李 勝

(江西財(cái)經(jīng)大學(xué) 財(cái)稅與公共管理學(xué)院， 江西 南昌 330013)

基于制度分析的跨行政區(qū)流域水污染治理績(jī)效優(yōu)化研究

李 勝

(江西財(cái)經(jīng)大學(xué) 財(cái)稅與公共管理學(xué)院， 江西 南昌 330013)

資助項(xiàng)目：教育部人文社會(huì)科學(xué)青年項(xiàng)目“跨行政區(qū)流域水污染協(xié)同治理機(jī)制研究”(11YJC630104); 國(guó)家社科基金青年項(xiàng)目“流域水資源配置與治理中地方政府協(xié)同治理機(jī)制研究”(13CZZ054)

第一作者：李勝(1983—)，男(漢族)，江西省銅鼓縣人，博士，講師，主要從事公共資源治理理論與實(shí)踐研究。E-mail:leesheng29@163.com。

摘要：[目的] 從制度是博弈的規(guī)則角度分析影響跨行政區(qū)流域水污染治理績(jī)效的癥結(jié)，旨在為提高流域水環(huán)境質(zhì)量提供規(guī)則建議。[方法] 通過對(duì)《環(huán)境保護(hù)法》、《水法》、《水污染防治法》相關(guān)法律條款和水資源管理體制進(jìn)行分析，以及對(duì)中國(guó)水環(huán)境質(zhì)量狀況進(jìn)行調(diào)查。[結(jié)果] 條塊分割，多頭管理，缺乏協(xié)調(diào)機(jī)制的流域管理體制及制度安排已難以適應(yīng)污水排放量急劇增長(zhǎng)和解決日漸頻繁的跨區(qū)域性流域水污染事件的需要,而環(huán)境法制執(zhí)行力的缺失進(jìn)一步使嵌入經(jīng)濟(jì)和政治雙重競(jìng)爭(zhēng)博弈的地方政府容易采取保護(hù)污染企業(yè)和轉(zhuǎn)嫁污染等惡性競(jìng)爭(zhēng)手段,使流域陷入公地悲劇的非理性均衡。 [結(jié)論] 提高跨行政區(qū)流域水污染治理績(jī)效需要進(jìn)一步完善博弈規(guī)則設(shè)計(jì)，提高制度執(zhí)行力以承諾行動(dòng)的方式提高中央政策的可信性和有效性,建立“河長(zhǎng)制”，創(chuàng)新流域產(chǎn)權(quán)及完善異地開發(fā)補(bǔ)償制度。

關(guān)鍵詞：制度; 跨行政區(qū); 流域; 水污染; 治理績(jī)效

流域水污染和水資源短缺是我國(guó)面臨的重要環(huán)境問題。受流域自然整體性和流動(dòng)性的影響，某一行政區(qū)的污染通常可以通過水體向另一個(gè)或多個(gè)行政區(qū)轉(zhuǎn)移。水污染的跨區(qū)域性要求我們從全流域的角度對(duì)污染進(jìn)行整體性治理，但根據(jù)《環(huán)境保護(hù)法》、《水法》和《水污染防治法》的規(guī)定，我國(guó)實(shí)行的是區(qū)域管理與流域管理相結(jié)合的水環(huán)境管理體制，形成了條塊分割、以塊為主、缺乏協(xié)調(diào)、多頭管理的碎片化式的流域管理體制。歷史經(jīng)驗(yàn)和現(xiàn)實(shí)表明，在污水排放量不大的農(nóng)業(yè)社會(huì)和工業(yè)化初期階段，這種制度安排尚能使各地因地制宜的安排水資源的利用和污染治理，但隨著工業(yè)化的推進(jìn)和污水排放量的急劇增長(zhǎng)，尤其是在面對(duì)日漸頻繁的跨區(qū)域性流域水污染事件時(shí)，因?yàn)榈胤秸蛔⒅乇镜貐^(qū)水資源的使用需求，而忽視對(duì)下游或鄰近地區(qū)的影響，從而難以適應(yīng)對(duì)全流域進(jìn)行綜合防治的要求。本研究從制度是博弈規(guī)則的角度分析跨行政區(qū)流域水污染治理的績(jī)效，并對(duì)我國(guó)一些區(qū)域在跨行政區(qū)流域水污染治理實(shí)踐中創(chuàng)造的具有代表性和典型意義制度創(chuàng)新進(jìn)行理論總結(jié)，旨在為建立一個(gè)更加適應(yīng)跨行政區(qū)流域水污染特征的治理制度體系提供理論依據(jù)。

