邱星美

民事訴訟專論

中國(guó)司法調(diào)解六十年變遷與反思

邱星美*

我國(guó)司法調(diào)解作為解決民事糾紛的重要方式,可以溯源至中華人民共和國(guó)成立之前,共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的新民主主義革命時(shí)期。中華人民共和國(guó)成立后,調(diào)解作為優(yōu)良司法傳統(tǒng)在法院居于重要地位。20世紀(jì)90年代,調(diào)解曾一度衰落,2002年之后又被大力提倡。六十多年來,司法調(diào)解在我國(guó)經(jīng)歷了興衰起伏。外國(guó)學(xué)者將20世紀(jì)70年代后期興起的ADR爭(zhēng)議解決方式稱為西方國(guó)家接近正義運(yùn)動(dòng)的第三次浪潮。①[澳]娜嘉·亞歷山大主編:《全球調(diào)解趨勢(shì)》,王福華等譯,中國(guó)法制出版社2011年版,第4頁(yè)。“卡佩萊蒂和加思以栩栩如生的‘浪潮’來形容發(fā)生在美國(guó)和遍及其他西方國(guó)家的接近正義運(yùn)動(dòng)。第一次浪潮始于20世紀(jì)60年代,為解決當(dāng)事人因無力獲得信息及律師代理等接近正義的經(jīng)濟(jì)上的障礙,建立了諸如法律援助等制度;第二次浪潮始于20世紀(jì)70年代,為了解決訴訟組織上的障礙并保障集團(tuán)權(quán)益能夠得以伸張,建立了集團(tuán)訴訟制度;第三次浪潮始于20世紀(jì)70年代后期,以ADR程序來彌補(bǔ)傳統(tǒng)訴訟程序在當(dāng)事人接近正義方面的不足。”其中,法院附設(shè)調(diào)解被認(rèn)為是最有效、發(fā)展最迅速的方式。我國(guó)與西方國(guó)家不同,那時(shí)我們還在改革開放前夕,西方國(guó)家的這幾次浪潮與我們的社會(huì)背景完全不同,我們也無法與之關(guān)聯(lián)。中國(guó)的司法調(diào)解富有中國(guó)特色,在近十多年來的發(fā)展改革完善中汲取了很多東、西方國(guó)家的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn),向規(guī)范化完善。但是,我國(guó)過度強(qiáng)調(diào)司法調(diào)解而忽視判決積極的社會(huì)功能的傾向應(yīng)引起反思。

一、中國(guó)司法調(diào)解六十年回顧

(一)新民主主義革命時(shí)期的司法調(diào)解

中華人民共和國(guó)的司法調(diào)解始于新民主主義革命時(shí)期。在新民主主義革命時(shí)期的工農(nóng)民主政權(quán)時(shí)期,邊區(qū)政府制定頒布了《中華蘇維埃共和國(guó)憲法大綱》《中華蘇維埃共和國(guó)土地法》《勞動(dòng)法》《婚姻法》和刑事法律等重要法案,建立了司法機(jī)關(guān),確立了一些訴訟原則與審判制度,調(diào)解作為法院解決民事糾紛的一種方式被提出。

在新民主主義革命時(shí)期的抗日民主政權(quán)時(shí)期,司法調(diào)解與人民調(diào)解、政府調(diào)解同時(shí)形成并發(fā)展起來。司法調(diào)解的原則和程序都得以確立。當(dāng)時(shí)尚未制定并頒布過訴訟法典,訴訟以司法文件為規(guī)范。司法調(diào)解為法院處理案件的一種重要方式,“在司法機(jī)關(guān)主持下雙方當(dāng)事人就糾紛達(dá)成的調(diào)解協(xié)議具有法律效力,當(dāng)事人必須無條件地執(zhí)行。調(diào)解的結(jié)案率逐步上升。1942年,陜甘寧邊區(qū)處理的民事案件中,調(diào)解結(jié)案的占18%,1943年上升為40%,1944年上升到48%”,“這一時(shí)期,法院調(diào)解同人民調(diào)解和政府調(diào)解工作的共同展開,解決了大量的民間糾紛,加強(qiáng)了人民內(nèi)部團(tuán)結(jié),促進(jìn)了生產(chǎn)發(fā)展,對(duì)加強(qiáng)群眾的守法意識(shí),提高社會(huì)的道德風(fēng)尚,也起了積極作用”。①何蘭階、魯明健主編:《當(dāng)代中國(guó)的審判工作》(上),當(dāng)代中國(guó)出版社1993年版,第17頁(yè)。

著名的“馬錫五審判方式”就在這一時(shí)期產(chǎn)生。馬錫五曾任陜甘寧邊區(qū)隴東專署專員,兼任邊區(qū)高等法院隴東分庭的庭長(zhǎng),后任邊區(qū)高等法院院長(zhǎng)。他將走群眾路線的工作方法運(yùn)用到審判中去,創(chuàng)造了民主司法的審判方式,后被稱為“馬錫五審判方式”。這種審判方式主要有四個(gè)特點(diǎn):“(1)一切從實(shí)際出發(fā),實(shí)事求是,調(diào)查研究,重證據(jù)不輕信口供;(2)認(rèn)真貫徹群眾路線,實(shí)行審判與調(diào)解相結(jié)合,依靠群眾解決問題;(3)堅(jiān)持原則,嚴(yán)格依照政策法令辦事;(4)實(shí)行簡(jiǎn)易便民的訴訟手續(xù)。”②何蘭階、魯明健主編:《當(dāng)代中國(guó)的審判工作》(上),當(dāng)代中國(guó)出版社1993年版,第18～19頁(yè)。

這一時(shí)期,法院曾經(jīng)提出“調(diào)解為主,審判為輔”的極端的司法方針。1944年《陜甘寧邊區(qū)政府關(guān)于普及調(diào)解,總結(jié)判例,清理監(jiān)所指示信》中指出:“審判與調(diào)解是一件事的兩面,馬錫五同志的審判方式是與調(diào)解相結(jié)合的。這是一個(gè)大原則,為群眾又依靠群眾的大原則。”“各級(jí)政府部門尤其司法部門,必須遵照調(diào)解為主、審判為輔的方針,以及馬錫五的審判方式?！雹邸吨袊?guó)司法制度資料選編》,人民法院出版社1987年版,第231頁(yè)。但由于“調(diào)解為主,審判為輔”方針與法院司法性質(zhì)沖突,在這種方針指導(dǎo)下產(chǎn)生了一些不良后果,這種極端政策很快被糾正。1945年陜甘寧邊區(qū)高等法院提出了司法調(diào)解的三項(xiàng)原則:第一,雙方自愿,不許強(qiáng)迫;第二,必須遵守政府的政策法令,照顧進(jìn)步的風(fēng)俗習(xí)慣;第三,調(diào)解不是訴訟的必經(jīng)程序。此后,邊區(qū)法院的民事審判工作只提倡“調(diào)解為主”,不再提倡“審判為輔”。①參見《中國(guó)司法制度資料選編》,人民法院出版社1987年版,第231頁(yè);江偉主編:《民事訴訟法學(xué)原理》,中國(guó)人民大學(xué)出版社1999年版,第310頁(yè)。

解放戰(zhàn)爭(zhēng)時(shí)期,各解放區(qū)法院繼承和發(fā)揚(yáng)了老解放區(qū)走群眾路線的審判方式,司法調(diào)解的制度得以繼承和發(fā)揚(yáng),成為法院解決民事糾紛的主要方式。

(二)中華人民共和國(guó)成立后至改革開放前的司法調(diào)解

新中國(guó)成立前夕,中共中央發(fā)布了《關(guān)于廢除國(guó)民黨的六法全書與確定解放區(qū)司法原則的指示》,命令廢止民國(guó)時(shí)期的法律制度,開始建立新的法律制度。

新中國(guó)成立后,司法調(diào)解原則繼續(xù)發(fā)揚(yáng)光大,在新中國(guó)民事法制建設(shè)初期的民事審判中發(fā)揮著重要作用。但為防止步入極端,糾正過分的行為,1950年第一屆全國(guó)司法工作會(huì)議召開之后,最高法院提出糾正審判員強(qiáng)迫當(dāng)事人調(diào)解、不講法律權(quán)利義務(wù)關(guān)系、不分是非“和稀泥”調(diào)解的現(xiàn)象,這說明法院已經(jīng)意識(shí)到應(yīng)當(dāng)合理對(duì)待調(diào)解與審判的關(guān)系。

