到居住證申領(lǐng)條件，而持有臨時居住證的來滬人員可享有部分證照辦理、計劃生育服務(wù)、公共衛(wèi)生服務(wù)、子女接受義務(wù)教育服務(wù)等有限服務(wù)。而對于持有《上海市居住證》的來滬人員，可以按照國家和本市有關(guān)規(guī)定享受更為廣泛的公共服務(wù)，幾乎與上海市民是同城待遇。在來滬人員子女的教育方面，提高來滬人員享受教育服務(wù)的準(zhǔn)入門檻，對符合基本入學(xué)條件的新生及其持證父母推進“積分制”管理模式，實現(xiàn)有序、公平入學(xué)。在衛(wèi)生計生公共服務(wù)方面，在繼續(xù)提供必要的基本公共衛(wèi)生服務(wù)的基礎(chǔ)上，以“積分制”為依托提供適度的基本醫(yī)療服務(wù)。通過運用“蒂布特模型”⑨，運用分層的公共服務(wù)引導(dǎo)，引入自己需要的人才，減少福利驅(qū)動型的人口流入，從而達到人口有序、合理地流動。

其次，運用社會綜合治理加強人口調(diào)控。對于居住證積分制政策輻射不到的大多數(shù)底層流動人口群體，即那些持有《臨時居住證》以及無證件的流動人口，包括100萬靈活就業(yè)人員和400多萬處于灰色就業(yè)地帶的流動人員，上海市對他們的服務(wù)管理主要依據(jù)2012年實施的《上海市實有人口服務(wù)和管理若干規(guī)定》，其中有對他們的有限保障和服務(wù)，更多的則是依法加強綜合治理。綜合治理的原則是“兩個合法”，即合法穩(wěn)定居住、合法穩(wěn)定就業(yè)，從而防止人口的無序流入及灰色就業(yè)、灰色居住人員的膨脹和集聚，為上海市的經(jīng)濟發(fā)展創(chuàng)造人口規(guī)模適度、流動有序、管理有效的人口環(huán)境。如市農(nóng)委2014年4月下發(fā)《來滬人員調(diào)整的行動計劃的通知》，著力優(yōu)化來滬務(wù)工人員的結(jié)構(gòu)，為現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展提供人力資源保障，力爭到2015年底完成調(diào)減來滬務(wù)農(nóng)人員約20%，基本完成田間窩棚的綜合治理，強化對他們的服務(wù)管理。

（2）通過新一輪城市規(guī)劃來調(diào)控人口。韓正書記在上海市第六次規(guī)劃土地工作會議上強調(diào)：城市規(guī)劃要有前瞻性、預(yù)見性，要考慮到不確定性；城市規(guī)劃要對未來發(fā)展的目標(biāo)定位科學(xué)合理，要全

面考慮城市發(fā)展的基礎(chǔ)性要素，包括對上海未來20-30年的人口規(guī)模和結(jié)構(gòu)要有科學(xué)預(yù)測，對城市用地總量和結(jié)構(gòu)要有全面認(rèn)識，對生態(tài)環(huán)境要有科學(xué)評估；要明確底線和紅線（生態(tài)環(huán)境），否則規(guī)劃就無約束力；城市規(guī)劃要促進功能和空間布局結(jié)構(gòu)的優(yōu)化。2014年市政府印發(fā)《關(guān)于進一步提高土地節(jié)約利用水平的若干意見》，努力實現(xiàn)規(guī)劃建設(shè)用地總規(guī)模“零增長”，逐步減少新增建設(shè)用地規(guī)模。上海市市長楊雄在赴奉賢區(qū)調(diào)研時指出，上海要以新一輪城市總體規(guī)劃修編為契機，突出高起點規(guī)劃引領(lǐng)高水平發(fā)展，強化規(guī)劃執(zhí)行落地，下大力氣調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，促進產(chǎn)城融合。

（3）通過城市布局、功能定位來調(diào)控人口。發(fā)達國家，如巴黎、東京、紐約等也嘗試采用過改變城市布局、分散城市功能的做法調(diào)控人口規(guī)模，以期降低城市人口密度，這些措施起到了一定的作用。⑩功能布局是影響人口分布的關(guān)鍵因素。在城市功能定位上，要突出自身的優(yōu)勢和核心功能，而非追求大而全，因為發(fā)展是需要相應(yīng)人口支撐的。就上海而言，長期的不均衡發(fā)展導(dǎo)致行政、經(jīng)濟、文化、社會事業(yè)等功能高度集聚于中心城區(qū)，人口密度由此也居高不下，疏解緩慢。上海堅持將城市建設(shè)重心向郊區(qū)轉(zhuǎn)移，加快郊區(qū)新城鎮(zhèn)和新農(nóng)村建設(shè)等內(nèi)容寫進政府工作報告，利用建立、發(fā)展新城區(qū)的方法來疏散人口。

