安萬明

★政治·經(jīng)濟(jì)★

構(gòu)建甘孜藏區(qū)牧民定居點公共服務(wù)體系的重要意義

安萬明

牧民定居計劃是重要的民生工程和德政工程，雖然該計劃在甘孜藏區(qū)已基本完成，但定居點的公共服務(wù)體系還沒有構(gòu)建起來，嚴(yán)重影響到政策的實施效果。構(gòu)建牧民定居點公共服務(wù)體系，既是政府的迫切需要，又是牧民群眾的強(qiáng)烈呼聲，因此必須充分發(fā)揮政府主導(dǎo)作用，整合社會力量，提高定居牧民生活質(zhì)量，實現(xiàn)公共服務(wù)均等化，真正在定居點建立完善的公共服務(wù)體系，讓定居牧民真正安居樂業(yè)。

牧民定居；公共服務(wù)；重要意義；體系；構(gòu)建

新中國成立以后，在黨和國家的高度重視下，我國牧區(qū)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展取得了長足進(jìn)步，牧民生活條件得到了很大改善，但是由于自然和社會歷史等多重原因，仍然有部分游牧民沿襲傳統(tǒng)，居無定所。為了從根本上改善牧民群眾的生產(chǎn)生活條件，國家于2001年啟動了西藏游牧民定居工程試點，2008年底全面啟動了西藏、新疆、內(nèi)蒙古以及青海、四川、甘肅、云南四省藏區(qū)游牧民定居工程。

一、甘孜藏區(qū)實施牧民定居計劃基本情況

根據(jù)國家統(tǒng)一部署，四川省從2009年開始實施牧民定居計劃，甘孜藏區(qū)作為主戰(zhàn)場，堅持“政府引導(dǎo)、牧民為主、因地制宜、分類指導(dǎo)、統(tǒng)籌規(guī)劃、合理布局”的原則，以建設(shè)定居新村、帳篷新生活行動、建設(shè)村民活動中心為主要內(nèi)容，通過多渠道投資，爭取實現(xiàn)“家家有固定房、戶戶有新帳篷、村村有活動中心”[1]，達(dá)到牧民居住條件和基礎(chǔ)設(shè)施、生態(tài)環(huán)境有明顯改善、生活水平有明顯提高、公共服務(wù)水平有較大提升、畜牧業(yè)經(jīng)濟(jì)有新發(fā)展的目標(biāo)，從根本上改善藏區(qū)牧民生產(chǎn)生活條件。

截至2012年12月底，甘孜藏區(qū)共建成定居點620個，建成定居房57916戶(完成率101%)[2]，牧民定居計劃基本完成，牧民群眾的生產(chǎn)生活條件有了明顯改善，生活質(zhì)量得到較大提高，定居點公共設(shè)施有了極大改善，公務(wù)服務(wù)能力明顯得到提升，社會治理水平顯著加強(qiáng)，基層組織建設(shè)進(jìn)一步鞏固。

但是由于地域環(huán)境特殊、觀念轉(zhuǎn)變不到位、資金投入不足、制度管理缺失、科技人才匱乏等因素影響，牧民定居點公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)滯后，公共服務(wù)手段單一，公務(wù)服務(wù)能力明顯不足，教育、就業(yè)、醫(yī)療、社保等無法滿足定居牧民需求，導(dǎo)致定居牧民不安居，個別地方甚至出現(xiàn)“有房無人住、定居點難定居”的現(xiàn)象，嚴(yán)重影響了牧民定居計劃的實際效果，對構(gòu)建公共服務(wù)體系的需求極為迫切。可見構(gòu)建牧民定居點公共服務(wù)體系，事關(guān)牧民群眾的切身利益，影響到甘孜藏區(qū)社會穩(wěn)定大局，對實現(xiàn)甘孜藏區(qū)經(jīng)濟(jì)社會和諧發(fā)展和社會長治久安具有重大現(xiàn)實和長遠(yuǎn)意義。

二、構(gòu)建牧民定居點公共服務(wù)體系的必要性

(一)構(gòu)建牧民定居點公共服務(wù)體系是貫徹落實牧民定居政策的客觀要求

《全國游牧民定居工程建設(shè)“十二五”規(guī)劃》指出：“實施游牧民定居工程是國家民生工程和安居工程的重要組成部分，是惠及游牧民的德政工程?！辈⒚鞔_具體建設(shè)目標(biāo)包括切實完成定居房建設(shè)、保障基本生產(chǎn)條件和公共服務(wù)基本覆蓋，其中對“公共服務(wù)基本覆蓋”具體為“結(jié)合現(xiàn)有農(nóng)村飲水安全工程、無電地區(qū)電力建設(shè)、農(nóng)村電網(wǎng)、農(nóng)村公路、農(nóng)村社會事業(yè)等各類專項工程，配套完善定居點水電路等公共基礎(chǔ)設(shè)施，使定居游牧民能夠享受到通水、通電、通路、通郵和醫(yī)療衛(wèi)生、子女就學(xué)等基本公共服務(wù)?！?/p>

