馬愛(ài)功,沈慶國(guó),密士文

(臨沂市國(guó)土資源局，山東 臨沂　276001)

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臨沂市建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場(chǎng)存在的問(wèn)題及對(duì)策分析

馬愛(ài)功,沈慶國(guó),密士文

(臨沂市國(guó)土資源局，山東 臨沂276001)

臨沂市積極探索開(kāi)展集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)和農(nóng)村宅基地管理制度改革，積極構(gòu)建土地交易有形市場(chǎng)，取得了一定的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，也存在一定的問(wèn)題，主要表現(xiàn)在：集體土地所有權(quán)主體模糊；城鄉(xiāng)土地產(chǎn)權(quán)權(quán)能不對(duì)等；“公共利益”的內(nèi)涵不清；農(nóng)民土地財(cái)產(chǎn)價(jià)值難以顯現(xiàn)；農(nóng)村土地資源利用效率低下。提出解決問(wèn)題的對(duì)策和措施：健全完善相關(guān)法律法規(guī)政策；合理分配土地增值收益；完善集體土地權(quán)能；科學(xué)編制修改城鄉(xiāng)土地利用總體規(guī)劃。

城鄉(xiāng)統(tǒng)一；建設(shè)用地市場(chǎng)；問(wèn)題；對(duì)策建議；臨沂市

引文格式：馬愛(ài)功,沈慶國(guó),密士文.臨沂市建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場(chǎng)存在的問(wèn)題及對(duì)策分析[J].山東國(guó)土資源，2015，31(7)：77-79.Ma Aigong, Shen Qingguo, Mi Shiwen.Analysis on Problems and Countermeasures of Unifing Urban and Rural Construction Land Market in Linyi City[J].Shandong Land and Resources,2015，31(7)：77-79.

城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)是指以土地用途管制、規(guī)劃管制為前提，區(qū)分公益性和經(jīng)營(yíng)性用地分類(lèi)為基礎(chǔ)，實(shí)行農(nóng)用地與非農(nóng)建設(shè)用地市場(chǎng)分離，非農(nóng)建設(shè)用地與城市建設(shè)用地在市場(chǎng)準(zhǔn)入、收益分配、政策管理等方面全面接軌的城鄉(xiāng)一體的土地市場(chǎng)體系[1]。建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)，不僅可以緩解經(jīng)濟(jì)發(fā)展用地供需矛盾，提高土地綜合利用效率，還可以統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，具有重要的理論和現(xiàn)實(shí)意義。近年來(lái)，臨沂市結(jié)合全市經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展實(shí)際，積極探索構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)，取得了一些有益的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。

1　主要做法

1.1開(kāi)展經(jīng)營(yíng)性集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)

2000年，臨沂市探索開(kāi)展集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)工作，2001年，在全省率先出臺(tái)了《臨沂市集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)管理暫行辦法》，2002年、2003年和2005年，借鑒蕪湖等地經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合臨沂市在實(shí)踐中的具體做法，對(duì)該辦法進(jìn)行了3次修改并重新頒布實(shí)施，2013年市政府以《臨沂市集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》再次修訂流轉(zhuǎn)辦法。臨沂市參照國(guó)有土地管理模式，按照2種產(chǎn)權(quán)、一個(gè)市場(chǎng)和同地、同權(quán)、同價(jià)的原則，規(guī)定集體建設(shè)用地使用權(quán)可以出讓、出租、轉(zhuǎn)讓、轉(zhuǎn)租4種形式流轉(zhuǎn)，對(duì)流轉(zhuǎn)的條件、程序、年限、權(quán)屬登記、期限屆滿(mǎn)、征收補(bǔ)償、抵押等內(nèi)容作出明確規(guī)定，集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的收益標(biāo)準(zhǔn)、價(jià)款管理及使用、有關(guān)稅費(fèi)等均參照國(guó)有土地管理模式運(yùn)行。2009至2013年全市已流轉(zhuǎn)集體建設(shè)用地1 038宗，面積3.47 km2。