1963年,最高人民法院召開了第一次全國(guó)民事審判工作會(huì)議,會(huì)上討論通過了《關(guān)于民事審判工作若干問題的意見(修正稿)》,該文件中提出了“調(diào)查研究,就地解決,調(diào)解為主”的民事審判工作十二字方針。1964年,我國(guó)民事審判工作方針進(jìn)一步發(fā)展為“依靠群眾,調(diào)查研究,就地解決,調(diào)解為主”的十六字方針,調(diào)解繼續(xù)受到重視和強(qiáng)調(diào)。

(三)中國(guó)“文革”結(jié)束,“改革開放”后的司法調(diào)解

“文革”期間,法院民事司法工作一度失常,“文革”結(jié)束,改革開放后,我國(guó)法院工作迅速正?；４藭r(shí),調(diào)解仍然是民事審判工作的主導(dǎo)方式。

但是,隨著我國(guó)法制建設(shè)的開展,法學(xué)的進(jìn)步,民眾法律意識(shí)的覺醒,人們開始質(zhì)疑我國(guó)長(zhǎng)期奉行的“調(diào)解為主”的司法政策,認(rèn)為這一方針與法院司法審判權(quán)的性質(zhì)相矛盾。而且,法院過度強(qiáng)調(diào)調(diào)解導(dǎo)致的偏差,加劇了這種質(zhì)疑。因此,1982年我國(guó)制定頒布的《民事訴訟法(試行)》中,“調(diào)解為主”的司法政策在一定程度上得以修正,該法第6條規(guī)定:“人民法院審理民事案件,應(yīng)當(dāng)著重調(diào)解;調(diào)解無效的,應(yīng)當(dāng)及時(shí)判決?！贝舜涡薷膹?qiáng)調(diào):“法院在審理民事案件,雖然應(yīng)當(dāng)著重以調(diào)解的方式解決糾紛,但對(duì)于調(diào)解無效的,不應(yīng)久調(diào)不決,應(yīng)當(dāng)及時(shí)判決?！?/p>

雖然司法調(diào)解政策從“調(diào)解為主”修正為“著重調(diào)解”,然而實(shí)質(zhì)并無多少區(qū)別。法院對(duì)調(diào)解仍然情有獨(dú)鐘,法院在審理案件過程中過分追求調(diào)解引發(fā)的弊病仍然不能克服。為了追求調(diào)解率,強(qiáng)迫或變相強(qiáng)迫當(dāng)事人接受調(diào)解,有些審判員懶于研究法律關(guān)系,怠于查明事實(shí),喜歡無原則地“和稀泥”調(diào)解結(jié)案等現(xiàn)象經(jīng)常發(fā)生。因此,1991年我國(guó)《民事訴訟法》修訂時(shí),對(duì)司法調(diào)解再次進(jìn)行修正,該法第9條規(guī)定:“人民法院審理民事案件,應(yīng)當(dāng)根據(jù)自愿和合法的原則進(jìn)行調(diào)解;調(diào)解不成的,應(yīng)當(dāng)及時(shí)判決?！贝舜涡薷膹?qiáng)調(diào)有三:一是人民法院在審理民事案件的過程中可以采取調(diào)解的方式解決糾紛;二是調(diào)解要遵循當(dāng)事人自愿與合法的原則,不得強(qiáng)迫或者變相強(qiáng)迫當(dāng)事人接受調(diào)解;三是調(diào)解不成的應(yīng)當(dāng)及時(shí)判決,而不得久調(diào)不決,不得以拖延訴訟的方式變相強(qiáng)迫當(dāng)事人接受。此外,在理論上人們一致認(rèn)為調(diào)解除了必須遵守自愿和合法的原則外,還必須遵循查明事實(shí)和分清是非的原則。

(四)2000年后的司法調(diào)解

20世紀(jì)90年代,隨著外國(guó)各種法學(xué)思想、理論、制度的引進(jìn),理論界逐漸掀起一股質(zhì)疑批評(píng)我國(guó)司法調(diào)解的浪潮,各種否定和改造的觀點(diǎn)紛紛涌現(xiàn)。主張法院應(yīng)當(dāng)依法判決斷案的觀點(diǎn)占絕對(duì)優(yōu)勢(shì)。從《中國(guó)法律年鑒》統(tǒng)計(jì)數(shù)字來看,調(diào)解的結(jié)案率逐年下降,法院對(duì)調(diào)解的熱情也逐年下降。但是,十年后,面對(duì)訴訟案件數(shù)量持續(xù)增長(zhǎng),法院訟案很多,法官工作壓力大的問題,理論界對(duì)調(diào)解和司法調(diào)解的態(tài)度發(fā)生轉(zhuǎn)變,對(duì)國(guó)外ADR的介紹和贊揚(yáng)越來越多,最高人民法院大力提倡以司法調(diào)解方式解決訴訟爭(zhēng)議。

2000年后,為適應(yīng)社會(huì)轉(zhuǎn)型期矛盾多發(fā)、矛盾尖銳、法院訟案上升,許多難處理的局面,或者說為了滿足地方黨委、政府、政法委不希望法院依法判決的需要和所謂“維穩(wěn)”的需要,政府及最高人民法院重新倡導(dǎo)和鼓勵(lì)以人民調(diào)解、司法調(diào)解等各種方式解決糾紛。為了鼓勵(lì)民眾選擇訴訟外調(diào)解方式解決爭(zhēng)議,2002年最高人民法院制定頒布了《關(guān)于審理涉及人民調(diào)解協(xié)議的民事案件的若干規(guī)定》,第一次確定人民調(diào)解委員會(huì)主持下達(dá)成的調(diào)解協(xié)議具有合同效力,當(dāng)事人一方不履行,另一方起訴的;或者當(dāng)事人一方向人民法院起訴,請(qǐng)求改變或撤銷調(diào)解協(xié)議,或請(qǐng)求確認(rèn)調(diào)解協(xié)議無效的,人民法院應(yīng)當(dāng)受理。為了強(qiáng)化司法調(diào)解力度,2004年8月最高人民法院制定實(shí)施了《關(guān)于人民法院民事調(diào)解工作若干問題的規(guī)定》(以下簡(jiǎn)稱《法院調(diào)解若干規(guī)定》)。該規(guī)定共24個(gè)條文,是五十多年以來,我國(guó)第一次比較詳細(xì)地規(guī)范調(diào)解程序事項(xiàng),完善訴訟調(diào)解制度,體現(xiàn)民訴法學(xué)研究和民事司法改革的成果。自此,整個(gè)法院系統(tǒng)開始了新一輪調(diào)解熱潮,這成為民事審判方式改革以來法院宏觀制度轉(zhuǎn)型的標(biāo)志。

為滿足建設(shè)“和諧社會(huì)”和“維穩(wěn)”的政治需要,進(jìn)一步倡導(dǎo)發(fā)揮司法調(diào)解解決爭(zhēng)議的功能,2007年8月最高人民法院和司法部聯(lián)合頒布《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)新形勢(shì)下人民調(diào)解工作的意見》,要求加強(qiáng)社會(huì)主義和諧社會(huì)形勢(shì)下的人民調(diào)解工作。同年,最高人民法院確定了“能調(diào)則調(diào),當(dāng)判則判,調(diào)判結(jié)合,案結(jié)事了”的“新十六字方針”。各地法院以此審判政策為指導(dǎo),加大調(diào)解的力度。很多基層法院甚至給法官制定“調(diào)解率”,90年代曾經(jīng)飽受批評(píng)的、違背司法科學(xué)規(guī)律的“調(diào)解率”又卷土重來。2009年7月,最高人民法院又提出“調(diào)解優(yōu)先、調(diào)判結(jié)合”的原則。同時(shí),最高人民法院制定頒布了《關(guān)于建立健全訴訟與非訴訟相銜接的矛盾糾紛解決機(jī)制的若干意見》,確定了非訴訟機(jī)制解決爭(zhēng)議程序與訴訟程序的銜接,解決了非訴訟機(jī)制調(diào)解協(xié)議的強(qiáng)制執(zhí)行效力問題。2010年6月最高人民法院頒布了《關(guān)于進(jìn)一步貫徹“調(diào)解優(yōu)先、調(diào)判結(jié)合”工作原則的若干意見》。