1作為博弈規(guī)則的制度及跨行政區(qū)流域水污染的產(chǎn)生

博弈論是研究決策主體在面對(duì)一定環(huán)境條件和規(guī)則約束下，依靠所掌握的信息，如何進(jìn)行決策及決策的均衡的理論和方法?！扒敉嚼Ь场辈┺氖墙忉尅傲饔蚬乇瘎　钡挠行Ｐ?，反映了個(gè)人理性和集體理性間的矛盾。

諾斯[1]認(rèn)為制度是社會(huì)的博弈規(guī)則，是影響利益主體在經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中權(quán)利和義務(wù)的集合，是人類設(shè)計(jì)的、制約人們相互行為的約束條件，它定義和限制了個(gè)人的決策集合，但參與人并不是僵化的適應(yīng)博弈規(guī)則，一方面博弈規(guī)則限定了參與人的決策集合；另一方面參與人之間的博弈均衡也進(jìn)一步強(qiáng)化或瓦解現(xiàn)有的博弈規(guī)則。青木昌彥[2]認(rèn)為制度的本質(zhì)是參與人關(guān)于博弈進(jìn)行方式的共有信念：如果基于參與人個(gè)人信念所采取的決策沒有產(chǎn)生預(yù)期的結(jié)果，并且這種結(jié)果大量出現(xiàn)，就會(huì)產(chǎn)生普遍的認(rèn)知危機(jī)，參與人就會(huì)尋找新的博弈策略，并產(chǎn)生新的信念，直到新的均衡路徑產(chǎn)生。這個(gè)過程就是舊信念瓦解和新信念建立的過程，同時(shí)也是制度變遷的過程。這種建立在共同認(rèn)知基礎(chǔ)上的博弈均衡特征，決定了制度的客觀性和內(nèi)生性：制度既是對(duì)參與人的外在約束，也是參與人的策略互動(dòng)形成的均衡結(jié)果。

遵循諾斯和青木昌彥對(duì)制度的理解邏輯，制度在表現(xiàn)形式上可能是明確的、條文化的形式，如法律、協(xié)議，也可能是非明確的、約定俗成的規(guī)則和習(xí)俗，甚至是潛規(guī)則。更進(jìn)一步的說，成文的法律和規(guī)則也未必能夠成為真正的制度。比如，法律規(guī)定企業(yè)不得違法排污，但如果企業(yè)都違法排污，而且政府也知道企業(yè)違法排污，但并不對(duì)此進(jìn)行懲罰或懲罰的損失小于排污的收益，那么禁止違法排污制度就可能因不能得到執(zhí)行而不能成為制度，違法排污反而成為制度了。這時(shí)禁止違法排污只是條文規(guī)則，而違法排污成為事實(shí)規(guī)則。對(duì)此，胡鞍鋼[3]曾言道：“中國(guó)有大量的環(huán)境立法……，但在正式立法之外還存在著大量的‘事實(shí)規(guī)則’，它們不同于正式規(guī)則，但有時(shí)候卻比正式規(guī)則更有效”。因此，對(duì)于沒有成文的實(shí)踐，只要參與人認(rèn)可，就可視為制度，而當(dāng)參與人對(duì)其可信性產(chǎn)生懷疑而使共有信念發(fā)生改變時(shí)，制度也就不再作為制度而存在。不能形成一種穩(wěn)定的預(yù)期和能夠得到嚴(yán)格有效執(zhí)行的環(huán)境保護(hù)規(guī)則是中國(guó)流域生態(tài)環(huán)境惡化的深層次原因，也是跨行政區(qū)流域水污染治理的最大制度困境。