1.2探索農(nóng)村宅基地管理制度改革

臨沂市是山東省第一人口大市，是沂蒙革命老區(qū)，農(nóng)村人口多，農(nóng)村宅基地面積總量大。針對(duì)當(dāng)前新增宅基地用地需求難以保障，新增宅基地違法違規(guī)現(xiàn)象嚴(yán)重，部分宅基地閑置、超標(biāo)準(zhǔn)使用，臨沂市積極探索農(nóng)村宅基地管理的新路徑、新模式，擬訂了《臨沂市宅基地管理改革試點(diǎn)方案》，爭(zhēng)取用3年時(shí)間，在全市建立以退出機(jī)制為核心、保障需求為目標(biāo)、節(jié)約集約為宗旨、整治復(fù)墾為手段、規(guī)劃管控為保障的“五位一體”農(nóng)村宅基地管理新模式，實(shí)現(xiàn)全市農(nóng)村宅基地資源保障有力、配置公平、利用合理、管理規(guī)范，有力推進(jìn)全市新農(nóng)村和新型城鎮(zhèn)化建設(shè)。

1.3積極構(gòu)建土地交易有形市場(chǎng)

土地交易市場(chǎng)是進(jìn)行土地交易的場(chǎng)所，是有形的土地和無(wú)形權(quán)益、信息、咨詢(xún)服務(wù)的統(tǒng)一體。土地作為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的三大基本要素之一，能否合理、順暢的流轉(zhuǎn)，對(duì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展起著舉足輕重的作用。加快土地交易市場(chǎng)建設(shè)，保障土地生產(chǎn)要素合理流動(dòng)，真正實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)配置資源，既是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的客觀要求，也是深化土地使用制度改革，提高國(guó)土資源管理能力和服務(wù)水平的現(xiàn)實(shí)需要[2]。

2009年臨沂市政府發(fā)布實(shí)施《臨沂市土地交易市場(chǎng)管理辦法》，推動(dòng)土地交易有形市場(chǎng)建設(shè)穩(wěn)步開(kāi)展?；趯?shí)踐，建設(shè)有形市場(chǎng)的基本框架是構(gòu)筑“一個(gè)平臺(tái)”、實(shí)現(xiàn)“四個(gè)統(tǒng)一”。即全市形成統(tǒng)一的土地交易機(jī)構(gòu)，履行“提供交易場(chǎng)所、辦理交易事務(wù)、發(fā)布交易信息、代理土地交易”四大職能，在此基礎(chǔ)上，實(shí)行統(tǒng)一計(jì)劃管理、統(tǒng)一信息發(fā)布、統(tǒng)一交易規(guī)則、統(tǒng)一運(yùn)作監(jiān)管，實(shí)施對(duì)國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)實(shí)行統(tǒng)一和集中入市的交易管理。全市2009至2013年共辦理土地轉(zhuǎn)讓938宗，面積17.33 km2，交易價(jià)款62億元，共辦理土地抵押3 308宗，面積113.34 km2，抵押金額676億元。

1.4嚴(yán)格規(guī)范土地交易一級(jí)市場(chǎng)

加強(qiáng)批而未供、供而未用土地處置。市政府集中開(kāi)展了批而未供土地有效利用專(zhuān)項(xiàng)行動(dòng)，共盤(pán)活利用批而未供土地44 km2。

科學(xué)調(diào)控土地供應(yīng)。按照控制總量、減少增量、用好存量、保障流量的原則，根據(jù)國(guó)家調(diào)控政策、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展階段、城市定位、土地市場(chǎng)供求等，科學(xué)制定土地儲(chǔ)備和供應(yīng)計(jì)劃，有效調(diào)控工業(yè)、商住用地的配置比例。根據(jù)土地市場(chǎng)發(fā)展規(guī)律，從土地出讓節(jié)奏、時(shí)序、結(jié)構(gòu)和價(jià)格上予以調(diào)控，將成熟地塊有計(jì)劃、分季度、有梯次推向市場(chǎng),根據(jù)市場(chǎng)變化、供地成本、配套設(shè)施等因素綜合確定地價(jià)，讓市場(chǎng)在定價(jià)中起決定作用，確保土地供應(yīng)適量、結(jié)構(gòu)合理、價(jià)格適中。2014年根據(jù)宏觀經(jīng)濟(jì)運(yùn)行形勢(shì)，適當(dāng)減少了普通商品住宅用地供應(yīng)，年度新增建設(shè)用地指標(biāo)主要用于重點(diǎn)項(xiàng)目，保障工業(yè)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展。