同年,我國(guó)《人民調(diào)解法》頒布實(shí)施,此法中確定經(jīng)人民調(diào)解委員會(huì)調(diào)解,當(dāng)事人達(dá)成的調(diào)解協(xié)議可以申請(qǐng)人民法院確認(rèn),以產(chǎn)生強(qiáng)制執(zhí)行的法律效力。為此,2011年3月,最高人民法院制定并頒布了《關(guān)于人民調(diào)解協(xié)議司法確認(rèn)程序的若干規(guī)定》,確定了人民調(diào)解協(xié)議司法確認(rèn)的管轄法院、程序事項(xiàng)、確認(rèn)后的強(qiáng)制執(zhí)行效力以及免于收費(fèi)等內(nèi)容,以期推動(dòng)人民調(diào)解,發(fā)揮人民調(diào)解及其他訴訟外調(diào)解組織的功能,疏減訟源。同年修訂的《民事訴訟法》在堅(jiān)持原司法調(diào)解制度的基礎(chǔ)上,增加了訴前調(diào)解程序和人民調(diào)解協(xié)議的司法確認(rèn)特別程序。至此,司法調(diào)解被推至空前的高度,但由于此舉與訴訟規(guī)律有一定沖突,實(shí)質(zhì)上并未發(fā)揮預(yù)期的效應(yīng)。

二、中國(guó)司法調(diào)解與判決關(guān)系對(duì)比變化及背景分析

我國(guó)民商事司法長(zhǎng)期以來實(shí)行的是判決與調(diào)解的雙軌運(yùn)行制,運(yùn)行中兩者的主次、輕重關(guān)系及調(diào)解觀念不斷發(fā)生變化。

(一)調(diào)解為主階段(新民主主義革命時(shí)期—1981年)

新民主主義革命時(shí)期解放區(qū)法院的民事審判確立了“馬錫五審判方式”,司法工作以“調(diào)解為主”。新中國(guó)成立以后,我國(guó)民事審判工作繼承新民主主義革命時(shí)期司法的優(yōu)良傳統(tǒng),仍然把調(diào)解作為審理民事案件的基本方法。從1963年提出的“十二字方針”到1964年提出的“十六字方針”,再到1978年最高人民法院召開的第二次全國(guó)民事審判工作會(huì)議上再次強(qiáng)調(diào)“十六字方針”,都堅(jiān)持“調(diào)解為主”的司法政策。

“調(diào)解為主”司法政策確立的歷史背景:新中國(guó)成立前夕,中共中央頒布了《關(guān)于廢除國(guó)民黨的六法全書與確定解放區(qū)司法原則的指示》,命令全部廢止國(guó)民黨時(shí)期的法律制度,開始建立新中國(guó)司法體系和新中國(guó)的法律制度。這段時(shí)期,國(guó)家僅制定了幾部法律,民商事實(shí)體法律制度極不發(fā)達(dá),政策多于法律,解決爭(zhēng)議缺乏法律依據(jù)。因此,法院主要以調(diào)解的方式解決民商事法律糾紛具有必然性和合理性,司法調(diào)解的確也發(fā)揮了重要的作用。與此同時(shí),人民調(diào)解在解決民事糾紛領(lǐng)域也發(fā)揮著巨大的作用。這一時(shí)期是中華人民共和國(guó)成立前后我國(guó)法制建設(shè)初期。直至“文革”之后的國(guó)家改革開放時(shí)期,我國(guó)全面的法制建設(shè)真正開啟。

(二)著重調(diào)解階段(1982—1990年)

“著重調(diào)解”是在我國(guó)改革開放初期歷史背景下提出的司法方針。20世紀(jì)70年代末,我國(guó)第一部民事訴訟法的起草工作開始,法制建設(shè)與各項(xiàng)改革同時(shí)進(jìn)行,全社會(huì)法制意識(shí)上升。學(xué)者們多認(rèn)為法院是國(guó)家的司法裁判機(jī)關(guān),依法裁判應(yīng)為解決爭(zhēng)議之主要方式,而“調(diào)解為主”難以消除“審判為輔”的味道,“調(diào)解為主”與行使國(guó)家審判權(quán)的法院的性質(zhì)相矛盾,不應(yīng)過度提倡。立法者吸取了學(xué)者們修正“調(diào)解為主”的意見,1982年頒布實(shí)施的《民事訴訟法(試行)》將“調(diào)解為主”改為“著重調(diào)解”,立法意圖是把法院調(diào)解從“為主”的方針降為民事審判工作的一個(gè)原則,避免“為主”的片面性。但司法實(shí)踐證明,“著重調(diào)解”的政策仍然不夠科學(xué),與“調(diào)解為主”沒有多大的差別,而且并未消除“調(diào)解為主”所產(chǎn)生的片面性和司法領(lǐng)域追求調(diào)解率的現(xiàn)象。

(三)自愿、合法調(diào)解階段(1991—2002年)

1991年修訂《民事訴訟法》時(shí),對(duì)“著重調(diào)解”原則作了重大修改,確立了“自愿、合法調(diào)解”原則。這一變化反映了調(diào)解相對(duì)于裁判由高度強(qiáng)勢(shì)漸趨于規(guī)制,標(biāo)志著民事訴訟立法開始向注重保障當(dāng)事人程序權(quán)利方面轉(zhuǎn)移,體現(xiàn)了依照法律規(guī)則裁判的法治理念。

“自愿、合法調(diào)解”的司法政策確定的歷史背景如下?！爸卣{(diào)解”雖然與“調(diào)解為主”有所不同,但本質(zhì)上并無多少區(qū)別,法院對(duì)調(diào)解仍然情有獨(dú)鐘,法院過分追求司法調(diào)解導(dǎo)致變相強(qiáng)迫當(dāng)事人的弊病仍然存在。而此時(shí),我國(guó)民事實(shí)體法立法與程序法立法逐步進(jìn)行,民事司法改革迅速展開,民眾的法制與法治理念進(jìn)一步增長(zhǎng),民事訴訟法學(xué)理論研究不斷進(jìn)步,法院應(yīng)保障當(dāng)事人訴訟權(quán)利的觀念進(jìn)一步普及。在這種背景下,一味強(qiáng)調(diào)司法調(diào)解的傳統(tǒng)方式招致理論界普遍質(zhì)疑與批評(píng)。因此,1991年我國(guó)《民事訴訟法》修訂時(shí),將“著重調(diào)解”修正為“應(yīng)當(dāng)根據(jù)自愿和合法的原則進(jìn)行調(diào)解;調(diào)解不成的,應(yīng)當(dāng)及時(shí)判決”。

至此,我國(guó)司法調(diào)解的制度走過了產(chǎn)生、盛行到受到理性制約的幾個(gè)不同時(shí)期,與此相伴隨的是我國(guó)法制建設(shè)的創(chuàng)建和發(fā)展時(shí)期、曲折發(fā)展時(shí)期、因“文革”停滯時(shí)期和恢復(fù)并獲得蓬勃發(fā)展時(shí)期。值得關(guān)注的是,在我國(guó)的法制建設(shè)與法治水平呈現(xiàn)上行趨勢(shì)時(shí),法院調(diào)解結(jié)案率卻呈現(xiàn)下行的趨勢(shì)。

(四)能調(diào)則調(diào)、調(diào)解優(yōu)先階段(2004年至今)

20世紀(jì)80年代以來,國(guó)家政治經(jīng)濟(jì)各個(gè)領(lǐng)域改革多方位多角度展開,社會(huì)變革劇烈。隨著民事審判方式的改革推進(jìn),西方國(guó)家法學(xué)理論傳播迅速,加之以前法學(xué)理論界對(duì)司法調(diào)解一片質(zhì)疑與反思,法學(xué)院畢業(yè)的法官們的思維受到影響,而民眾選擇訴訟裁判方式維護(hù)權(quán)利的意識(shí)上升,這導(dǎo)致調(diào)解結(jié)案率持續(xù)下降。

20世紀(jì)90年代以來,我國(guó)法制建設(shè)快速發(fā)展。90年代,我國(guó)法院系統(tǒng)推行一系列的改革措施,如強(qiáng)化庭審、“一步到庭”、當(dāng)庭宣判及強(qiáng)化判決等;其中一些法院過分強(qiáng)調(diào)“一步到庭”和“當(dāng)庭宣判”,這些因素也使傳統(tǒng)的司法調(diào)解遭受冷遇,調(diào)解結(jié)案率連續(xù)下降。

與此同時(shí),案件上訴、申訴率的上升,使國(guó)家和法院的信訪壓力增大;法院民商事案件數(shù)量迅速增長(zhǎng),審限制度的要求等令基層法院和中級(jí)法院法官壓力越來越大;社會(huì)變革與發(fā)展中產(chǎn)生的許多矛盾棘手難解,使法院一刀兩斷式地裁判有時(shí)難以真正解決糾紛;“執(zhí)行難”案件數(shù)量增長(zhǎng);另外,當(dāng)事人體會(huì)到了訴訟的局限性和訴訟結(jié)果不確定性;從職權(quán)主義到當(dāng)事人主義的改革,當(dāng)事人又體會(huì)到了訴訟的風(fēng)險(xiǎn),各種因素使調(diào)解這種不必拘泥法律規(guī)范的爭(zhēng)議解決方式重新受到法院的青睞。