2跨行政區(qū)流域水污染治理績(jī)效損失的制度分析

中國(guó)政府自把環(huán)境保護(hù)作為基本國(guó)策確定以來，無論是在污染治理投入還是制度建設(shè)上都取得了重大進(jìn)展，在一些區(qū)域也一定程度上遏制了水質(zhì)惡化的趨勢(shì)，但據(jù)水利部《2011年中國(guó)水資源公報(bào)》顯示，在被評(píng)價(jià)的1.89×105km的河流中，水質(zhì)符合和優(yōu)于地表水Ⅲ類標(biāo)準(zhǔn)的河流水質(zhì)占總評(píng)價(jià)河長(zhǎng)的64.2%，水污染嚴(yán)重的Ⅴ類和劣Ⅴ類占22.9%；在全國(guó)103個(gè)主要湖泊中，中營(yíng)養(yǎng)湖泊有32個(gè)，富營(yíng)養(yǎng)湖泊有71個(gè)。統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)表明我國(guó)河流水質(zhì)“局部改善、總體惡化”的趨勢(shì)并沒有得到根本改善，以區(qū)域管理為主的流域管理制度在面對(duì)跨行政區(qū)流域污染和按主體功能區(qū)管理方面存在的嚴(yán)重的績(jī)效損失[4]。既然制度是博弈的規(guī)則，而參與人的博弈均衡又影響制度的演化和變遷，因此厘清制度影響治理績(jī)效的原因則是改進(jìn)制度和優(yōu)化績(jī)效的基礎(chǔ)。

2.1　以塊為主、多頭管理的流域管理體制難以適應(yīng)流域水污染跨區(qū)域綜合治理的需要

體制是國(guó)家機(jī)關(guān)、企事業(yè)單位的機(jī)構(gòu)設(shè)置、隸屬關(guān)系和權(quán)利劃分等方面的具體體系和組織制度的總稱，其實(shí)質(zhì)是制度及其實(shí)施問題[5]?！端ā返?2條規(guī)定：“國(guó)家對(duì)水資源實(shí)行流域管理與行政區(qū)域管理相結(jié)合的管理體制。國(guó)務(wù)院水行政主管部門負(fù)責(zé)全國(guó)水資源的統(tǒng)一管理和監(jiān)督工作。國(guó)務(wù)院水行政主管部門在國(guó)家確立的主要江河、湖泊設(shè)立流域管理機(jī)構(gòu)，在所管轄的范圍內(nèi)行使法律、行政法規(guī)規(guī)定的和國(guó)務(wù)院水行政主管部門授予的水資源管理和監(jiān)督職責(zé)。”《水污染防治法》第4條規(guī)定：“縣級(jí)以上地方人民政府應(yīng)當(dāng)采取防治水污染的對(duì)策和措施，對(duì)本行政區(qū)域的水環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)?！蓖瑫r(shí)第8條規(guī)定：“縣級(jí)以上人民政府環(huán)境保護(hù)主管部門對(duì)水污染防治實(shí)施統(tǒng)一監(jiān)督管理。”由此可知，我國(guó)對(duì)水環(huán)境實(shí)行的是流域管理與區(qū)域管理相結(jié)合，但以區(qū)域管理為主的管理體制。從目前來看，這種只要求地方政府對(duì)本地水環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)的管理體制已成為跨行政區(qū)污染愈演愈烈的重要原因[6]。

流域管理體制的缺陷不僅體現(xiàn)在區(qū)域沖突上，而且還體現(xiàn)在部門之間的職能交叉上。根據(jù)《水污染防治法》第八條規(guī)定，除環(huán)境主管部門外，交通、水利、國(guó)土、衛(wèi)生、建設(shè)、農(nóng)業(yè)、漁業(yè)等部門以及重要江河、湖泊的流域水資源保護(hù)機(jī)構(gòu)，在各自的職責(zé)范圍內(nèi)均有對(duì)有關(guān)水污染防治實(shí)施監(jiān)督管理的權(quán)力。多頭管理和職能交叉導(dǎo)致的部門職責(zé)不清成為水污染治理的又一障礙，而這又尤以環(huán)保部門與水利部門的矛盾最為嚴(yán)重。雖然《水污染防治法》第10條規(guī)定：“防治水污染應(yīng)當(dāng)按流域或者區(qū)域進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)劃”，但實(shí)際上流域管理缺乏配套的機(jī)構(gòu)設(shè)置和有效的管理措施，各流域管理委員會(huì)的職責(zé)局限于水利開發(fā)、工程建設(shè)和防災(zāi)減災(zāi)，沒有對(duì)水量和水質(zhì)的管理權(quán)力；而各級(jí)環(huán)保部門則隸屬于各地方政府，在環(huán)境問題的管理上受地方利益和部門利益的雙重制約[7]，其執(zhí)法的有效性和公正性受到極大的限制，條塊分割的“碎片化”管理特征導(dǎo)致區(qū)域之間協(xié)同治理難度的增加和整個(gè)流域水資源環(huán)境的惡化。