（4）通過產(chǎn)業(yè)布局、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整來調(diào)控人口。主要是均衡人口分布和優(yōu)化外來人口結(jié)構(gòu)。產(chǎn)業(yè)集聚才會形成人的集聚，世界城市人口的大量流入與城市中勞動密集型產(chǎn)業(yè)的迅速發(fā)展是密不可分的，要改變?nèi)丝诔掷m(xù)增長的狀況，就必須改變城市的產(chǎn)業(yè)布局。城市產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)決定著勞動力數(shù)量和素質(zhì)結(jié)構(gòu)。就上海而言，在創(chuàng)新驅(qū)動、轉(zhuǎn)型發(fā)展的目標(biāo)之下，在大力發(fā)展先進制造業(yè)和現(xiàn)代服務(wù)業(yè)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型中，上海面臨創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)能力不足，發(fā)展活力不夠的制約，以及高級技術(shù)人才、港口管理人才、現(xiàn)代物流人才等外向型復(fù)合型人才的緊缺。因此，上海主要是要加快經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整與產(chǎn)業(yè)升級，嚴(yán)格控制一般制造業(yè)的發(fā)展，更多地發(fā)展高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)，從而影響就業(yè)需求和人口結(jié)構(gòu)，逐漸形成市場化的篩選機制。通過產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，使人口分布與生產(chǎn)力布局、資源環(huán)境承載力相適應(yīng)。?2014年3月出臺《上海部分行業(yè)限制類和淘汰類生產(chǎn)工藝、裝備、產(chǎn)品指導(dǎo)目錄》，其中淘汰類196項，限制類59項，第一次出現(xiàn)“限制類”的提法，主要是為了調(diào)就業(yè)型人口結(jié)構(gòu)。2014年3月，出臺《產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整重點工作安排》，金山區(qū)、奉賢區(qū)、寶山區(qū)都是重點調(diào)整的區(qū)縣。他們都在抓緊制定和落實2014-2016年產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整淘汰行動計劃。產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整既是現(xiàn)階段上海經(jīng)濟社會發(fā)展的迫切要求，也是應(yīng)對人口老齡化的迫切要求。

二、從上海市人口調(diào)控新政策看社會治理趨向

人既是社會治理的主體，也是社會治理的客體。在社會治理的過程中，政府應(yīng)處于多元主體結(jié)構(gòu)中的主導(dǎo)地位，而社會政策是政府治理的主要手段和基本措施，構(gòu)成社會治理的核心。?在上海人口調(diào)控的過程中，體現(xiàn)出了社會治理的這樣一些趨向：

1．人本化治理

社會治理的本質(zhì)，就是依靠制度建設(shè)，處理好各種人與人之間的復(fù)雜利益關(guān)系，打造出人際和諧、社會團結(jié)、政治穩(wěn)定的大格局。創(chuàng)新社會治理首先要站在人的視角，從滿足人的需求出發(fā)，尊重人性，合理地設(shè)計相關(guān)制度，全面調(diào)動人的積極性、自覺性、活力和發(fā)展?jié)撃?，實現(xiàn)民眾的自我組織、自我管理、自我服務(wù)。?對上海而言，人口規(guī)模的激增，恰是最現(xiàn)實的“人的問題”。 而在人口調(diào)控中最經(jīng)常遇到的一個質(zhì)疑也是如何協(xié)調(diào)制度的合法性與以人為本的理念，因為流動人口有遷移的權(quán)利，享有作為公民的基本社會發(fā)展權(quán)利，但人口調(diào)控必然使得部分流動人口的權(quán)利不能夠得到有效尊重和保障。這也是困擾上海多年來的一個難題，上海一直不敢公開提“嚴(yán)格控制人口規(guī)?！??！耙匀藶楸尽辈⒎且运腥说睦鏋楸荆驗樵诋?dāng)前利益群體分化和價值多元化的社會里，共識是很難達