20世紀(jì)90年代末開始,西方國(guó)家ADR理念通過學(xué)界在我國(guó)廣泛傳播,對(duì)我國(guó)產(chǎn)生了很大的影響。我國(guó)法院積極學(xué)習(xí)和借鑒ADR國(guó)外調(diào)解的經(jīng)驗(yàn),改革完善我國(guó)的司法調(diào)解制度,以期發(fā)揮其高效率、低成本解決訴訟爭(zhēng)議的作用。這一系列因素催生了最高人民法院2002年、2003年、2004年、2007年、2009年、2010年和2011年這一系列調(diào)解司法解釋的出臺(tái),催生了“能調(diào)則調(diào),當(dāng)判則判,調(diào)判結(jié)合,案結(jié)事了”“調(diào)解優(yōu)先、調(diào)判結(jié)合”等司法政策問世;催化了2010年我國(guó)《人民調(diào)解法》的頒布實(shí)施;促進(jìn)了2012年《民事訴訟法》修訂。對(duì)此有的學(xué)者評(píng)價(jià):“從2002年開始,最高法院逐步糾正了前期的理想主義改革思路,重振訴訟調(diào)解并積極嘗試調(diào)解的社會(huì)化。”①范愉:《“當(dāng)判則判”與“調(diào)判結(jié)合”——基于實(shí)務(wù)和操作層面的分析》,載《法制與社會(huì)發(fā)展》2011年第6期。

三、司法調(diào)解利弊分析

(一)調(diào)解之利

就司法調(diào)解及其他各種類型的調(diào)解而言,調(diào)解的下列優(yōu)勢(shì)得到認(rèn)同:

1.程序快捷。與訴訟和仲裁不同,調(diào)解雖有其程序規(guī)范,比煩瑣的訴訟程序簡(jiǎn)單,又無上訴救濟(jì)的拖延。若達(dá)成協(xié)議,則糾紛解決;若達(dá)不成協(xié)議,當(dāng)事人則另尋其他救濟(jì)途徑。以調(diào)解的方式解決糾紛,通常比仲裁和訴訟程序耗費(fèi)的時(shí)間少,相對(duì)比較快捷。程序快捷,對(duì)當(dāng)事人而言就意味著支出成本低,即使調(diào)解不成,當(dāng)事人為此付出的代價(jià)也不大。司法調(diào)解也如此。這種特征正是當(dāng)事人在糾紛發(fā)生后選擇調(diào)解的主要原因。

2.成本低廉。調(diào)解在我國(guó)是一種成本很低廉的糾紛解決機(jī)制,我國(guó)司法外的行政調(diào)解組織、人民調(diào)解組織和其他行業(yè)調(diào)解組織通常免收程序費(fèi)。調(diào)解往往不需要請(qǐng)律師,避免了律師費(fèi)的支出。即使有少數(shù)專門從事調(diào)解事務(wù)的組織提供有償調(diào)解,收取調(diào)解費(fèi)用,這種費(fèi)用也比較低廉,而且收費(fèi)名目簡(jiǎn)單。在我國(guó),中國(guó)國(guó)際商會(huì)調(diào)解中心屬于營(yíng)利性的機(jī)構(gòu),但其收費(fèi)較之仲裁收費(fèi)和法院收費(fèi)較低。其他調(diào)解組織多是非營(yíng)利性的組織。司法調(diào)解收費(fèi)較低,根據(jù)我國(guó)《訴訟費(fèi)用交納辦法》的規(guī)定,經(jīng)調(diào)解達(dá)成協(xié)議結(jié)案的,訴訟費(fèi)用減半交納。

調(diào)解成本低廉是就一般情況而言,并非絕對(duì),例如有時(shí)訴訟調(diào)解的時(shí)間成本就不比判決的成本低,對(duì)一些法律關(guān)系簡(jiǎn)單、事實(shí)清楚的案件,法官依法裁判可能比說服當(dāng)事人達(dá)成調(diào)解協(xié)議更快捷。

3.非對(duì)抗式?，F(xiàn)代訴訟的本質(zhì)特征是當(dāng)事人雙方被置于相互對(duì)立抗的地位,他們之間就爭(zhēng)議問題展開攻擊和防御,以使法官發(fā)現(xiàn)真實(shí),作出裁判。調(diào)解則回避這種對(duì)抗,是當(dāng)事人從對(duì)抗走向合作的過程。與訴訟和仲裁相比,調(diào)解不提倡使當(dāng)事人處于對(duì)抗?fàn)顟B(tài)中協(xié)商談判,中立的調(diào)解人也總是力圖避免雙方極易產(chǎn)生的對(duì)抗情況。故以調(diào)解的方式解決糾紛的過程往往也是當(dāng)事人握手言和的過程,調(diào)解達(dá)成協(xié)議的結(jié)果或者雙贏,或者雙方各有妥協(xié)退讓。對(duì)基于相鄰關(guān)系、勞資關(guān)系和商貿(mào)關(guān)系等發(fā)生的糾紛而言,往往既要解決當(dāng)事人之間的爭(zhēng)議,又有必要修復(fù)或維護(hù)當(dāng)事人之間的關(guān)系,并恢復(fù)以往的安定和諧狀態(tài),繼續(xù)相鄰生活或商業(yè)往來。

4.協(xié)議易于履行。就道理而言,調(diào)解協(xié)議是當(dāng)事人經(jīng)過各方面利益權(quán)衡后,自愿達(dá)成的結(jié)果。當(dāng)事人理應(yīng)自動(dòng)履行,不應(yīng)當(dāng)拒絕履行而導(dǎo)致強(qiáng)制執(zhí)行。但是,近十多年來,我國(guó)司法調(diào)解協(xié)議的自動(dòng)履行率卻越來越低,盡管法院積極倡導(dǎo)調(diào)解解決爭(zhēng)議(政府也積極引導(dǎo)當(dāng)事人通過各種訴訟外的調(diào)解組織調(diào)解爭(zhēng)議),然而訴訟爭(zhēng)議經(jīng)法官調(diào)解達(dá)成協(xié)議后,一方當(dāng)事人拒絕履行而被申請(qǐng)法院強(qiáng)制執(zhí)行案件的比例竟然接近甚至超過拒不履行判決而被申請(qǐng)強(qiáng)制執(zhí)行案件。有學(xué)者評(píng)論道:“調(diào)解案件進(jìn)入執(zhí)行比例畸高違反了調(diào)解的規(guī)律,顛覆了調(diào)解的比較優(yōu)勢(shì),損害了債權(quán)人的權(quán)益,削弱了調(diào)解本應(yīng)具有的‘案結(jié)事了’的功能?！雹倮詈?《當(dāng)下法院調(diào)解中一個(gè)值得警惕的現(xiàn)象——調(diào)解案件大量進(jìn)入強(qiáng)制執(zhí)行研究》,載《法學(xué)》2012年第1期。

5.彌補(bǔ)現(xiàn)行法律不足,合理消弭爭(zhēng)議。判決是法官根據(jù)審理后認(rèn)定的事實(shí),適用既定法律規(guī)范作出的裁斷。但是法律,特別是成文法,難免有落后于社會(huì)發(fā)展之處,難免有立法時(shí)無法前瞻的法律漏洞出現(xiàn)。調(diào)解可以不拘泥于法律規(guī)范的嚴(yán)格適用,只要滿足當(dāng)事人自愿的根本條件,不違背社會(huì)基本的行為規(guī)范、道德規(guī)范和侵犯公共利益等,當(dāng)事人達(dá)成協(xié)議即可。因此當(dāng)裁判者遭遇制定法或判例法的局限時(shí),適用調(diào)解機(jī)制促使當(dāng)事人達(dá)成協(xié)議解決爭(zhēng)議,可以使糾紛解決的正面效應(yīng)最大化。