2.2　以區(qū)域協(xié)商為主的原則性規(guī)定難以有效處理跨行政區(qū)流域水污染糾紛

流域的界限是自然形成的，但流域管理權(quán)力被各個(gè)行政區(qū)和部門所分割，如長(zhǎng)江干流流經(jīng)11個(gè)省級(jí)行政區(qū)，黃河干流流經(jīng)9個(gè)省級(jí)行政區(qū)。與此同時(shí)，一個(gè)省級(jí)行政區(qū)也可能涉及幾個(gè)流域范圍，如河南省涉及黃河、淮河等多個(gè)流域。流域和行政區(qū)之間的這種彼此交叉性，使得一旦發(fā)生了水污染事件，則必然涉及到行政區(qū)之間協(xié)調(diào)治理問題。

為了更好地管理跨行政區(qū)流域水污染事務(wù)，《環(huán)境保護(hù)法》第15條規(guī)定：“跨行政區(qū)的環(huán)境污染和環(huán)境破壞的防治工作，由有關(guān)地方人民政府協(xié)商解決，或者由上級(jí)人民政府協(xié)商解決，作出決定”；《水法》第56條規(guī)定：“跨行政區(qū)的水事糾紛，應(yīng)當(dāng)協(xié)商處理，協(xié)商不成的，由上一級(jí)人民政府裁決”；《水污染防治法》第28條規(guī)定：“跨行政區(qū)域的水污染糾紛，由有關(guān)地方人民政府協(xié)商解決，或者由其共同的上級(jí)人民政府協(xié)調(diào)解決”。根據(jù)以上條文可知，國(guó)家寄希望于通過地方政府之間的協(xié)商或上級(jí)政府的協(xié)調(diào)解決跨行政區(qū)流域水污染糾紛問題。但從實(shí)踐效果看，對(duì)于多數(shù)水污染糾紛，政府很可能無暇顧及，或者即使政府參與協(xié)調(diào)，其結(jié)果也并不總是有效，且協(xié)商解決的隨機(jī)性強(qiáng)，缺乏法律效力和穩(wěn)定性，沒有具體的處理跨行政區(qū)公共事務(wù)的法律法規(guī)對(duì)各方的權(quán)限和職責(zé)進(jìn)行明確的規(guī)定[8]，以致在具體的操作層面上無法可依。

2.3　以GDP為核心的政府績(jī)效評(píng)估難以適應(yīng)主體功能區(qū)劃對(duì)流域水資源管理的要求

政府績(jī)效考核的標(biāo)準(zhǔn)引導(dǎo)著政府官員的施政行為，在以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心的基本方針下，對(duì)政府官員的績(jī)效考核過于偏重經(jīng)濟(jì)政績(jī)，導(dǎo)致下級(jí)政府想方設(shè)法向上級(jí)政府要“要項(xiàng)目、要資金、要政策”，以實(shí)現(xiàn)其在區(qū)域經(jīng)濟(jì)和政治雙重競(jìng)爭(zhēng)博弈中獲勝的目的，導(dǎo)致產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)趨同、產(chǎn)能過剩、資源浪費(fèi)、環(huán)境污染等社會(huì)經(jīng)濟(jì)問題，在一些地方排污企業(yè)甚至與環(huán)保部門和地方政府形成利益共同體?？紤]到這種惡性競(jìng)爭(zhēng)的不良后果，中央政府在2004年提出實(shí)現(xiàn)發(fā)展觀念由“又快又好”向“又好又快”和“以人為本”轉(zhuǎn)變，試圖建立更為科學(xué)的績(jī)效考核指標(biāo)體系。遺憾的是這些被冠以綠色GDP的考核指標(biāo)，由于種種原因僅停留在理論層面的討論上，而沒有付諸實(shí)施。之后雖然在2010年通過《全國(guó)主體功能區(qū)規(guī)劃》上明確了優(yōu)化開發(fā)區(qū)、重點(diǎn)開發(fā)區(qū)、限制開發(fā)區(qū)和禁止開發(fā)區(qū)4類主體功能區(qū)的范圍、發(fā)展目標(biāo)、發(fā)展方向和開發(fā)原則，同時(shí)在一些地區(qū)(如青海省三江源地區(qū))不再考核GDP，而代之以對(duì)其生態(tài)保護(hù)和社會(huì)發(fā)展進(jìn)行考核，但少數(shù)地區(qū)的改變并沒有帶動(dòng)大環(huán)境的改善，多數(shù)地區(qū)對(duì)GDP的追求依然強(qiáng)勁。