嚴(yán)格批后監(jiān)管。按照統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一開(kāi)發(fā)、統(tǒng)一建設(shè)原則，統(tǒng)籌土地一級(jí)開(kāi)發(fā)，堅(jiān)持政府主導(dǎo)規(guī)劃，嚴(yán)禁企業(yè)擅自改變規(guī)劃或由企業(yè)主導(dǎo)規(guī)劃設(shè)計(jì)、拆遷安置。嚴(yán)格落實(shí)凈地出讓制度，加強(qiáng)土地批后監(jiān)管，督促已供土地及時(shí)有效開(kāi)發(fā)。嚴(yán)查未批先建違法行為，建立多部門(mén)聯(lián)合查處機(jī)制，保障土地市場(chǎng)規(guī)范有序發(fā)展。

2　存在的主要問(wèn)題

(1)集體土地所有權(quán)主體模糊[3]。根據(jù)現(xiàn)行《土地管理法》第十條規(guī)定，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織、村民委員會(huì)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、村民小組可以成為集體土地所有權(quán)的主體，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織在大部分地區(qū)已名存實(shí)亡，法律沒(méi)有對(duì)村民委員會(huì)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、村民小組3個(gè)農(nóng)民集體的所有權(quán)范圍作出明確規(guī)定，造成實(shí)踐中農(nóng)民對(duì)集體土地所有權(quán)歸屬及如何行使含糊不清。

(2)城鄉(xiāng)土地產(chǎn)權(quán)權(quán)能不對(duì)等[4]。根據(jù)現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)理論，完整的土地產(chǎn)權(quán)應(yīng)該包括占有、使用、收益、處分、發(fā)展等權(quán)能。國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)的上述權(quán)能均已實(shí)現(xiàn)，但農(nóng)民對(duì)集體的處分權(quán)受到了嚴(yán)格限制，喪失了用益物權(quán)的核心權(quán)能。我國(guó)現(xiàn)有法律規(guī)定，農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的合法途徑是通過(guò)征收轉(zhuǎn)化為國(guó)有土地，然后出讓用于城市建設(shè)，這就剝奪了農(nóng)民轉(zhuǎn)換土地用途的權(quán)利，使農(nóng)民喪失了獲得土地增值收益的權(quán)利。

(3)“公共利益”的內(nèi)涵不清[5]?，F(xiàn)行法律法規(guī)規(guī)定國(guó)家為了公共利益需要，可以對(duì)土地進(jìn)行征收或征用，但卻未對(duì)“公共利益”的內(nèi)涵和范圍做出明確的界定，造成政府征地權(quán)的濫用。

(4)農(nóng)民土地財(cái)產(chǎn)價(jià)值難以顯現(xiàn)。在我國(guó)現(xiàn)階段，同樣土地用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)帶來(lái)的收益，大大低于用于工商業(yè)生產(chǎn)帶來(lái)的收益，政府將農(nóng)民集體土地征收為國(guó)有并出讓給工商企業(yè)，土地資產(chǎn)發(fā)生了巨大增值，而這部分增值與被征地農(nóng)民無(wú)關(guān)，他們只是得到最低的征地補(bǔ)償，沒(méi)有享受到應(yīng)有的土地增值收益，致使農(nóng)民的土地財(cái)產(chǎn)價(jià)值難以顯現(xiàn)。

(5)農(nóng)村土地資源利用效率低下。由于法律規(guī)定農(nóng)村集體土地不能出讓、出租或者轉(zhuǎn)讓用于非農(nóng)建設(shè)，不能合法進(jìn)入城市土地市場(chǎng)，于是已在城市定居的農(nóng)民只能將其宅基地閑置，還有一些農(nóng)村公共服務(wù)機(jī)構(gòu)用地、村辦企業(yè)用地因流轉(zhuǎn)不暢大量閑置，造成土地資源的極大浪費(fèi)。

3　對(duì)策建議

(1)健全完善相關(guān)法律法規(guī)政策。集體建設(shè)用地進(jìn)入市場(chǎng)首要障礙是現(xiàn)行的土地管理法律法規(guī)，要使城鄉(xiāng)建設(shè)用地市場(chǎng)健康、有序、規(guī)范發(fā)展，需要修改相關(guān)的法律條款，制定相關(guān)法規(guī)政策，為城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場(chǎng)提供法律上的保障。其中現(xiàn)行《土地管理法》第四十三條、六十三條條款中關(guān)于“單位和個(gè)人進(jìn)行建設(shè)，需要使用土地的，必須依法申請(qǐng)使用國(guó)有土地。農(nóng)村集體所有的土地的使用權(quán)不得出讓?zhuān)D(zhuǎn)讓或者出租用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)”等規(guī)定需要進(jìn)一步修改完善，以期盡快開(kāi)放城鄉(xiāng)建設(shè)用地市場(chǎng)，使農(nóng)村建設(shè)用地在符合相關(guān)規(guī)劃、用途管制的條件下進(jìn)入建設(shè)用地市場(chǎng)[6]。