(二)調(diào)解之弊

調(diào)解具有上述種種優(yōu)勢(shì),但是調(diào)解之弊也不容忽視。

1.“廉價(jià)的正義”。日本學(xué)者棚瀨孝雄在論述審判外糾紛處理機(jī)制的功能時(shí),一方面肯定這些審判外糾紛處理機(jī)制的積極價(jià)值,另一方面又指出:“關(guān)于審判糾紛處理機(jī)制的功能,盡管有上述樂觀評(píng)價(jià),同時(shí)也指出這種解決在實(shí)體法和程序法兩個(gè)方面都缺乏規(guī)范性的意見。從解決糾紛至多只能是投入多大資源得到多大成果這種悲觀的立場(chǎng)出發(fā),一些人甚至把這類解決稱為‘廉價(jià)的正義’(cheapjustice)?！雹賉日]棚瀨孝雄:《糾紛的解決與審判制度》,王亞新譯,中國(guó)政法大學(xué)出版社1994年版,第77頁(yè)。此處的審判外糾紛處理機(jī)制指仲裁、調(diào)解這些糾紛處理機(jī)構(gòu)?！傲畠r(jià)的正義”指包括調(diào)解在內(nèi)的糾紛處理方式。棚瀨孝雄在論述調(diào)解的兩難處境時(shí)提及:“一些學(xué)者據(jù)此批評(píng)說,推崇調(diào)解的結(jié)果不過是向因缺乏資源而不能通過審判購(gòu)買正義的人們推銷質(zhì)次價(jià)廉的‘正義’而已?！雹赱日]棚瀨孝雄:《糾紛的解決與審判制度》,王亞新譯,中國(guó)政法大學(xué)出版社1994年版,第47頁(yè)。這些批評(píng)雖然是20世紀(jì)80年代的聲音,但以這種眼光來審視現(xiàn)今的調(diào)解狀況也不過時(shí)。

我國(guó)有學(xué)者持同樣的觀點(diǎn),認(rèn)為訴訟調(diào)解會(huì)使正義大打折扣:“調(diào)解制度的設(shè)計(jì)是以沖突和對(duì)抗的消弭為直接目的的,追求的是達(dá)到一個(gè)雙方當(dāng)事人均能夠接受的具體的糾紛解決方案。而正義作為一個(gè)哲學(xué)概念,并不僅僅局限于案件兩造當(dāng)事人的狹小范圍之中,他是一個(gè)為社會(huì)多數(shù)所認(rèn)同的價(jià)值判斷。因此,在個(gè)案中調(diào)解協(xié)議即使對(duì)當(dāng)事人而言或許是合理的,但對(duì)社會(huì)整體而言未必是正義的?！雹勰档?《訴訟調(diào)解的經(jīng)濟(jì)分析——以法院為中心》,載《政法學(xué)刊》2006年第10期。

2.侵蝕司法裁判闡明法律和張揚(yáng)法律所蘊(yùn)含社會(huì)公共價(jià)值的功能。調(diào)解所追求和實(shí)現(xiàn)的是和平,不一定是正義,而訴訟判決從應(yīng)然的角度所追求和實(shí)現(xiàn)的是正義,未必是和平。美國(guó)的學(xué)者在研究調(diào)解問題時(shí)指出:“對(duì)調(diào)解進(jìn)行規(guī)制亦可能源于一些批評(píng)人士所表達(dá)的擔(dān)憂,即因調(diào)解所導(dǎo)致的額外和解將削弱法院通過司法先例闡明法律以及通過刑事、民事處罰和公開審判阻卻不當(dāng)行為的功能?！雹躘美]斯蒂芬·B.戈?duì)柕卤さ?《糾紛解決——談判、調(diào)解和其他機(jī)制》,蔡彥敏等譯,中國(guó)政法大學(xué)出版社2004年版,第174頁(yè)。這位學(xué)者提及了調(diào)解的負(fù)效應(yīng),即本應(yīng)訴訟解決的糾紛在當(dāng)事人之間自行解決,回避了法院通過審判作出法律評(píng)價(jià),影響了法律價(jià)值對(duì)社會(huì)的作用。同樣,其他的法律學(xué)者在評(píng)價(jià)外國(guó)法上的和解時(shí)也有同感。⑤雖然和解與調(diào)解不同,但是兩者往往又會(huì)有聯(lián)系。和解,特別是在外國(guó)法上的訴訟和解,有時(shí)是法院附設(shè)調(diào)解發(fā)揮作用的結(jié)果。20世紀(jì)80年代,美國(guó)法學(xué)教授歐文·費(fèi)斯在其《反對(duì)和解》一文中批評(píng)了和解制度,并引發(fā)了一系列關(guān)于正式裁判與和解孰優(yōu)孰劣的論戰(zhàn)。歐文·費(fèi)斯教授指出:“和解存在著很多問題,因?yàn)楹徒馔ǔＪ腔诹α康牟黄胶舛鴮?dǎo)致的強(qiáng)迫同意,在和解中經(jīng)常缺乏可信的同意,通過和解而實(shí)現(xiàn)的正義是有限的,并且通常無法獲得正義……只有發(fā)生在具有平等交易權(quán)力的當(dāng)事人之間的和解才會(huì)是公平的……很多案件都要求司法介入……和解阻礙了有活力的判決的執(zhí)行,特別是阻止了法院對(duì)那些會(huì)因私人糾紛的解決而使其權(quán)利受到影響的非當(dāng)事人實(shí)行保護(hù)的功能。裁判的目的是廣泛的,不單單在于解決當(dāng)事人之間的私人糾紛。裁判的角色是一個(gè)用以明確在我們的法律和憲法中所包含的公共價(jià)值的論壇。民事訴訟的解決強(qiáng)化了公共價(jià)值……相反,和解剝奪了法院作出司法解釋的機(jī)會(huì)。在當(dāng)事人和解時(shí),社會(huì)得到的并不像看上去的那么多,而且與此同時(shí)付出了一個(gè)它不知道它正在付出的代價(jià)。當(dāng)事人和解了,但正義卻沒有得到伸張?！雹賉美]史蒂文·蘇本、瑪格瑞特(綺劍)·伍:《美國(guó)民事訴訟的真諦》,蔡彥敏、徐卉譯,法律出版社2002年版,第218～220頁(yè)。

這位教授對(duì)和解缺陷的分析非常透徹,的確,和解使得糾紛平息,但并不一定能實(shí)現(xiàn)公平正義。我國(guó)對(duì)調(diào)解、司法調(diào)解的贊揚(yáng)過盛,掩蓋這種爭(zhēng)議解決方式的先天不足,忽視了它弱化法律規(guī)范價(jià)值的缺陷,其中的原因多種多樣。這些批評(píng)雖然也是20世紀(jì)80年代的聲音,但在今天看來,這個(gè)問題仍然存在。例如對(duì)那些涉及面比較廣的、受害人數(shù)比較多的侵權(quán)糾紛,部分人或者個(gè)別人提出權(quán)利主張時(shí),侵權(quán)方為了不擴(kuò)大影響,為了避免先主張者勝訴后所產(chǎn)生的連鎖效應(yīng),即避免引起更多人向其主張權(quán)利,他們更愿意不聲不響將糾紛私下解決。自行和解或者調(diào)解是他們最好的選擇,但公之于眾的判決對(duì)社會(huì)而言,對(duì)眾多的受侵害者而言其實(shí)是最好的結(jié)果。公之于眾的判決不僅使所有被侵權(quán)者的利益得到保護(hù),同時(shí)還會(huì)起到警示他人的積極作用。

3.調(diào)解僅解決特定當(dāng)事人之間的糾紛,并不一定利于社會(huì)受損法律秩序的修復(fù)。民商事爭(zhēng)議往往是因?yàn)橐环疆?dāng)事人違約或者侵犯另一方當(dāng)事人的民事合法權(quán)利而發(fā)生。當(dāng)事人訴諸法院,目的是請(qǐng)求法院依照法律裁判認(rèn)定對(duì)方當(dāng)事人的違法行為,并判令對(duì)方承擔(dān)民事違約責(zé)任或者民事賠償責(zé)任或者其他法律責(zé)任,以修復(fù)法律秩序,維護(hù)法律尊嚴(yán)。而調(diào)解所謀求的是雙方當(dāng)事人協(xié)商解決爭(zhēng)議。我國(guó)司法調(diào)解大多數(shù)情況下是一方當(dāng)事人讓步后達(dá)成協(xié)議,“讓步”就是讓渡出自己應(yīng)當(dāng)?shù)玫降暮戏ɡ妗？梢?調(diào)解并不強(qiáng)調(diào)維護(hù)法律尊嚴(yán)和懲罰違法者,并不需要考慮受損的社會(huì)法律秩序的修復(fù),此乃調(diào)解為人所詬病之處。正如一位學(xué)者所言:“調(diào)解往往允許對(duì)現(xiàn)行法律規(guī)定的背離,雖然達(dá)到了解決糾紛的目的,但法律或統(tǒng)治秩序的尊嚴(yán)和權(quán)威所受到的損害未必能得到修復(fù)?！雹俣诺?《上訴調(diào)解的救濟(jì)分析——以法院為中心》,載《政法學(xué)刊》2006年第10期。