2.4　環(huán)境法制執(zhí)行力的不足使環(huán)境法制的有效性受到損害

環(huán)境執(zhí)法有效性不足是當(dāng)今中國(guó)環(huán)境法治存在的突出問題，環(huán)境法制的實(shí)際效能尚未達(dá)到人們的預(yù)期要求，保護(hù)和改善環(huán)境的立法目的沒有實(shí)現(xiàn)[9-10]。據(jù)環(huán)保部數(shù)據(jù)顯示，半數(shù)以上的被調(diào)查者認(rèn)為《環(huán)境保護(hù)法》的相關(guān)規(guī)定無法保證環(huán)保部門和其他部門在開發(fā)資源的同時(shí)有效地保護(hù)生態(tài)環(huán)境[11]。立法上的缺陷嚴(yán)重影響了環(huán)境法制的有效性。以排污費(fèi)的使用為例，據(jù)環(huán)保部環(huán)境統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，全國(guó)排污費(fèi)收入總額從2003年的73.1億元增長(zhǎng)到2011年的212.49億元。以中國(guó)2 862個(gè)縣級(jí)行政區(qū)計(jì)算，則2011年平均每縣(區(qū))征收的排污費(fèi)達(dá)742.45萬元。按?？顚Ｓ玫脑瓌t，排污費(fèi)應(yīng)該用于污染防治，但排污費(fèi)被挪用亂支的相關(guān)報(bào)道并不鮮見[12]。

除排污費(fèi)未遵循?？顚Ｓ玫脑瓌t外，在環(huán)境執(zhí)法的手段上，以罰代管的現(xiàn)象也很嚴(yán)重。據(jù)原環(huán)保總局環(huán)境監(jiān)察局調(diào)查[13]，在環(huán)境執(zhí)法的罰款、限期治理、警告、停產(chǎn)停業(yè)、吊銷證書和行政處分的6種行政處罰手段中，罰款使用的頻率最高，占到60%，以罰代管現(xiàn)象的突出使處罰的收益被部門化，嚴(yán)重影響到環(huán)境法制的績(jī)效。事實(shí)上，污染者破壞流域水環(huán)境的違法成本由其可能承擔(dān)的行政責(zé)任、民事責(zé)任和刑事責(zé)任三方面構(gòu)成，但相關(guān)部門對(duì)環(huán)境違法的責(zé)任追究主要是實(shí)施行政處罰，而不重視其對(duì)環(huán)境損害的民事責(zé)任和刑事責(zé)任。盡管2006年新修訂的《刑法》專門增加了破壞環(huán)境資源保護(hù)罪，從立法上加強(qiáng)了對(duì)環(huán)境犯罪行為的刑事責(zé)任追究；2007年6月5日，環(huán)保總局、公安部和最高人民檢察院也聯(lián)合發(fā)布了《關(guān)于環(huán)境保護(hù)行政主管部門移送涉嫌環(huán)境犯罪案件的若干規(guī)定》，進(jìn)一步規(guī)范了環(huán)境刑事犯罪的責(zé)任追究，但實(shí)際上環(huán)境犯罪制度并沒有得到嚴(yán)格執(zhí)行。“違法成本低，守法成本高”的現(xiàn)實(shí)使得一些企業(yè)寧被罰款也不愿治污，使環(huán)境執(zhí)法的效率大打折扣。