(2)合理分配土地增值收益。農(nóng)民將土地直接進(jìn)入城鄉(xiāng)建設(shè)用地市場(chǎng)流轉(zhuǎn)的目的，就是分享城市化過(guò)程中土地流轉(zhuǎn)的增值收益，因此制定合理的土地收益政策，把土地增值收益的大部分留給農(nóng)民，使農(nóng)民土地財(cái)產(chǎn)價(jià)值得以顯現(xiàn)，對(duì)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展意義深遠(yuǎn)。

(3)完善集體土地權(quán)能。對(duì)集體所有的土地，依據(jù)已確認(rèn)的所有權(quán)、建設(shè)用地使用權(quán)登記造冊(cè)，核發(fā)土地權(quán)利證書(shū)，確認(rèn)所有權(quán)及建設(shè)用地使用權(quán)。賦予農(nóng)民完整的土地權(quán)能，包括占有、使用、收益、處分、發(fā)展等權(quán)能，使國(guó)有、集體土地產(chǎn)權(quán)地位平等、權(quán)能一致、價(jià)值相當(dāng)，能夠公平交易、流轉(zhuǎn)順暢。

(4)科學(xué)編制修改城鄉(xiāng)土地利用總體規(guī)劃。各級(jí)土地管理部門(mén)應(yīng)根據(jù)本地經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，制定并嚴(yán)格執(zhí)行土地利用總體規(guī)劃，為控制國(guó)有、集體建設(shè)用地總量和構(gòu)建城鄉(xiāng)一體土地市場(chǎng)提供依據(jù)和支撐。

4　結(jié)語(yǔ)

建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)，將農(nóng)村建設(shè)用地通過(guò)市場(chǎng)流轉(zhuǎn)進(jìn)入城市建設(shè)用地，有效利用集體建設(shè)用地資源，可以緩解城市建設(shè)用地緊張局面，優(yōu)化國(guó)土空間格局，提高土地綜合利用效率, 有利于打破城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，促進(jìn)城鄉(xiāng)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展。雖然建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)日益引起各個(gè)層面的重視，但離真正建成還有很長(zhǎng)的路要走。相信通過(guò)各級(jí)政府、國(guó)土資源管理部門(mén)和社會(huì)各界的共同努力，臨沂市城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)一定會(huì)取得長(zhǎng)足的發(fā)展。

[1]杜萌.著力建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場(chǎng)[J].農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì),2014,(4):60-61.

[2]鄭云峰. 建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場(chǎng)的研究[D].福州:福建師范大學(xué),2011.

[3]王忠良.我國(guó)土地一級(jí)開(kāi)發(fā)運(yùn)行模式研究[D].濟(jì)南:山東建筑大學(xué),2009.

[4]張穎.集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)可行性研究及制度構(gòu)建[D].廈門(mén):廈門(mén)大學(xué),2009.

[5]賴(lài)麗華.鄉(xiāng)村治理視域下的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)研究[J].江西社會(huì)科學(xué),2013,(7):204-209.

[6]張合林,賈晶晶.我國(guó)城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場(chǎng)構(gòu)建及配套政策研究[J].地域研究與開(kāi)發(fā), 2013,32(10):119-122.

Analysis on Problems and Countermeasures of Unifing Urban and Rural Construction Land Market in Linyi City

Ma Aigong, Shen Qingguo, Mi Shiwen

(Linyi Bureau of Land and Resources, Shangdong Linyi 276001,China)

Collective construction land use rights transfer and rural land management system reform have been explored in Linyi city. Construction of tangible market of land transactions actively have gained some practical experiences. There are still several problems, such as ambiguity of collective land subject, nonidentity of urban and rural land property rights, unclear of "public interest" connotation, difficulty in achieving farmers land property value, and inefficient use of land resources in rural areas. In this paper, relative countermeasures have been put forward accordingly, such as perfecting relevant laws and regulations, rational allocation of land increment income, and scientific establishment and modification the overall plan of urban and rural land use.

Unified urban and rural; construction of land market; Linyi city

2015-02-02；

2015-03-12；編輯：王敏

馬愛(ài)功(1984—)，男，山東臨沂人，工程師，主要從事國(guó)土資源管理工作；E-mail:ly_maaigong@163.com。

F301.3

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