4.非訴訟、非仲裁調(diào)解協(xié)議的履行缺乏強(qiáng)制力保障。我國(guó)訴訟調(diào)解與判決具有同等效力,仲裁調(diào)解與仲裁裁決具有同等效力,即具有法院強(qiáng)制執(zhí)行力保障。但是其他組織主持下達(dá)成的調(diào)解協(xié)議不具有強(qiáng)制執(zhí)行力。因?yàn)檫@些調(diào)解協(xié)議需要當(dāng)事人自覺履行,無法強(qiáng)制執(zhí)行。那么如果當(dāng)事人簽署協(xié)議后反悔而不履行,或者當(dāng)事人實(shí)質(zhì)上是將調(diào)解作為一種拖延的手段,那么就對(duì)方當(dāng)事人而言,已經(jīng)進(jìn)行的調(diào)解和所簽訂的協(xié)議就如同一場(chǎng)游戲。這種缺陷成為我國(guó)人民調(diào)解委員會(huì)衰落的主要原因。我國(guó)人民調(diào)解委員會(huì)調(diào)解最興盛的時(shí)候是在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期,當(dāng)時(shí)的社會(huì)政治背景和經(jīng)濟(jì)狀況為其提供了足夠的支持,調(diào)解協(xié)議雖然不能強(qiáng)制執(zhí)行,但是在當(dāng)時(shí)國(guó)家行政權(quán)力強(qiáng)大并滲透到社會(huì)生活各層面的狀況下,人的流動(dòng)性極小,人都被固定在一定的社會(huì)生活圈內(nèi),其執(zhí)行獲得了社會(huì)、政府、單位等部門強(qiáng)有力的支持。國(guó)家改革開放以后,人民調(diào)解的這些支持日益弱化,協(xié)議的履行不再有這些非法律意義上的威懾,加之司法的復(fù)興等多方面因素導(dǎo)致了人民調(diào)解的衰落。

為了發(fā)揮人民調(diào)解組織的積極作用,2002年9月最高人民法院頒布實(shí)施了《關(guān)于審理涉及人民調(diào)解協(xié)議的民事案件的若干規(guī)定》,同時(shí)司法部制定實(shí)施了《人民調(diào)解工作若干規(guī)定》,這是50年來首次確定了人民調(diào)解協(xié)議具有合同的效力,一方當(dāng)事人拒不履行的,對(duì)方當(dāng)事人可以請(qǐng)求法院確認(rèn)合同效力。同時(shí)也結(jié)束了人民調(diào)解協(xié)議靠當(dāng)事人自覺履行,實(shí)質(zhì)上無拘束力的歷史。之后,調(diào)解協(xié)議司法確認(rèn)制度應(yīng)運(yùn)而生,先是最高人民法院通過司法政策和司法解釋文件確定了非訴訟調(diào)解協(xié)議的司法確認(rèn)制度。爾后,2011年《民事訴訟法》修改,在“特別程序”一章中增加了“確認(rèn)調(diào)解協(xié)議案件”的特別程序一節(jié)內(nèi)容,正式在立法上確定了這種制度。然而,盡管如此,我們不應(yīng)忽略這個(gè)特別程序的適用仍然必須以當(dāng)事人自愿為前提,但凡有任何一方當(dāng)事人不同意,已達(dá)成的調(diào)解協(xié)議就不可能通過這一程序獲得強(qiáng)制執(zhí)行的效力。

這點(diǎn)與國(guó)外的情況不同,筆者曾從英國(guó)有效爭(zhēng)議解決中心主任處了解在他們中心達(dá)成的調(diào)解協(xié)議履行情況,這位主任介紹說當(dāng)事人在該中心調(diào)解后達(dá)成的協(xié)議,幾乎都自覺履行。如果擔(dān)心對(duì)方可能不履行的,可以申請(qǐng)法院作出“Tomlin裁定”,獲得強(qiáng)制執(zhí)行效力。

5.調(diào)解被濫用會(huì)增加另一方當(dāng)事人的糾紛解決成本。調(diào)解的過程和結(jié)果主要建立在雙方當(dāng)事人意思自治基礎(chǔ)之上,誰(shuí)也不能強(qiáng)迫當(dāng)事人接受調(diào)解協(xié)議。一旦當(dāng)事人一方拒絕調(diào)解或者就糾紛的解決無法達(dá)成一致意見,則調(diào)解失敗,而糾紛只能通過訴訟或者仲裁程序解決。這樣,之前在調(diào)解協(xié)商中所支出的時(shí)間、精力和金錢會(huì)白費(fèi),還可能成為額外的負(fù)擔(dān)。

某些當(dāng)事人為了達(dá)到拖延糾紛解決的目的,會(huì)濫用調(diào)解虛假協(xié)商,會(huì)在調(diào)解協(xié)商中不斷變換要求,或者在雙方即將就解決方案達(dá)成一致的情況下,惡意拒絕調(diào)解或者拒絕接受,導(dǎo)致前期協(xié)商白費(fèi),消耗對(duì)方當(dāng)事人的時(shí)間和精力等。調(diào)解被當(dāng)事人濫用,惡意拖延糾紛解決過程時(shí),就會(huì)增加對(duì)方當(dāng)事人的糾紛解決成本。國(guó)外學(xué)者也持這種看法。在我國(guó)法院,有些無理的當(dāng)事人會(huì)利用司法調(diào)解迫使對(duì)方當(dāng)事人讓步,之后并不主動(dòng)履行義務(wù),迫使對(duì)方當(dāng)事人申請(qǐng)法院強(qiáng)制執(zhí)行。在執(zhí)行程序中,通過執(zhí)行和解迫使對(duì)方當(dāng)事人再次讓步,再次損害對(duì)方當(dāng)事人應(yīng)得的利益。

四、中國(guó)司法調(diào)解的現(xiàn)狀與未來展望

(一)我國(guó)司法調(diào)解現(xiàn)狀中的幾個(gè)問題

1.調(diào)判關(guān)系失衡

最高人民法院“調(diào)解優(yōu)先、調(diào)判結(jié)合”司法政策提出后,各級(jí)法院紛紛將提高調(diào)解結(jié)案率作為工作重點(diǎn),制定了諸多激勵(lì)調(diào)解的措施。在這種背景下,全國(guó)法院的民事案件調(diào)解結(jié)案率擺脫了連續(xù)多年下降的勢(shì)頭,從2004年開始一路走高,2009年超過判決的數(shù)量。通過司法調(diào)解解決爭(zhēng)議,一定程度上實(shí)現(xiàn)了“案結(jié)事了”和促進(jìn)社會(huì)和諧的目的,但是眾所周知,這個(gè)效果是人為的因素。

有些激進(jìn)的人還將司法調(diào)解優(yōu)先絕對(duì)化,例如,某些法院在“能動(dòng)司法”理念的指導(dǎo)下,在“全員調(diào)解”的氛圍里,倡導(dǎo)“馬錫武審判方式”,過分重視調(diào)解方法和經(jīng)驗(yàn),忽視調(diào)解的正當(dāng)程序和調(diào)解的合法性。一些法院不當(dāng)理解調(diào)解與和諧的關(guān)系,認(rèn)為“調(diào)解結(jié)案率與案件的質(zhì)量成正比,調(diào)解結(jié)案率越高,案件的質(zhì)量就越好,社會(huì)就越和諧;調(diào)解結(jié)案率越低,案件質(zhì)量就越差,越不和諧”①李杰:《“調(diào)解熱”的冷思考——對(duì)“調(diào)解率與和諧正相關(guān)”命題的分析》,載萬鄂湘主編:《司法解決糾紛的對(duì)策與機(jī)制》,人民法院出版社2007年版,第474頁(yè)。。有些人夸大調(diào)解的作用,不考慮案件性質(zhì)、具體情況和當(dāng)事人的訴求,凡案必調(diào),久調(diào)不決,以調(diào)代判,認(rèn)為調(diào)解就是調(diào)解結(jié)案,調(diào)解優(yōu)先就是要通過提高調(diào)解結(jié)案率來體現(xiàn),把調(diào)解結(jié)案率作為衡量審判效果的唯一標(biāo)準(zhǔn)或主要標(biāo)準(zhǔn)。甚至有的法院因追求“零判決”②郭其超:《南陽(yáng)眾法庭競(jìng)賽“零判決”》,載《大河報(bào)》2009年2月19日。而遭到學(xué)術(shù)界的批評(píng)。一段時(shí)間以來,法官以裁判方式來裁斷是非、為社會(huì)作出規(guī)則示范的意識(shí)和能力下降,法院對(duì)于裁判與調(diào)解的相互關(guān)系認(rèn)識(shí)偏頗,在強(qiáng)調(diào)運(yùn)用調(diào)解化解矛盾的同時(shí),忽略了判決的價(jià)值功能。