成的，合理化的差異是秩序的本質(zhì)。經(jīng)濟基礎(chǔ)決定上層建筑，在一個城市的環(huán)境資源、財力有限的情況下，在管理和服務(wù)能力不足的情況下，是選擇保障所有流動人口的遷徙權(quán)和居住生活權(quán)，從而讓城市人口生活在一個“城市病”突出、生活質(zhì)量下降的環(huán)境里，還是選擇人口調(diào)控，保證“合法穩(wěn)定居住和就業(yè)”的流動人口群體和市民群體生活在一個可持續(xù)發(fā)展的環(huán)境里？答案很好選擇，即便是采取放任自由的態(tài)度任其流入，流動人口擁擠在一個狹小的生活空間里，遭受著環(huán)境的污染和擁堵的交通，他們也是不幸福的，或者是以犧牲生活品質(zhì)來獲得微小的利益。人本化的治理，應(yīng)該是以絕大多數(shù)人的利益為本。對于流入地城市而言，當(dāng)然是以符合城市發(fā)展的常住人口為本來制定社會政策。就此來看，上海實行居住證積分制政策，是在戶籍改革不能徹底進行的前提下實施的一項旨在保護“兩個合法”的流動人口群體的權(quán)利，縮小他們與市民的差距，打通兩大群體之間的通道的一項積極的措施，既尊重了部分流動人口的權(quán)利，也保障了市民的權(quán)利，做到讓上海實現(xiàn)人口與經(jīng)濟社會協(xié)調(diào)發(fā)展，這才真正體現(xiàn)了以人為本。

2．系統(tǒng)化治理

人口調(diào)控是一項綜合系統(tǒng)工程，因而需要政府各部門及社會力量的配合，同時也需要一套頂層設(shè)計和制度安排。這可以從上海市人口調(diào)控的機構(gòu)設(shè)置反映出來。上海市專門建立人口調(diào)控推進工作領(lǐng)導(dǎo)小組，由市委領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任組長，同時下設(shè)辦公室在市發(fā)改委，辦公室主任分別由發(fā)改委和政法委的一把手擔(dān)任，辦公室分設(shè)兩個工作組，其職能是負(fù)責(zé)綜合推進和政策協(xié)調(diào)。每個工作組又有若干政府部門的成員單位構(gòu)成，形成了一套嚴(yán)密的政策執(zhí)行的網(wǎng)絡(luò)。上海市的人口調(diào)控是一種橫向到邊、縱向到底的調(diào)控，政府處于核心位置。所謂“橫向到邊”，就是人口服務(wù)管理所涉及的政府各個部門，如公安局、綜治辦、法制辦、農(nóng)委、城管執(zhí)法局、城鄉(xiāng)建設(shè)和管理委員會以及經(jīng)濟信息委、規(guī)劃國土資源局、人力資源社會保障局、教委、衛(wèi)計委、商務(wù)委、財政局等都參與進來，相互協(xié)作。從2014年各個部門和條線陸續(xù)出臺的一些政策來看，如土地、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、城市規(guī)劃、群租治理、城中村改造、教育、公共衛(wèi)生、就業(yè)等政策，雖然是政出各門，但卻不是各自為政，而是體現(xiàn)出責(zé)任明確、相互協(xié)作、有機配合，形成了一套政策的“組合拳”。所謂“縱向到底”是指從市級層面到區(qū)級層面，再到街道和居委會，全部納入，明確了區(qū)縣人口調(diào)控和管理服務(wù)職責(zé)，落實了區(qū)縣人口調(diào)控指標(biāo)，完善了市區(qū)兩級政府的協(xié)調(diào)聯(lián)動工作機制。由此，形成了政府主導(dǎo)、各方參與、政策銜接、有序推進的系統(tǒng)化治理。