早在牧民定居計劃實施初期政府就提出了要在牧民定居新村配套和加強(qiáng)村級公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)，大力發(fā)展與牧民定居生活相適應(yīng)的教育、衛(wèi)生事業(yè)，2012年出臺的《四川省牧民定居點公共服務(wù)與社會管理辦法(試行)》也明確了全省牧民定居點公共設(shè)施和和社會服務(wù)的管理問題，提出建設(shè)規(guī)范村民活動中心、設(shè)置“一站式”服務(wù)窗口、解決定居點內(nèi)教育和就業(yè)問題、加大定居點內(nèi)的環(huán)境衛(wèi)生管理等要求。[3]

由此可見，構(gòu)建牧民定居點公共服務(wù)體系是貫徹落實國家牧民定居政策的客觀要求，要站在“民生”和“德政”的高度上，貫徹落實好牧民定居政策要求，加強(qiáng)定居點公共服務(wù)建設(shè)力度，大力發(fā)展與牧民定居生活相適應(yīng)的教育、衛(wèi)生、文化等社會事業(yè)，加強(qiáng)交通、通信等公共設(shè)施建設(shè)，做好社會保障，強(qiáng)化社會管理，從根本上改善牧民生產(chǎn)生活條件，提高定居牧民生活水平。

(二)構(gòu)建牧民定居點公共服務(wù)體系是滿足廣大牧民群眾需要的迫切要求

在政府強(qiáng)力推動下，甘孜藏區(qū)牧民定居工程順利開展，建設(shè)了一大批牧民定居點，廣大牧民群眾住進(jìn)了寬敞明亮的新藏房，居住條件得到了明顯改善。但是由于起步晚、底子薄的先天不足，政府財政薄弱，完成牧民定居點建設(shè)的資金主要靠國家和省專項財政資金支持，自己投入資金有限，對于牧民定居點后續(xù)建設(shè)投入更是困難。再加上對于公共服務(wù)認(rèn)識不到位，導(dǎo)致牧民定居點基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)落后，公共服務(wù)嚴(yán)重不足，群眾生產(chǎn)生活受到影響。

公共服務(wù)事關(guān)民生，對日常生活影響巨大，定居點現(xiàn)有公共服務(wù)建設(shè)的現(xiàn)狀無法滿足牧民群眾的現(xiàn)實需要，牧民群眾要求地方政府加強(qiáng)公共服務(wù)、構(gòu)建公共服務(wù)體系的愿望非常強(qiáng)烈。牧民定居工程是一項利國利民的戰(zhàn)略工程，事關(guān)廣大農(nóng)牧民群眾的切身利益，如果公共服務(wù)配套缺失，勢必影響藏區(qū)農(nóng)牧民參與的積極性，影響牧民定居工程的實施效果。

(三)構(gòu)建牧民定居點公共服務(wù)體系是提高定居牧民生活質(zhì)量的必然要求

受經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和高原自然條件制約，傳統(tǒng)游牧民居住條件簡陋，生產(chǎn)水平不高，防災(zāi)能力不足，基礎(chǔ)設(shè)施薄弱，社會事業(yè)發(fā)展滯后，生活環(huán)境非常差。牧民定居點建設(shè)正是為了解決牧民群眾的生活困難，改善他們的生活條件，轉(zhuǎn)變生產(chǎn)生活方式，推動經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展，讓牧民群眾安居樂業(yè)。

要讓牧民群眾在定居點安居樂業(yè)，就必須不斷完善公共服務(wù)體系，做好基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，加強(qiáng)交通建設(shè)，強(qiáng)化飲水安全，完善通訊設(shè)施，提高教育水平，完善衛(wèi)生體系，建設(shè)宗教場所，提供就業(yè)崗位，增加牧民收入，切實解決牧民出行難、就醫(yī)難、上學(xué)難等問題。通過公共服務(wù)的完善，讓農(nóng)民農(nóng)牧民的生活質(zhì)量顯著提升，安心進(jìn)行生產(chǎn)生活。