上述問題的產(chǎn)生主要原因在于:第一,司法政策的引導(dǎo)。調(diào)解與裁判的擇用深受司法政策的影響,近十幾年來,我國(guó)的司法政策在調(diào)解與裁判的關(guān)系上過分強(qiáng)調(diào)調(diào)解的適用,造成調(diào)解“泛濫”,泛調(diào)解化。第二,應(yīng)對(duì)訟案不斷增長(zhǎng),緩解法院案多法官少的矛盾的需要。近年來,民事案件大量增加,法官承辦的案件數(shù)居高不下,應(yīng)接不暇。調(diào)解程序靈活、簡(jiǎn)便,法官可以不拘泥于審判程序,快速結(jié)案,法院提高辦案效率,避免上訴和再審,可以節(jié)省司法資源,緩解司法壓力。第三,績(jī)效考核的影響。我國(guó)法官不僅面臨案件數(shù)量的增加的壓力,還面臨案件審理難度加大的壓力。而有時(shí)候案件審理難度并非法律上的難度,而是源于政府和黨委等權(quán)利者干預(yù)的難度。面對(duì)上訴率、改判率和發(fā)回重審率這些業(yè)績(jī)考評(píng)內(nèi)容,有些法官為減少自身“風(fēng)險(xiǎn)”,難免棄判決喜調(diào)解,有時(shí)會(huì)違背當(dāng)事人真實(shí)意思表示,強(qiáng)行調(diào)解。

2.司法調(diào)解優(yōu)勢(shì)未能完全有效發(fā)揮

被譽(yù)為“東方經(jīng)驗(yàn)”的調(diào)解制度作為人民法院一項(xiàng)重要的糾紛解決機(jī)制,有時(shí)在消除當(dāng)事人之間的對(duì)抗,徹底解決糾紛時(shí)有著不可替代的作用。然而,近十多年來當(dāng)事人利用司法調(diào)解制造“虛假訴訟”(或稱“惡意訴訟”),損害案外人合法權(quán)益的案件有增無減,司法的尊嚴(yán)受到挑戰(zhàn),司法調(diào)解頻頻成為當(dāng)事人雙方合伙制造損害案外人利益的利器。為規(guī)制這種惡意訴訟(虛假訴訟),2007年《民事訴訟法》修訂后,2008年最高人民法院在制定實(shí)施的《關(guān)于適用<中華人民共和國(guó)民事訴訟法>審判監(jiān)督程序若干問題的解釋》中確定了案外人申請(qǐng)?jiān)賹徶贫?在2012年新修訂的《民事訴訟法》中增設(shè)了“第三人撤銷之訴”制度,在妨害民事訴訟的強(qiáng)制措施中新增加了懲罰條款。

真正的調(diào)解應(yīng)當(dāng)是當(dāng)事人權(quán)衡各方面利弊后自愿作出的選擇,其應(yīng)當(dāng)自愿履行協(xié)議,而不應(yīng)當(dāng)出現(xiàn)大量的拒不履行而被時(shí)期強(qiáng)制執(zhí)行的怪現(xiàn)象。調(diào)解結(jié)案的當(dāng)事人拒絕履行協(xié)議,進(jìn)入強(qiáng)制執(zhí)行程序的比例較高,說明調(diào)解可能不是當(dāng)事人善意解決糾紛的真實(shí)意思表示,可能是法官片面追求調(diào)解率人為的結(jié)果,也可能是違約或侵權(quán)一方當(dāng)事人濫用調(diào)解程序權(quán)利,以達(dá)到迫使對(duì)方讓渡一些權(quán)利的目的等。當(dāng)事人一方拒不執(zhí)行調(diào)解協(xié)議,迫使對(duì)方當(dāng)事人申請(qǐng)法院強(qiáng)制執(zhí)行,在執(zhí)行程序中又設(shè)法迫使對(duì)方當(dāng)事人再次讓渡一些權(quán)利。此時(shí),權(quán)利人基于對(duì)對(duì)方當(dāng)事人的信賴,或者基于法官的“反復(fù)做工作”,或者出于對(duì)訴訟結(jié)局不確定的擔(dān)憂等因素,在調(diào)解程序中作出的讓步已無法挽回,法律再無救濟(jì)渠道,致使權(quán)利人的權(quán)利再次縮水,權(quán)利人的權(quán)益再度受損,正義在這種情況下大打折扣,司法調(diào)解的優(yōu)勢(shì)未發(fā)揮出來。雖然,2004年《最高人民法院關(guān)于人民法院民事調(diào)解工作若干問題的規(guī)定》第10條規(guī)定:“人民法院對(duì)于調(diào)解協(xié)議約定一方不履行協(xié)議應(yīng)當(dāng)承擔(dān)民事責(zé)任的,應(yīng)予準(zhǔn)許。”這一定程度上給了讓步方當(dāng)事人保障,但是,這個(gè)保障還需要當(dāng)事人及其律師熟悉規(guī)定。作為協(xié)議一個(gè)條款,自行主張,法院無法依職權(quán)強(qiáng)制實(shí)施。受損害的當(dāng)事人因提出違約或損害賠償訴訟,法院也絕不會(huì)受理。

3.過分追求調(diào)解導(dǎo)致弱化法律規(guī)則之治的功能

民事司法裁判應(yīng)當(dāng)具有如下功能:解決當(dāng)事人之間訴諸法院的糾紛;適用法律規(guī)范,對(duì)發(fā)生爭(zhēng)議的民事權(quán)利義務(wù)關(guān)系作出終局的權(quán)威的判斷,對(duì)社會(huì)民商事秩序?qū)崿F(xiàn)法律規(guī)則之治;通過適法裁判對(duì)具體法律條款作出法律解釋,使民眾了解法律本意;填補(bǔ)法律漏洞,在解決爭(zhēng)議的同時(shí)完善法律規(guī)范;通過司法裁判引導(dǎo)和規(guī)范民事主體的民事行為,進(jìn)而維護(hù)社會(huì)秩序;通過司法裁判,令違法者承擔(dān)法律責(zé)任,實(shí)現(xiàn)法律的公平正義目的等。

而司法調(diào)解往往局限于當(dāng)事人之間,作用范圍狹窄。因調(diào)解實(shí)施保密原則,違法者或違約者承擔(dān)法律責(zé)任的結(jié)果不為外人所知,這消解了司法判決對(duì)社會(huì)的指引、教育、警示和規(guī)則之治功能。另外,通常情況下對(duì)那些事實(shí)清楚,法律關(guān)系明確,適用法律條件充分的案件,判決的效果比努力說服當(dāng)事人調(diào)解解決的效果要好。而對(duì)侵權(quán)或違約事實(shí)明確的案件,通常情況下判決也比勸說權(quán)利人讓步達(dá)成調(diào)解協(xié)議更加正義。

(二)我國(guó)司法調(diào)解的未來展望

1.比較完備的調(diào)解規(guī)范為司法調(diào)解提供了程序公平基礎(chǔ)