3．法治化治理

黨的十八大報告明確要求：“提高領(lǐng)導(dǎo)干部運用法治思維和法治方式深化改革、推動發(fā)展、化解矛盾、維護穩(wěn)定的能力”，用法制的思維來管理社會。依法行政，依法治國，老百姓也要依法行事。上海市在人口調(diào)控過程中的黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會協(xié)同，都是以法治為基本前提，注重運用法治手段加強和改進社會管理，加大對違法行為的打擊力度，逐步完善執(zhí)法中的法治支撐。例如，上海市人大以地方立法的形式管理黑車，對從事非法客運活動的車輛，被查出兩次以上或?qū)嚎圮囕v甚至沒收。新修改后的《上海市房屋租賃管理辦法》加大了對“群租”的整治力度，也明確了“群租”認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，完善了對出租房屋的安全責(zé)任要求。新修訂的《上海產(chǎn)業(yè)導(dǎo)向目錄和布局指導(dǎo)》，強化了行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)的管理。當(dāng)然，法治化并非是單純地增加執(zhí)法力量或者法律法規(guī)，更是在于發(fā)揮法治在調(diào)節(jié)社會關(guān)系、調(diào)節(jié)資源配置方面的作用，減少人為的不合理的行政干預(yù)。?與人口相關(guān)的公共決策的出臺盡可能利用法治平臺，讓公眾參與發(fā)表意見。如2014年3月出臺的第15號政府令對《上海市房屋租賃管理辦法》做了修改，并在政府門戶網(wǎng)站“中國上?！惫?，5月1日起正式施行?？傊?，創(chuàng)新社會治理亟待解決建立完備的社會法律體系，依法保障政府官員、普通老百姓平等的法律主體地位，其中的關(guān)鍵在于提高依法行政的能力，做到“有法可依、有法必依、執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究”。?

4．社會化治理

在2014年的政府工作報告中，楊雄市長提到，上海要加快形成政社互動、重心下沉、注重治本的社會治理方式。人口調(diào)控既然是一項綜合而復(fù)雜的工作，那么僅僅依靠政府的“單打獨斗”是很難完成和勝任的。為什么違規(guī)經(jīng)營禁而不絕、群組屢禁不止，核心在于政府的治理行為沒有得到居民的一致認(rèn)同，部分居民不配合，社會力量沒有參與進來。所以，在此次人口調(diào)控中，政府更加注重運用社會的力量，進行治理。如新修改后的《上海市房屋租賃管理辦法》首次對出租房屋的安全責(zé)任做出了兩方面的完善，一方面是進一步完善了集中出租管理要求，明確了出租人的管理職責(zé)，另一方面，還加大了對租賃當(dāng)事人的處罰力度。再如，針對“菜場是流動人口超生的天堂”現(xiàn)象，徐匯區(qū)在2010年成立流動人口計生協(xié)會，用三年的時間在全區(qū)的51個標(biāo)準(zhǔn)化菜場發(fā)展會員，如今每個菜場已經(jīng)擁有30多名會員。會員承諾遵守計生政策，而區(qū)計生部門給予嚴(yán)格遵守的會員購買獨生子女保險以及提供免費孕檢等，使得違法生育率大大下降。總之，特大城市社會治理除了強調(diào)社會主體建設(shè)外，還應(yīng)對政府、企業(yè)、社會三大主體的職能“進行重新梳理、界定和重組，特別是對各自的治理邊界和責(zé)任做出動態(tài)性的調(diào)整與規(guī)定，以便提高解決社會問題的效率和滿意度”。?

5．源頭治理

過去的管理治標(biāo)不治本，頭痛醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳，因而總是出現(xiàn)“東邊不亮西邊亮”的情況，現(xiàn)在更加注重從源頭上治理。如運用產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、“城中村”改造等政策措施來徹底調(diào)整人口的結(jié)構(gòu)和空間分布。無論是產(chǎn)業(yè)，還是“城中村”，首先是與土地有關(guān)，其次是與就業(yè)有關(guān)。人口與建設(shè)用地規(guī)模成正比，有的地方大量擴張建設(shè)用地，沒有從規(guī)劃上控制人口總量，引入一些低端項目，從而導(dǎo)致低素質(zhì)外來人口進入，進而帶來居住、醫(yī)療、教育、社會保障等問題。所以，上海此次調(diào)控特別注重從土地、就業(yè)入手，從源頭上控制人口膨脹的趨勢。城市建設(shè)用地“零增長”目標(biāo)的提出，以及新修訂的《上海產(chǎn)業(yè)導(dǎo)向目錄和布局指導(dǎo)》增設(shè)限制類產(chǎn)業(yè)目錄，是從流動人口賴以生存的就業(yè)方面入手，合理調(diào)控外來就業(yè)人口的規(guī)模和結(jié)構(gòu)，從根本上遏制人口的膨脹。啟動 “城中村”改造工作，是從流動人口賴以立足的生活空間入手，提高其生活成本，壓縮“灰色經(jīng)濟”人口的非法存在空間，從而促使他們理性地做出選擇。

同時，針對福利驅(qū)動型流動人口，則以公共政策的設(shè)計優(yōu)化為基礎(chǔ)，減少流入誘因，引導(dǎo)外來人口有序融入，如教育醫(yī)療政策的調(diào)整等。