綜上所述，受體制障礙、區(qū)域協(xié)商制度、政府績(jī)效考核制度和環(huán)境執(zhí)法效率的影響，跨行政區(qū)流域水污染治理存在明顯的績(jī)效損失，而區(qū)域利益沖突和信息不對(duì)稱又進(jìn)一步使污染而非治理成為符合各行政區(qū)利益最大化的理性選擇，各行政區(qū)之間難以形成對(duì)污染的合作治理，使水環(huán)境無法得到整體的、根本性的改善，非理性的博弈均衡成為跨行政區(qū)流域水污染治理困境的制度性原因。

3跨行政區(qū)流域水污染治理制度的優(yōu)化

從博弈論的角度理解跨行政區(qū)流域水污染治理的制度安排，意味著既有的博弈規(guī)則和博弈均衡并不是一成不變的。隨著人們對(duì)規(guī)則困境的認(rèn)識(shí)，人們將會(huì)改變不適應(yīng)現(xiàn)實(shí)的規(guī)則安排而設(shè)計(jì)新的規(guī)則，以適應(yīng)跨行政區(qū)流域水污染治理的需要，這種規(guī)則的改變將有利于參與人形成合理的預(yù)期，達(dá)成在跨行政區(qū)流域水污染治理中的合作。

3.1　采取承諾行動(dòng)，增強(qiáng)中央政策的有效性和可信性

承諾行動(dòng)意味著中央政府須從流域整體需要出發(fā)，對(duì)地方只顧本區(qū)利益的行為采取可信的懲治措施，通過提高政策威懾力使地方政府加強(qiáng)流域水污染治理。在績(jī)效考核的壓力下，將經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)相結(jié)合的區(qū)域限批政策是中央政府可以采取的一項(xiàng)有效措施。2007年1月10日，環(huán)保部(原環(huán)?？偩?對(duì)長(zhǎng)江、黃河、淮河、海河4大流域部分水污染嚴(yán)重、環(huán)境違法問題突出的區(qū)域?qū)嵭袇^(qū)域限批，停止這些地區(qū)除污染防治和循環(huán)經(jīng)濟(jì)類外所有建設(shè)項(xiàng)目的環(huán)評(píng)審批，使這些地方政府感到了很大的震動(dòng)。為走出限批圍城，淮河流域的周口市在獲悉限批后立即召開市委常委擴(kuò)大會(huì)議，“成立了9個(gè)工作組和6個(gè)檢查組，以15個(gè)被查的污染企業(yè)為突破口，每家進(jìn)駐2名駐廠監(jiān)管員，監(jiān)管員、地方政府和企業(yè)法人三方簽訂責(zé)任書，企業(yè)環(huán)保不達(dá)標(biāo)，追究三方責(zé)任，同時(shí)對(duì)372家‘掛牌保護(hù)’企業(yè)實(shí)施了摘牌”[14]。周口市經(jīng)過努力終于在2007年9月11日拿到的環(huán)保部的解禁文件。

環(huán)保部區(qū)域限批政策的成功不在于其對(duì)違規(guī)企業(yè)的制裁，而在于觸動(dòng)了地方政府的利益——如果地方政府不愿放棄污染企業(yè)的稅收，那么在其區(qū)域內(nèi)就將有更多的項(xiàng)目無法啟動(dòng)，而遭受更大的損失。限批之后各地對(duì)當(dāng)?shù)亍巴琳摺钡那謇恚蔀槠渥兿噙`反環(huán)境法律法規(guī)的佐證。區(qū)域限批政策使環(huán)保部不必再面對(duì)著一個(gè)個(gè)污染企業(yè)，提高了環(huán)保部在博弈中的地位和能力，使(限批，治理)成為環(huán)保部和地方政府在污染治理博弈中的均衡。