近十多年來,我國(guó)在司法調(diào)解規(guī)范制定方面進(jìn)步顯著,如前所述,通過最高人民法院制定的一系列司法解釋,實(shí)現(xiàn)了規(guī)范化,彌補(bǔ)了以往的不足。過去,雖然司法調(diào)解是我國(guó)民事司法一貫倡導(dǎo)的司法政策,但在2004年最高人民法院制定的《關(guān)于人民法院民事調(diào)解工作若干規(guī)定》問世之前,這種制度長(zhǎng)期處于原則化狀態(tài),法官適用調(diào)解程序處理訴訟案件的訴訟指揮權(quán)和自由裁量權(quán)很大,這對(duì)當(dāng)事人訴訟權(quán)利的保障不足。該《規(guī)定》明確了非訴訟案件不適用調(diào)解,婚姻關(guān)系、身份關(guān)系確認(rèn)案件以及案件性質(zhì)不適宜調(diào)解的案件不得調(diào)解;確定了可以委托法院外組織或個(gè)人調(diào)解委托和協(xié)助調(diào)解的制度,調(diào)解期間與審限的關(guān)系處理,當(dāng)事人有權(quán)申請(qǐng)不公開規(guī)定;第一次明確法院提出方案供當(dāng)事人參考的規(guī)定,體現(xiàn)了調(diào)解程序中充分尊重當(dāng)事人權(quán)利的理念;第一次創(chuàng)新性地確定了調(diào)解協(xié)議內(nèi)容可以超出當(dāng)事人的訴訟請(qǐng)求范圍;第一次確定了調(diào)解協(xié)議可以約定不履行責(zé)任,確定了調(diào)解協(xié)議擔(dān)保制度;新設(shè)置了調(diào)解協(xié)議約定生效制度,有利于提高司法調(diào)解的效率;第一次規(guī)定了當(dāng)事人同意下的調(diào)解協(xié)議部分請(qǐng)求法院裁斷的制度;確定了調(diào)解協(xié)議擔(dān)保條款條件成就后,可申請(qǐng)強(qiáng)制執(zhí)行等制度。近六十年來,我國(guó)司法調(diào)解程序終于趨于規(guī)范化,這其中汲取了很多國(guó)外調(diào)解組織規(guī)范的科學(xué)合理因素。

2009年最高人民法院制定的《關(guān)于建立健全訴訟與非訴訟相銜接的矛盾糾紛解決機(jī)制的若干意見》、2011年最高人民法院制定的《關(guān)于人民調(diào)解協(xié)議司法確認(rèn)程序的若干規(guī)定》、2011實(shí)施的《人民調(diào)解法》和2012年修訂后實(shí)施的《民事訴訟法》確認(rèn)了“調(diào)解協(xié)議案件”特別程序,確定了我國(guó)人民調(diào)解協(xié)議的司法確認(rèn)制度。

上述司法解釋和法律規(guī)范既總結(jié)了這些年我國(guó)司法調(diào)解和人民調(diào)解的經(jīng)驗(yàn),也為今后調(diào)解的適用提供了良好的規(guī)范。

2.正確定位司法調(diào)解與判決的關(guān)系

在我國(guó),司法調(diào)解一直都是與判決并存的法院審理案件的方式,這是其一。其二,法官完全有權(quán)主動(dòng)介入調(diào)解,與西方國(guó)家法官保持中立通常不主動(dòng)介入調(diào)解或和解不同。而法官主動(dòng)介入調(diào)解也為我國(guó)當(dāng)事人完全接受,當(dāng)事人并不認(rèn)為法官喪失中立。其三,法官可以提出調(diào)解方案供當(dāng)事人選擇。其四,法官可以“面對(duì)面”或“背靠背”勸導(dǎo)當(dāng)事人達(dá)成協(xié)議。其五,我國(guó)的司法調(diào)解曾經(jīng)長(zhǎng)期在理念上作為法官行使審判權(quán)的方式之一,之后有司法調(diào)解是當(dāng)事人行使訴訟權(quán)利一說,時(shí)下的通說認(rèn)為調(diào)解是法院行使審判權(quán)和當(dāng)事人行使訴權(quán)。可見司法調(diào)解在我國(guó)民事訴訟程序中的地位,與其他國(guó)家不同。但是,我國(guó)應(yīng)當(dāng)處理好法院調(diào)解與判決的關(guān)系,應(yīng)在現(xiàn)行的制度框架內(nèi),對(duì)調(diào)解與裁判的關(guān)系進(jìn)行客觀分析,準(zhǔn)確定位,使二者的關(guān)系實(shí)現(xiàn)理性的回歸。

判決與司法調(diào)解在適用對(duì)象、法律程序、法律效果和社會(huì)效果等方面存在很大差異。就司法調(diào)解而言,其具有一次性的特點(diǎn),即司法調(diào)解強(qiáng)調(diào)個(gè)案糾紛的解決。一個(gè)案件的調(diào)解協(xié)議對(duì)另一個(gè)類似案件的調(diào)解不具有約束力,不具有普適性。同類案件的調(diào)解,因糾紛原因不同、當(dāng)事人特征不同、當(dāng)事人學(xué)識(shí)或經(jīng)濟(jì)能力不同等,協(xié)議的結(jié)果也可能截然不同。司法調(diào)解還具有自愿性、自治性、民主性、簡(jiǎn)易性、靈活性、實(shí)用性、多元性、協(xié)商性和開放性等特征;而裁判的本質(zhì)屬性在于主體資格的特定性、程序運(yùn)行的規(guī)范性以及法律效力的強(qiáng)制性,其具有重復(fù)性、程序性和一元性的特征。如何在司法調(diào)解與判決之間尋找一個(gè)新的平衡點(diǎn),將二者的優(yōu)勢(shì)科學(xué)地結(jié)合起來,充分發(fā)揮各自的職能,去除其中政治因素,尊重其法律科學(xué)性,這的確是一個(gè)重要課題。

司法調(diào)解是雙方當(dāng)事人在自愿基礎(chǔ)上的一種私權(quán)處分行為,調(diào)解排斥規(guī)范、專業(yè)和嚴(yán)格程序,具有自身無法克服的局限性。裁判的價(jià)值在于:具有規(guī)則形成、統(tǒng)一法律適用、作為其他解紛機(jī)制的“參照系”、宣示和明晰法律規(guī)則等特有功能,便于當(dāng)事人形成合理的預(yù)期;便于培養(yǎng)全社會(huì)的法律觀;便于從根源上減少訴訟;便于法律職業(yè)共同體形成相對(duì)統(tǒng)一的話語(yǔ)體系;便于職業(yè)化法官的成長(zhǎng);便于建立法律秩序、維護(hù)法律權(quán)威、實(shí)現(xiàn)規(guī)則之治。判決是法院處理訴訟案件的剛性手段,它追求的是適用法律的準(zhǔn)確和嚴(yán)格,體現(xiàn)的是國(guó)家的意志。調(diào)解是法院解決糾紛的柔性手段,調(diào)解協(xié)議的達(dá)成是當(dāng)事人行使處分權(quán)的結(jié)果,體現(xiàn)的是當(dāng)事人的意志①章武生、肖國(guó)玉:《法院調(diào)解與判決的關(guān)系》,載《政法論壇》2012年第6期。。

調(diào)解對(duì)裁判具有積極的影響。調(diào)解處理簡(jiǎn)單案件,大大緩解了審判壓力,節(jié)約司法資源,可以保障法院集中力量來解決更加復(fù)雜、疑難的案件,提高裁判的質(zhì)量和效果。調(diào)解是對(duì)裁判程序過于煩瑣而影響效率的一種彌補(bǔ),而反過來裁判又是對(duì)調(diào)解模糊正義、平衡當(dāng)事人利益的重要補(bǔ)充,二者優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)。法院在審理民商事案件時(shí),是判決還是調(diào)解,應(yīng)當(dāng)尊重當(dāng)事人的意愿,并考慮具體案情。

過分地、人為地追求調(diào)解率必然侵蝕當(dāng)事人的民事訴訟處分權(quán),必然導(dǎo)致形式上案件當(dāng)事人自愿協(xié)商達(dá)成調(diào)解協(xié)議,但實(shí)際上又拒不履行義務(wù),而出現(xiàn)結(jié)果與判決無區(qū)別地進(jìn)入強(qiáng)制執(zhí)行程序的怪象。這侵蝕了當(dāng)事人的程序選擇權(quán)和處分權(quán),而強(qiáng)求調(diào)解結(jié)案,還會(huì)間接侵蝕當(dāng)事人的上訴救濟(jì)權(quán)與再審請(qǐng)求權(quán)。

小 結(jié)

司法調(diào)解是我國(guó)法院解決民商事爭(zhēng)議的傳統(tǒng)方式,法官直接介入、主持和勸說當(dāng)事人達(dá)成調(diào)解協(xié)議具有中國(guó)特色。當(dāng)事人、律師對(duì)法官享有這種職權(quán)反感的傾向并不明顯,他們可以拒絕接受調(diào)解。因此,革除審判法官的調(diào)解權(quán)改為由調(diào)解法官行使的改革并不迫切,現(xiàn)在最迫切的是需要正視調(diào)解與司法判決的合理關(guān)系,合理定位司法調(diào)解,使司法調(diào)解與判決各自的功能充分發(fā)揮,使法律對(duì)社會(huì)規(guī)則之治的功能充分發(fā)揮。

*作者系中國(guó)政法大學(xué)民商經(jīng)濟(jì)法學(xué)院民事訴訟法研究所教授。