(四)構(gòu)建牧民定居點公共服務(wù)體系推動甘孜藏區(qū)公共服務(wù)均等化的現(xiàn)實要求

公共服務(wù)是促進(jìn)社會公平正義的重要舉措，是實現(xiàn)和諧社會的重要保障。但是當(dāng)前公共服務(wù)地區(qū)差異顯著，不公平的現(xiàn)象非常明顯。甘孜藏區(qū)由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展滯后，財政收入非常低，公共服務(wù)投入很少，其公共服務(wù)水平落后于全省平均水平，和成都等城市相比差距更大。

以2012年為例，當(dāng)年成都市轄區(qū)面積12119平方公里，常住人口1417.28萬人，GDP總額8138.94億元，其中一般公共支出達(dá)1230347萬元，教育支出1622941萬元，社會保障和就業(yè)支出582950萬元，醫(yī)療衛(wèi)生554822萬元；而甘孜州常轄區(qū)面積149599平方公里，相當(dāng)于成都市的12倍，常住人口112.2萬人，僅為成都的8%，GDP總額175.02億元，僅為成都市的2.15%，其中一般公共支出達(dá)211114萬元，相當(dāng)于成都市的17.16%，教育支出289318萬元，社會保障和就業(yè)支出170269萬元，醫(yī)療衛(wèi)生114038萬元。[4]

甘孜藏區(qū)地廣人稀，財政收入很低，公共服務(wù)體系建設(shè)特殊性明顯，和發(fā)達(dá)地區(qū)相比差距非常明顯，要實現(xiàn)同步小康重任，就必須構(gòu)建公共服務(wù)體系，讓藏區(qū)廣大農(nóng)牧民享受均等的公共服務(wù)，共享改革成果。

三、構(gòu)建牧民定居點公共服務(wù)體系的重要意義

(一)構(gòu)建牧民定居點公共服務(wù)體系是實現(xiàn)牧民“心理定居”的重要手段

從游牧到定居是一種生活方式的改變，對于定居點的牧民來講，不僅僅是生活形式單純的改變，更是一種生活方式、生活習(xí)慣、生活心理的改變，導(dǎo)致很多不適應(yīng)。如果沒有配套的措施，沒有足夠的公務(wù)服務(wù)，將加劇不適應(yīng)的表象化，讓定居點的牧民群眾在心理上產(chǎn)生不適應(yīng)，甚至?xí)?dǎo)致抵觸情緒產(chǎn)生，“心理定居”就無從談起。因此，必須構(gòu)建起定居點的公共服務(wù)體系，讓牧民群眾享有充足的公共服務(wù)，提高他們的生活品質(zhì)，滿足他們的生活需求，尤其是教育、醫(yī)療、衛(wèi)生、娛樂甚至是信仰需求，讓他們充分享受公共服務(wù)，順利實現(xiàn)從游牧到定居的轉(zhuǎn)變，真正達(dá)到“心理定居”，為游牧民安居樂業(yè)奠定堅實的基礎(chǔ)。

(二)構(gòu)建牧民定居點公共服務(wù)體系是推動牧區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要保障

甘孜藏區(qū)是典型的連片貧困地區(qū)，也是國家扶貧攻堅的重點區(qū)域，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)薄弱，經(jīng)濟(jì)發(fā)展嚴(yán)重滯后。通過構(gòu)建公共服務(wù)體系，大力加強(qiáng)牧民定居點的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，實現(xiàn)交通便利、基礎(chǔ)保障、生活現(xiàn)代，尤其是強(qiáng)化產(chǎn)業(yè)支撐、推動教育就業(yè)將推動定居點的牧民群眾發(fā)展經(jīng)濟(jì)，提高生活水平。同時，通過牧民定居點的典型示范作用，實現(xiàn)以點帶面，帶動整個藏區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展?？梢?，構(gòu)建牧民定居點公共服務(wù)體系對推動牧區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展意義重大。

(三)構(gòu)建牧民定居點公共服務(wù)體系是維護(hù)牧區(qū)社會穩(wěn)定的重要措施

甘孜藏區(qū)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的不平衡，特別是基本公共服務(wù)的不足，成為境內(nèi)外民族分裂勢力制造民族矛盾、挑動民族分裂的借口，也成為誘發(fā)社會不穩(wěn)定的重要根源。游牧民定居計劃是一項造福廣大牧民的重要政策，如果不能構(gòu)建起良好的公共服務(wù)體系，勢必又會引發(fā)定居點群眾的諸多不滿，又將成為制造矛盾的借口，甚至?xí)l(fā)一些不必要的矛盾。只有構(gòu)建起公共服務(wù)體系，才能切實滿足定居牧民的多種需要，真正造福他們；才能真正將國家政策落到實處，讓牧民受益；才能增強(qiáng)定居群眾的心理歸屬感，實現(xiàn)牧區(qū)社會穩(wěn)定。[5]