3.2　落實(shí)“河長(zhǎng)制”，提高行政問責(zé)力度

“河長(zhǎng)制”由江蘇省無錫市首創(chuàng)，是指由各級(jí)黨政主要負(fù)責(zé)人擔(dān)任“河長(zhǎng)”，負(fù)責(zé)轄區(qū)內(nèi)河流的污染治理，并對(duì)其進(jìn)行行政問責(zé)的水污染治理制度[15]。“河長(zhǎng)制”的起源背景是2007年太湖流域的藍(lán)藻爆發(fā)事件及太湖流域的水質(zhì)持續(xù)惡化問題。2008年江蘇省政府決定在太湖流域借鑒和推廣河長(zhǎng)制，該省15條主要入湖河流全面實(shí)行“雙河長(zhǎng)制”，每條河由省、市兩級(jí)領(lǐng)導(dǎo)共同擔(dān)任“河長(zhǎng)”，協(xié)調(diào)解決太湖和河道治理的重任?！昂娱L(zhǎng)制”的實(shí)施有效調(diào)動(dòng)了地方政府履行環(huán)境監(jiān)管職責(zé)的積極性，提高了環(huán)境法治執(zhí)行力，使河流斷面水質(zhì)明顯改善。以無錫為例，無錫行政區(qū)劃的79個(gè)考核斷面達(dá)標(biāo)率從“河長(zhǎng)制”實(shí)施之初的53.2%上升至2008年3月的71.1%，實(shí)現(xiàn)了“河長(zhǎng)上崗，水質(zhì)變樣”的轉(zhuǎn)變。

3.3　創(chuàng)新流域產(chǎn)權(quán)制度，化解污染的外部性

在經(jīng)濟(jì)學(xué)家看來，大多數(shù)環(huán)境問題都與產(chǎn)權(quán)的不存在或不安全有關(guān)[16]。產(chǎn)權(quán)的意義不僅在于促進(jìn)資源配置效率的提高，而且在于提供了一套行為規(guī)則的框架，界定了參與者之間不同的權(quán)利、義務(wù)和行為、收益邊界。根據(jù)《水法》第三條規(guī)定，水資源屬于國(guó)家所有。因此，流域在所有權(quán)性質(zhì)上是國(guó)有產(chǎn)權(quán)。從這一點(diǎn)來說，流域產(chǎn)權(quán)是明確的，但國(guó)家是一個(gè)抽象的實(shí)體，層層委托形成的不同部門和區(qū)域的管理權(quán)力使流域水資源的產(chǎn)權(quán)實(shí)際上并不明晰。如前所說，制度是人類行為的規(guī)則，它給人類社會(huì)的行為帶來秩序和可預(yù)測(cè)性。如果稀缺資源被置于公共領(lǐng)域，人們就會(huì)傾向于競(jìng)爭(zhēng)性的使用它，以增進(jìn)私人利益，這樣資源就可能被破壞性的使用。鑒于此，克服跨行政區(qū)流域水污染的外部性，可以通過水權(quán)購買和排污權(quán)交易等方式通過建立明晰的、排他性的流域產(chǎn)權(quán)，使所有的利益相關(guān)者都能關(guān)心自己的環(huán)境權(quán)益，實(shí)現(xiàn)流域沿岸各個(gè)行政區(qū)水質(zhì)的達(dá)標(biāo)排放[17]，智利、墨西哥、美國(guó)西部部分州和澳大利亞達(dá)令—墨累河流域都已將可交易水權(quán)理論用于實(shí)踐，浙江省的“義烏東陽水權(quán)交易”即是可交易水權(quán)在中國(guó)的實(shí)踐。

流域產(chǎn)權(quán)創(chuàng)新的另一個(gè)途徑流域產(chǎn)權(quán)單元化。流域污染的自然地域性和區(qū)域管理解決措施的行政地域性人為阻礙了流域產(chǎn)權(quán)明晰化的實(shí)現(xiàn)，將流域而不是區(qū)域視為一個(gè)單元，可以有效避免由于產(chǎn)權(quán)分割而導(dǎo)致的權(quán)責(zé)不清。從現(xiàn)實(shí)意義上，實(shí)行流域產(chǎn)權(quán)單元化就是要明確中央政府對(duì)跨區(qū)域流域的治理職責(zé)，而不是實(shí)行區(qū)域管理。國(guó)家應(yīng)當(dāng)按照單元環(huán)境設(shè)立專門從事流域環(huán)境保護(hù)的機(jī)構(gòu)，并賦予流域管理機(jī)構(gòu)能履行其職能的權(quán)力。