總之，“社會治理的一個基本命題，就是如何根據(jù)日益變化的現(xiàn)實，設(shè)計出有效率的公共政策調(diào)控社會”?，對社會價值做出權(quán)威分配。上海市人口調(diào)控新政策反映了上述社會治理趨向，旨在用科學(xué)有力的政策干預(yù)推進政府治理，進而實現(xiàn)社會治理的科學(xué)化。當(dāng)然，政策在推進的過程中會遇到諸多問題，既有執(zhí)行中的問題，也有思想認(rèn)識上的問題，等等。這就需要在政策推進的過程中，把握大局，統(tǒng)一思想認(rèn)識，進一步完善和運用好政策，實踐社會治理的基本趨向。

注釋：

①《2013年上海市國民經(jīng)濟和社會發(fā)展統(tǒng)計公報》，上海市統(tǒng)計局、國家統(tǒng)計局上海調(diào)查總隊，2014年2月26日。

②上海市人民政府發(fā)展研究中心課題組：《合理控制上海人口規(guī)模優(yōu)化人口結(jié)構(gòu)研究》，《科學(xué)發(fā)展》，2013年7月。

③ 潘鴻雁：《流動人口社會管理面臨的新問題與對策》，《上海行政學(xué)院學(xué)報》，2014年1月。

④上海市人民政府發(fā)展研究中心課題組：《合理控制上海人口規(guī)模優(yōu)化人口結(jié)構(gòu)研究》，《科學(xué)發(fā)展》，2013.7，轉(zhuǎn)引自：陳家華，《上海市外來務(wù)工群體生活狀態(tài)調(diào)查分析》，2007年。

⑤《申城非戶籍人口全國增速最快》，《文匯報》，2014年6月6日。

⑥郭星華：《當(dāng)代中國社會轉(zhuǎn)型與犯罪研究》，文物出版社，1999，P29-30。

⑦2011年共青團閔行區(qū)委與華師大青少年與社會工作研究中心，開展了關(guān)于閔行區(qū)“民二代”社會融入的專項課題研究，對四

至八年級的477名學(xué)生進行調(diào)查問卷。

⑧徐祖榮：《流動人口社會融入障礙分析》，《改革與開放》，2008.7

⑨美國經(jīng)濟學(xué)家查爾斯·蒂布特教授建立的一種地方公共產(chǎn)品供給模型。按照蒂布特模型，在通常情況下，哪個地方有效地提供符合人們消費偏好的公眾產(chǎn)品和服務(wù)，哪里就會有較多的人口流入；如果不能有效地提供適合于居民偏好的公共產(chǎn)品，就會面臨著人口流出的現(xiàn)象。

⑩蔡昉：《超大城市的人口調(diào)控:國際經(jīng)驗和中國挑戰(zhàn)》，《浦東開發(fā)》，2013.12

?潘鴻雁：《流動人口社會管理面臨的新問題與對策》，《上海行政學(xué)院學(xué)報》，2014.1

?魏煒：《新加坡的社會治理與社會政策》，《光明日報》，2014.5.19

?陶希東：《創(chuàng)新社會治理需要采取四大策略》，《新民晚報》，2014.1.25

?《“人的問題”如何解——“創(chuàng)新社會治理，加強基層建設(shè)”訪談》，中國上海網(wǎng)，2014年3月10日

?陶希東：《創(chuàng)新社會治理需要采取四大策略》，《新民晚報》，2014.1.25

?陶希東：《中國特大城市社會治理模式及機制重建策略》，《社會科學(xué)》，2010.11

?秦德君：《提高社會治理的政策效率》，《深圳特區(qū)報》，2012.11.6

The Trend of Social Governance in the View of the New Policy of Shanghai Municipal Population Control

Pan Hongyan

During the innovation of social governance,should put people first and make sure security of people.As one of the biggest megacities in China,Shanghai has been faced with a serious problem of population in recent years.It makes Shanghai environmental resources experiencing hard challenge and makes Shanghai social management and public services experiencing high pressure that the number of population is rapidly increasing,and population structure and spatial distribution is unreasonable.So it is a goal of innovation of social governance for Shanghai to realize the coordinated development between population and economic and society and improve the life quality of resident population.

Population Regulation;Social Governance

2014-11-21

潘鴻雁 女（1972-）上海行政學(xué)院社會學(xué)教研部教授 副主任

（責(zé)任編輯 矯海霞）

C92-0

A

1009-3176（2015）03-023-（7）

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