(四)構(gòu)建牧民定居點公共服務(wù)體系有利于提高定居牧民的人口素質(zhì)

牧民定居以后，生活需求將更加多元，對公共服務(wù)的需求也將更加豐富，尤其是對文化生活的需求也更加迫切。通過構(gòu)建公共服務(wù)體系，讓定居點的少年兒童順利入學(xué)，將大大提高他們的文化水平；同時，豐富的文化生活社會設(shè)施，如便民圖書室、文化廣場、活動廣場等，將為定居牧民提供更多的活動舞臺；加上現(xiàn)代化的生活方式，引入先進(jìn)的生活理念，強(qiáng)化與外界的交流和聯(lián)系，都將在豐富定居牧民生活的同時，切實提升文化品質(zhì)和人口素質(zhì)。

(五)構(gòu)建牧民定居點公共服務(wù)體系是推動牧區(qū)社會事業(yè)發(fā)展的重要途徑

由于地理環(huán)境惡劣、交通不便，經(jīng)濟(jì)發(fā)展滯后，甘孜藏區(qū)社會事業(yè)發(fā)展緩慢。牧民定居將游牧民集中居住，并構(gòu)建起完善的公共服務(wù)體系，將全方位的提升牧民定居點的社會事業(yè)發(fā)展水平。在牧民定居點，通過完善基礎(chǔ)設(shè)施，讓牧民群眾能夠方便上學(xué)、方便看病、方便就業(yè)，享受現(xiàn)代生活，共享改革成果，帶動牧區(qū)社會事業(yè)全面發(fā)展。

牧民定居計劃是重要的民生工程和德政工程，作為重要戰(zhàn)場的甘孜藏區(qū)雖然已經(jīng)基本完成計劃，但是公共服務(wù)體系還沒有完全構(gòu)建起來，難以自動實現(xiàn)積極的聚合效應(yīng)，影響定居牧民的生產(chǎn)生活，也影響政策效果的順利實現(xiàn)。[6]因此，必須充分認(rèn)識構(gòu)建甘孜藏區(qū)牧民定居點公共服務(wù)體系的必要性和重要意義，大力加大投入，充分發(fā)揮政府主導(dǎo)作用，綜合利用社會資源，構(gòu)建起適合牧民定居點的公共服務(wù)體系，讓定居牧民充分享受政策效益，安居樂業(yè)，帶動甘孜藏區(qū)的各項事業(yè)跨越發(fā)展。

[1]李偉.全省藏區(qū)牧民定居行動計劃啟動[N].四川日報.2008-10-11

[2]省藏區(qū)民生辦.2012年度四川藏區(qū)三大民生工程推進(jìn)情況[OL].四川省人民政府.http://www.sc.gov.cn,2012

[3]王思鐵.四川省藏區(qū)牧民定居行動計劃簡介[OL].http://blog.sina.com,2012

[4]四川省統(tǒng)計局，四川省統(tǒng)計年鑒[M].北京：中國統(tǒng)計出版社，2013年

[5]黃偉、靳曉芳.論民族地區(qū)公共服務(wù)建設(shè)涉及的八個關(guān)系作者[J].行政管理改革，2011第12期，p47-51

[6]丁文武.集成電路產(chǎn)業(yè)公共服務(wù)體系建設(shè)研究[D].天津：天津大學(xué)，2011年

[責(zé)任編輯：陳光軍]

The Significance of the Public Service System Construction of Herdsmen Settlement in Garze Tibetan Area

An Wanming

Herdsmen settlement is an important project related with people's livelihood and virtue-building, which has been basically completed in Garze Tibetan area . However, the public service system of settlements has still failed to construct, which has caused serious impacts on the policy implementation. It is an urgent demand for government, as well as the outcry of the herders about the building of the public service system for settlement. Therefore, the government must play a leading role, integrate social forces, improve the life quality and realize the equalization of public service to establish a perfect public service system in settlement, making settled herdsmen to live and work in peace and contentment.

the settlement of herdsmen; public services; significance; system; construction

安萬明，四川民族學(xué)院經(jīng)濟(jì)管理系講師。(四川康定，郵編：626001)

F307.3

A

1674-8824(2015)06-0071-04

本文系2014年四川省教育廳項目——“甘孜藏區(qū)牧民定居點公共服務(wù)體系構(gòu)建研究”階段性成果，項目編號：14SB0269。)