3.4　完善異地開發(fā)補(bǔ)償制度，減少區(qū)域間的利益沖突

異地開發(fā)補(bǔ)償是指流域內(nèi)不同區(qū)域之間通過自主協(xié)商及橫向的資源轉(zhuǎn)移，通過改變自然地理意義上的生產(chǎn)區(qū)位，實(shí)現(xiàn)激勵(lì)相容基礎(chǔ)上的流域產(chǎn)業(yè)布局優(yōu)化，充分利用污染治理的規(guī)模經(jīng)濟(jì)效應(yīng)，從而減小單向負(fù)外部性，實(shí)現(xiàn)流域整體福利的改善[18]。以浙江省金華市金華江流域的異地開發(fā)補(bǔ)償為例，為解決金華江上游磐安縣(金華市所轄)在發(fā)展經(jīng)濟(jì)時(shí)的污染問題，金華市政府決定在金華市工業(yè)園內(nèi)建一塊屬于磐安縣的“飛地”——金磐扶貧經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)，開發(fā)區(qū)所得稅收全部返還磐安，作為下游地區(qū)對(duì)上游水源區(qū)保護(hù)和發(fā)展機(jī)會(huì)損失的補(bǔ)償。同時(shí)要求磐安縣拒絕審批污染企業(yè)，并把治污不達(dá)標(biāo)的企業(yè)關(guān)閉以保護(hù)上游水源區(qū)環(huán)境，使上游水質(zhì)保持在Ⅲ類水以上。金華市和磐安縣通過異地開發(fā)補(bǔ)償有效地解決了金華江流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)拿?，?shí)現(xiàn)了流域水資源保護(hù)的目的。異地開發(fā)補(bǔ)償模式成功的關(guān)鍵在于，各行政區(qū)間的自主協(xié)商和橫向轉(zhuǎn)移政策有效地激勵(lì)了上游地區(qū)對(duì)水污染進(jìn)行監(jiān)督和治理的動(dòng)力，實(shí)現(xiàn)了上下游的激勵(lì)相容和治污合作，從而改變了流域地方政府在博弈中的行為決策。

4結(jié) 論

有充分的理由相信，理性的博弈參與人不會(huì)讓流域水環(huán)境任其惡化，因?yàn)橛幸恍﹨⑴c人能較早地認(rèn)識(shí)到環(huán)境的持續(xù)惡化終將影響其福利的增進(jìn)，從而在博弈中改變其行為決策的模式，這些改變將帶來制度上的創(chuàng)新(盡管在某些時(shí)候它可能是緩慢的)，從而建立一種新的博弈規(guī)則。這或許將為后期的政府績(jī)效改革帶來一股新風(fēng)，如果其他各項(xiàng)制度也能得到完善，執(zhí)行力得到增強(qiáng)，新的博弈均衡就能形成，流域就有可能走出公地悲劇的困境，盡管它可能是在各方的博弈下前行。

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A Study of Trans-district Basin Water Pollution Control Performance and Optimization Based on Institutional Analysis

LI Sheng

(CollegeofFinanceandPublicAdministration,JiangxiUniversityofFinanceandEconomics,Nanchang,Jiangxi330013China)

Abstract：[Objective] Attempts from the perspective of institutionalism to investigate the crux of trans district water pollution control performance, and provide suggestions to improve the basin water environment quality. [Methods] Through analyzing performance of relevant legal provisions of “Environmental Protection Law”, “Water Law”, “Water Pollution Prevention Law”, and water resources management system, and carried on the investigation to the water pollution of China.[Results] River basin management system and institutions arrangement, including regional segmentation, bull management, lack of coordination mechanism were insufficient to meet the need of solving sharp growth of waste and the increasing trans-regional water pollution incidents. The lack of environmental legal institutional execution caused vicious competition between local governments that involved in economic and political competition games, and eventually led to irrational equilibrium and the tragedy of the commons. [Conclusion] Improve the trans-district water pollution performance needs further perfecting the game design to improving institutions implementation, and adapt commitment action to improve the credibility and effectiveness of central government’s policy,and through establishing accountability system, innovating basin property right and ecological compensation to improving control performance.

Keywords:institutions; trans-district; basin; water pollution; control performance

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1000-288X(2015)02-0246-05

中圖分類號(hào)：X52， F124.5

收稿日期：2013-09-23修回日期：2013-11-21