于林輝

【摘 要】本文對(duì)當(dāng)前基層環(huán)境執(zhí)法工作中的存在問(wèn)題；影響環(huán)境執(zhí)法工作的主要因素進(jìn)行論述；并提出解決問(wèn)題的對(duì)策，以強(qiáng)化環(huán)境執(zhí)法、提高依法行政水平。

【關(guān)鍵詞】環(huán)境保護(hù)；執(zhí)法；環(huán)境管理體制改革

近年來(lái)，隨著環(huán)境保護(hù)工作的深入開(kāi)展，環(huán)境執(zhí)法工作得到不斷加強(qiáng)。但是隨著經(jīng)濟(jì)的快速增長(zhǎng)，公眾維權(quán)意識(shí)的提高，環(huán)境執(zhí)法工作的壓力前所未有。

改革現(xiàn)行的環(huán)境管理體制，強(qiáng)化環(huán)保監(jiān)管職能是擺在環(huán)保部門面前的一個(gè)亟待解決的問(wèn)題。當(dāng)前，我國(guó)基層環(huán)境執(zhí)法工作有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)、違法不究等消極執(zhí)法或環(huán)境執(zhí)法不作為等行為依然存在，對(duì)環(huán)境污染熟視無(wú)睹、不聞不問(wèn)現(xiàn)象也依然存在，加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)行政執(zhí)法的軟硬件缺乏堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)，基層環(huán)保工作還普遍存在不同程度的環(huán)境執(zhí)法難的問(wèn)題。

1 當(dāng)前基層環(huán)境執(zhí)法工作中的存在問(wèn)題

1.1 環(huán)境執(zhí)法體制不順

環(huán)境監(jiān)察隊(duì)伍是我國(guó)環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域唯一的一支現(xiàn)場(chǎng)檢查監(jiān)督隊(duì)伍，在環(huán)境執(zhí)法行為中起著直接的保證作用，是實(shí)現(xiàn)環(huán)境保護(hù)行政主管部門對(duì)環(huán)境保護(hù)實(shí)施統(tǒng)一監(jiān)督管理的有力支撐。環(huán)保部《環(huán)境監(jiān)察辦法》對(duì)環(huán)境監(jiān)察機(jī)構(gòu)有明確的要求，省、市、縣執(zhí)法機(jī)構(gòu)分別為省總隊(duì)（局）、市支隊(duì)、縣大隊(duì)，縣大隊(duì)的分支機(jī)構(gòu)是鎮(zhèn)鄉(xiāng)（行業(yè)）中隊(duì)。多數(shù)市支隊(duì)正科建制，縣（市、區(qū)）大隊(duì)為股級(jí)，鎮(zhèn)鄉(xiāng)（行業(yè)）中隊(duì)也為股級(jí)（當(dāng)?shù)卣ぷ魅藛T）。大隊(duì)長(zhǎng)和中隊(duì)長(zhǎng)同級(jí)的情況普遍存在，在工作安排上，大隊(duì)長(zhǎng)不能指揮中隊(duì)長(zhǎng)，導(dǎo)致互相扯皮、相互推脫，致使上級(jí)的政令得不到很好的執(zhí)行。再加上統(tǒng)籌協(xié)調(diào)和調(diào)度能力差，造成政令難暢通、工作難落實(shí)。

1.2 行政處罰不規(guī)范

基層較普遍存在不按行政處罰程序辦的問(wèn)題。遇到上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)打招呼，常常以“特事特辦”或“辦公會(huì)議”的形式代為辦理，導(dǎo)致處罰幅度難掌握，人情難推卸，執(zhí)法難到位。到現(xiàn)場(chǎng)取證材料，如照相、攝像以及現(xiàn)場(chǎng)采集的實(shí)物證據(jù)等，未按規(guī)定編號(hào)、歸檔或登記的，更是時(shí)有發(fā)生。基層行政處罰的主觀隨意性及不規(guī)范性，已經(jīng)影響環(huán)境執(zhí)法的合法性、科學(xué)性和準(zhǔn)確性，這應(yīng)引起我們的高度重視。

1.3 執(zhí)法能力嚴(yán)重不足

表現(xiàn)在：一是人員少、任務(wù)重。面對(duì)日益嚴(yán)重的環(huán)境問(wèn)題，各級(jí)政府及環(huán)保單位越來(lái)越重視環(huán)境保護(hù)工作，但是環(huán)境執(zhí)法工作人員數(shù)量配置少，執(zhí)法工作任務(wù)重，有的基層單位為了緩解壓力招用了臨時(shí)工，由于臨時(shí)工不具備執(zhí)法資格，工作中出現(xiàn)兩難問(wèn)題。二是執(zhí)法人員素質(zhì)有待提高。在基層以情代法、以罰代法的現(xiàn)象較為普遍，吃拿卡要、隨意收費(fèi)、包庇袒護(hù)環(huán)境違法行為，甚至為企業(yè)通風(fēng)報(bào)信、串通違法等問(wèn)題依然存在。產(chǎn)生該問(wèn)題的原因主要是部分單位放松了對(duì)執(zhí)法人員的思想政治、道德品質(zhì)、理想信念方面的教育，個(gè)別執(zhí)法人員放棄了人生觀、價(jià)值觀的改造，利欲熏心，腐化墮落。三是環(huán)境執(zhí)法缺位、錯(cuò)位、亂位、不到位?；鶎迎h(huán)境執(zhí)法工作人員要依法履行環(huán)境監(jiān)察職責(zé)，但由于個(gè)別執(zhí)法人員法律意識(shí)不強(qiáng)、個(gè)人利益至上、上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)發(fā)話等多種原因，以至于出現(xiàn)執(zhí)法工作中缺位、錯(cuò)位、亂位、不到位。

2 影響環(huán)境執(zhí)法工作的主要因素

環(huán)境執(zhí)法不單純是一個(gè)法律問(wèn)題，而是關(guān)系到政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)等各個(gè)方面的綜合問(wèn)題。目前，基層環(huán)境執(zhí)法難在全國(guó)是一個(gè)普遍現(xiàn)象，其因素也是多方面的。

2.1 地方政府的發(fā)展觀和政績(jī)觀是根本因素

政府的環(huán)境意識(shí)和法律意識(shí)對(duì)社會(huì)將產(chǎn)生直接影響。有些地方政府缺乏科學(xué)的發(fā)展觀與正確的政績(jī)觀，對(duì)環(huán)境、經(jīng)濟(jì)與社會(huì)的協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展缺乏正確的認(rèn)識(shí)，片面追求 GDP 增長(zhǎng)的沖動(dòng)消弱了其環(huán)境意識(shí)和法律意識(shí)，導(dǎo)致環(huán)境執(zhí)法體制不順、機(jī)制不力、經(jīng)費(fèi)不足、編制不夠、能力不足、裝備落后、難以滿足執(zhí)法需要。

2.2 企業(yè)追求短期利益最大化是直接因素

企業(yè)的環(huán)境意識(shí)和法律意識(shí)高低對(duì)環(huán)境執(zhí)法監(jiān)督起著關(guān)鍵作用。寬松的外部環(huán)境和企業(yè)自身的趨利性，加之違法成本遠(yuǎn)低于守法成本，極易導(dǎo)致企業(yè)環(huán)境保護(hù)主體責(zé)任缺位，違法沖動(dòng)強(qiáng)而自覺(jué)守法弱，追求短期經(jīng)濟(jì)效益，不惜以犧牲環(huán)境為代價(jià)，甚至將違法排污作為降低成本，追求利潤(rùn)的“捷徑”。

2.3 公眾參與對(duì)環(huán)境執(zhí)法的促進(jìn)和監(jiān)督作用遠(yuǎn)未充分發(fā)揮

目前我國(guó)公眾的環(huán)境法治意識(shí)和環(huán)境知識(shí)水平還處于較低的水平，公眾注意力還停留在環(huán)境保護(hù)的表層，僅僅關(guān)注切身的污染，參與執(zhí)法監(jiān)督、維護(hù)公眾利益的意識(shí)還不夠。只有形成了全民監(jiān)督的社會(huì)風(fēng)氣，才能讓環(huán)境污染無(wú)所遁形。

3 解決基層環(huán)境執(zhí)法工作中存在問(wèn)題的對(duì)策

雖然，當(dāng)前基層環(huán)境執(zhí)法工作中存在著一些問(wèn)題，有的還較為突出，但是整體趨勢(shì)是好的，國(guó)家已經(jīng)提出生態(tài)文明建設(shè)，意識(shí)到了這些問(wèn)題對(duì)我國(guó)環(huán)境造成的嚴(yán)重后果，并在逐步加以解決。針對(duì)上述問(wèn)題，我們應(yīng)采取的對(duì)策有：

3.1 繼續(xù)加強(qiáng)環(huán)保政績(jī)考核，促使各級(jí)執(zhí)法切實(shí)加強(qiáng)環(huán)境執(zhí)法工作

首先要加強(qiáng)政府主要領(lǐng)導(dǎo)干部的環(huán)境法治教育，樹(shù)立科學(xué)的發(fā)展觀和正確的政績(jī)觀。二是建立完善的領(lǐng)導(dǎo)干部環(huán)境保護(hù)實(shí)績(jī)考核制度，主要領(lǐng)導(dǎo)干部離任環(huán)境保護(hù)審計(jì)制度，實(shí)行環(huán)境責(zé)任追究制度。三是實(shí)行重大環(huán)境問(wèn)題一票否決制，對(duì)出現(xiàn)重特大污染事故、出臺(tái)與國(guó)家環(huán)境法律法規(guī)相抵觸的文件，引進(jìn)國(guó)家命令禁止的企業(yè)，造成污染集中反彈的，實(shí)現(xiàn)一票否決。四是基層環(huán)境執(zhí)法人員嚴(yán)格按照新《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法》的要求履行工作職責(zé)，依法辦事。

3.2 強(qiáng)化執(zhí)法手段，建立健全“雙罰”制度

賦予環(huán)保部門必要的強(qiáng)制執(zhí)法手段，并針對(duì)目前執(zhí)法中普遍存在的只罰企事業(yè)單位、不罰單位的直接負(fù)責(zé)人和有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)的缺陷，確立既罰單位、也罰個(gè)人的“雙罰”制度。

3.3 理順執(zhí)法體制，完善環(huán)境執(zhí)法網(wǎng)絡(luò)

建立上下協(xié)調(diào)、統(tǒng)一的執(zhí)法體制是加強(qiáng)環(huán)境執(zhí)法工作的體制保障。

3.4 實(shí)行聯(lián)合執(zhí)法，提高環(huán)境執(zhí)法震懾力

要強(qiáng)力震懾企業(yè)環(huán)境違法行為，破解“執(zhí)法難、執(zhí)行難”的困境，必須建立完善的環(huán)境執(zhí)法網(wǎng)絡(luò)。聯(lián)合執(zhí)法，運(yùn)用司法手段打擊環(huán)境違法行為。與公安部門聯(lián)合，借助公安的強(qiáng)制手段，增強(qiáng)環(huán)境執(zhí)法的威懾力。與法院聯(lián)合，成立環(huán)保法庭，解決環(huán)保行政效能不足的問(wèn)題，提高環(huán)境案件的查處力度。

3.5 廣開(kāi)公眾參與渠道，營(yíng)造全民監(jiān)督氛圍

暢通“12369”環(huán)保熱線，聘任企業(yè)環(huán)境監(jiān)督員、加強(qiáng)環(huán)保社會(huì)團(tuán)體參與，建立環(huán)境問(wèn)題論壇制度，環(huán)境保護(hù)問(wèn)卷調(diào)查制度，形成全民參與、全民監(jiān)督的氛圍，全天候、全方位打擊環(huán)境違法行為。

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[責(zé)任編輯：薛俊歌]